Opinión Jurídica : 034 - del 17/04/2015

OJ-034-2015

17 de abril, 2015

Licda. Mauren Pereira Guzmán

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su CPEM-249-2015 de 19 de marzo de 2015.

Por oficio CPEM-249-2015 de 19 de marzo de 2015 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 16876 “Reforma del artículo 13.J y adición en un párrafo final al artículo 19 y un nuevo título VIII al Código Municipal – Proyecto de Ley para el fortalecimiento de las Consultas Populares en el ámbito cantonal y distrital-“

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los siguientes extremos: a. En orden a la iniciativa en el procedimiento de consulta popular cantonal, b. En relación con la iniciativa en el plebiscito revocatorio.

A. EN ORDEN A LA INICIATIVA EN EL PROCEDIMIENTO DE CONSULTA POPULAR CANTONAL.

Actualmente, el Código Municipal, específicamente en su artículo 13.k, habilita al Concejo Municipal para acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos populares sobre temas de interés cantonal.

Así, el Código Municipal ha dispuesto que la iniciativa en materia de consultas populares le corresponda al Concejo Municipal, órgano deliberante del gobierno local.

Luego, el mismo artículo 13.k establece que la reglamentación del procedimiento que debe seguirse para las consultas populares es una competencia del Tribunal Supremo de Elecciones.

Ahora bien, el proyecto que nos ocupa, sea el Proyecto de Ley para el fortalecimiento de las Consultas Populares en el ámbito cantonal y distrital, pretende reformar sustancialmente el régimen de consultas populares locales al permitir la denominada iniciativa popular, a la par de la iniciativa del Concejo.

En efecto, el proyecto de Ley propone reformar el artículo 13 del Código Municipal para habilitar la iniciativa popular en materia de consultas locales.

De esta forma, el proyecto de Ley propone que en el caso de que el 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral así lo pidan, el Concejo Municipal respectivo estaría en la obligación de realizar la consulta popular.

Así las cosas, el proyecto de Ley adicionaría un nuevo título al Código Municipal que regularía la constitución de los denominados comités gestores, que serían los encargados de recolección de firmas y de su presentación ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

Igualmente, el proyecto dispondría, que la creación y autorización de estos comités gestores, se atribuiría al Tribunal Supremo de Elecciones.

Asimismo, el proyecto pretende incorporar la iniciativa popular en materia de plebiscito revocatorio de la elección del alcalde y de sus vicealcaldes.

B. EN RELACION CON LA INICIATIVA DEL PLEBISCITO REVOCATORIO.

El artículo 19 del Código Municipal ha dispuesto la posibilidad del plebiscito revocatorio para destituir al Alcalde municipal.

Ahora bien, de acuerdo con esa normativa, la iniciativa para convocar al plebiscito revocatorio del Alcalde le pertenece exclusivamente al Concejo Municipal. Al respecto, conviene citar lo explicado en la Opinión Jurídica OJ-95-2013 de 2 de diciembre de 2013:

“(…) debe indicarse que el artículo 19 recién citado ha establecido la posibilidad de que mediante la celebración de un plebiscito cantonal se destituya al Alcalde, figura del ejecutivo municipal, y a los vicealcaldes. A este efecto, el párrafo segundo del artículo 19 prescribe que debe concurrir una mayoría de al menos dos tercios de los votos efectivamente emitidos en el plebiscito. En todo caso, el artículo 19 es claro en advertir que dicha mayoría tampoco debe ser inferior al 10% del total de los electores inscritos en el cantón.

Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional en su voto N.° 11608-2004 de las 8:52 horas del 20 de octubre de 2004, el plebiscito revocatorio es un instituto de democracia participativa a nivel local que no es, per se, incongruente con la Constitución:

“IV.-

DEL PLEBISCITO REVOCATORIO DEL ALCALDE MUNICIPAL. La norma impugnada –párrafo primero del artículo 19 del Código Municipal– en tanto faculta el mecanismo de un plebiscito revocatorio, debe ser analizada a la luz de las normas y principios constitucionales. En este sentido, es importante resaltar que este mecanismo es un instrumento de participación ciudadana, de carácter excepcional, y en consecuencia, se constituye en una manifestación directa de la democracia participativa, propia de nuestro sistema de gobierno, al tenor, fundamentalmente de la reciente reforma del artículo 9 constitucional –mediante Ley número 8364, de primero de julio del 2003–, en virtud de la cual se caracteriza por ser "popular, representativo, participativo, alternativo y responsable." Ahora bien, debe diferenciarse el plebiscito constitucional, previsto en el artículo 168 de la Constitución Política, dentro del procedimiento constitucional para la creación de nuevas provincias, del plebiscito municipal, dispuesto para la discusión de cualquier asuntos de relevancia para la corporación municipal, y expresamente, para decidir sobre la destitución o no del alcalde, de conformidad con el artículo 2.1.2 del Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital del Tribunal Supremo de Elecciones, en tanto lo prevé en los siguientes términos:

"Plebiscito es la consulta popular mediante la cual los habitantes del cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se manifiestan sobre la revocatoria del mandato de un alcalde"

Nótese que son los munícipes –entendiendo por tales, a los vecinos de un cantón, y que conforman la respectiva municipalidad–, los que eligen, mediante elección popular, al alcalde, y este mecanismo, del plebiscito revocatorio, lo que hace es devolverles la competencia para decidir sobre la procedencia o no de su destitución. Con lo cual, el plebiscito revocatorio se constituye en el más claro ejemplo de la democracia participativa. Se reitera que este fenómeno ocurre precisamente como derivado directo de la conformación de las municipalidades, toda vez que "El municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal"; es decir, debe considerarse que se trata de una entidad pública que se instituye por, y para la gestión de los "servicios e intereses locales", en los términos previstos en el artículo 169 constitucional, que a su vez, constituye la esencia y razón de ser de su existencia. Estas razones lejos de evidenciar su confrontación con el Derecho de la Constitución, demuestran su conformidad, al ser una manifestación directa del principio de la democracia directa y participativa reconocida expresamente en nuestra Carta Fundamental.”

Además, el primer párrafo del artículo 19 establece que el Concejo Municipal es el órgano de gobierno local competente para convocar el plebiscito revocatorio. Al efecto se requiere seguir un procedimiento reforzado, pues el acuerdo de convocatoria debe ser votado positivamente por tres cuartas partes de los miembros del Concejo Municipal previa moción suscrita, al menos, por dos terceras partes de los regidores. Al efecto, conviene citar la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones N.° 2794-E-2004 de las 15:00 horas del 28 de octubre de 2004:

“ÚNICO: El acuerdo del Concejo Municipal de Oreamuno de Cartago adoptado en el artículo 6.º de la sesión ordinaria n.º 173-2004, del 5 de julio del 2004, mediante el cual solicita a este Tribunal convocar a un plebiscito para decidir la destitución o no del Alcalde Propietario de dicha Municipal, fue conocido por este Tribunal mediante el artículo segundo de la sesión n.º 102-2004 del 15 de julio del 2004, en la cual se acordó:

“Para su debida atención, pase este asunto a la Coordinación de Programas Electorales, dependencia que propondrá al Tribunal para su aprobación el plan de trabajo pertinente, de conformidad con lo que establecen los artículos 5 del Reglamento de Consulta Popular del cantón de Oreamuno y 2.5 del Manual para la realización de Consultas Populares a Escala Cantonal y Distrital emitido por este Tribunal.

Se le recuerda a los señores Regidores del Concejo Municipal de Oreamuno que la convocatoria al plebiscito deberá hacerla ese concejo, según lo prescriben los artículos 2.3 del predicho manual de este Tribunal y 3 del reglamento promulgado por ese mismo órgano municipal, como corolario del principio recogido en el artículo 13 del Código Municipal, a cuyo tenor la organización de las consultas populares corresponde a la propia Municipalidad, sin perjuicio de la función de asesoramiento y fiscalización del Tribunal.” (el destacado no corresponde al original).”

Es decir que, conforme el artículo 19 del Código Municipal, la iniciativa para convocar al plebiscito revocatorio del Alcalde le pertenece exclusivamente al Concejo Municipal.

Debe insistirse. De acuerdo con el artículo 19 del Código Municipal vigente, la iniciativa para convocar al plebiscito revocatorio del Alcalde municipal le pertenece al Concejo Municipal. (Ver también resolución de la Sala Constitucional N.° 12474-2014 de las 15:05 horas del 30 de julio de 2014)

Ahora bien, el proyecto de Ley para el fortalecimiento de las Consultas Populares en el ámbito cantonal y distrital, permitiría la iniciativa popular también en materia de plebiscito revocatorio.

En efecto, de forma análoga a lo que se prevé en materia de consulta popular, el proyecto de Ley propone que en el caso de que el 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral así lo pidan, el Concejo Municipal respectