Opinión Jurídica : 094 - del 28/08/2015

OJ -094-2015

28 de agosto, 2015

Licda. Ericka Ugalde Camacho

Comisión Permanente de Gobernación y Administración

Asamblea Legislativa

Jefe de Comisión

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio CG-070-2015 de 23 de julio de 2015.

Por oficio CG-70-2015 de 23 de julio de 2015 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Gobernación y Administración de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 19596 “Ley de Rendición de Cuentas sobre los Viajes de los Jerarcas”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a la rendición de cuentas, b. En relación con el órgano constitucional con la competencia para sancionar a un ministro.

A. EN ORDEN A LA RENDICION DE CUENTAS

El presente proyecto de Ley pretende establecer, de forma expresa, una obligación de los Ministros de Gobierno de informar a la Asamblea Legislativa, de forma previa, cada vez que esos funcionarios salgan del país en viaje oficial. Esta obligación alcanzaría a los Presidentes Ejecutivos de las instituciones descentralizadas y los miembros de Juntas Directivas de esas instituciones.

Luego, debe indicarse que el artículo 139.5 de la Constitución ya establece que el Presidente de la República tiene un deber constitucional de comunicar de previo a la Asamblea Legislativa, cuando se proponga salir del país, los motivos de su viaje.

Indudablemente, la obligación del numeral 139.5 está asociada, de un extremo, a la función de control político que tiene la Asamblea Legislativa, y del otro lado, al deber del Presidente de la República de cumplir con su deber, también constitucional, de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, así como de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. (Doctrina del artículo 140 constitucional)

Ahora bien, debe notarse que en la Constitución no existe una disposición para que los Ministros deban informar a la Asamblea Legislativa sobre sus viajes oficiales.

No obstante, debe señalarse que la Constitución, en su artículo 11, establece un deber general de todo funcionario público, incluyendo ministros y los cargos de jerarcas de instituciones descentralizadas, de rendición de cuentas y de evaluación de resultados.

No debe soslayarse, en todo caso, que la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos es un principio fundamental del régimen de los servidores públicos en la Constitución. Al respecto, debe señalarse que ya en la Asamblea Constituyente de 1949, se habría señalado que el cargo de funcionario público, en cuanto depositario de la autoridad, implica la rendición de cuentas. (En particular, ver el acta N.° 29 de 4 de marzo de 1949)

De otro lado, se impone advertir que el artículo 11 de la Constitución remite a la Ley el desarrollo y determinación del régimen de control de resultados y rendición de cuentas que debe cubrir a los funcionarios públicos.

Igualmente, se debe subrayar que por virtud del artículo 144 de la Constitución, a los Ministros de Gobierno se les ha impuesto una obligación específica de presentar, anualmente, dentro de los primeros quince días del primer período de sesiones ordinarias, una memoria sobre los asuntos de su dependencia.

De otro extremo, el artículo 188 de la Constitución ha establecido que los directores de las instituciones descentralizadas responden por su gestión.

Asimismo, el numeral 141 de la Constitución admite que la Ley establezca las demás obligaciones funcionales de los Ministros de Gobierno y el numeral 188 prevé que las responsabilidades de los jerarcas de las instituciones autónomas sea desarrollado también por Ley. En este sentido, por ejemplo, el numeral 28 de la Ley General de la Administración Pública, ha establecido, numerus apertus, los deberes y facultades de los Ministros de Gobierno.

Así las cosas, es claro, en principio, que el Legislador tiene la potestad de desarrollar y configurar, mediante la promulgación de leyes, el régimen de rendición de cuentas de los Ministros de Gobierno y de los jerarcas de las instituciones descentralizadas.

Luego, es claro, en principio, que la posibilidad o no de establecer un deber de los señores Ministros de Gobierno y de los jerarcas de las instituciones descentralizadas de informar a la Asamblea Legislativa, de forma previa, cada vez que esos funcionarios salgan del país en viaje oficial, sería una decisión propia de la Asamblea Legislativa, órgano constitucional a la que le corresponde la potestad de configurar el régimen legal de rendición de cuentas y evaluación de resultados de los funcionarios públicos, incluyendo los señores Ministros y los jerarcas de las instituciones descentralizadas.

B. EN RELACIÓN CON EL ÓRGANO CONSTITUCIONAL CON LA COMPETENCIA PARA SANCIONAR A UN MINISTRO.

Ahora bien, debe constatarse que el proyecto de Ley pretende establecer una sanción jurídica para el eventual caso en que un Ministro de Gobierno o Jerarca de Institución Descentralizadas incumpla el deber de informar que busca establecer el proyecto.

En este sentido, el artículo 3 del proyecto de Ley dispondría que se aplique una multa – equivalente al costo del respectivo viaje realizado – en caso de que se omita hasta por tercera vez entregar el respectivo informe. Igualmente, el proyecto dispondría sanción de una suspensión sin goce de remuneración para el Ministro o Jerarca que omita su deber de informar por cuarta vez consecutiva.

Ahora bien, debe advertirse que el proyecto de Ley no ha previsto el órgano competente para aplicar la correspondiente sanción.

En este sentido, conviene hacer el comentario de que la Constitución ha reservado al ámbito del Poder Ejecutivo la potestad de aplicar una sanción a un Ministro de Gobierno o a un director de una institución autónoma.

En efecto, debe notarse que, de acuerdo con los numerales 139.1 y 121.8 de la Constitución, corresponde, exclusivamente, al Presidente el nombramiento y remoción de los Ministros de Gobierno, , sin perjuicio de las competencias del Tribunal Supremo de Elecciones, consagradas en el numeral 102.5 de la Constitución, para investigar y pronunciarse con carácter vinculante sobre las investigaciones que se realicen en materia de beligerancia o parcialidad política.

De otro lado, conviene advertir que, de conformidad con el artículo 147 de la Constitución, corresponde al Consejo de Gobierno el nombramiento y remoción de los directores de las instituciones autónomas. Remoción que, de acuerdo con el numeral 39 de la Ley General de la Administración Pública, debe contar con mayoría calificada de los dos tercios de los votos presentes del Consejo de Gobierno, sin perjuicio, otra vez, de lo que establece el numeral 102.5 de la Constitución. Al respecto, conviene citar el dictamen C-313-2001 de 14 de noviembre de 2001:

Finalmente, y en esa revisión del texto constitucional que se viene realizando, para los efectos que interesa, debe rescatarse el contenido del inciso 4) del artículo 147, en el que se señala como función del Consejo de Gobierno, nombrar a los directores de las instituciones autónomas, cuya designación corresponda al Poder Ejecutivo. Desarrollando esa atribución, la Ley General de la Administración Pública, expresamente dispone, en el artículo 39 inciso a), que sólo podrá adoptarse por mayoría calificada de dos tercios de los votos presentes, el acuerdo de remoción de directores de entidades autónomas. Por su parte, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia dispone que los miembros de la Junta Directiva del Patronato serán de nombramiento del Consejo de Gobierno.

Luego, es claro que en virtud del principio de separación de poderes, no sería procedente otorgar a un órgano distinto del Presidente o del Consejo de Gobierno, según sea el caso, la competencia para sancionar a un Ministro de Gobierno o a un directivo de institución descentralizada por el eventual incumplimiento de la obligación de informar sobre sus viajes oficiales. Al respecto, conviene observar que sería conveniente seguir la técnica legislativa de los artículos los artículos 43 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y 113 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, los cuales, reconocen, la competencia constitucional del Presidente y del Consejo de Gobierno para exigir responsabilidad administrativa a los ministros y los directivos de instituciones descentralizadas respectivamente.

Todo lo anterior, por supuesto, sin demérito de las potestades de control político e interpelación que la Asamblea Legislativa tiene, conforme los numerales 121.23 y 24, y que le permitirían, claro está, investigar las eventuales faltas que puedan cometer los funcionarios que, en caso de aprobarse el proyecto de Ley, queden sometidos a la obligación de informar previamente sobre sus viajes oficiales.

C. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se evacúa la consulta del proyecto de Ley Nº 19.596.

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA/jmd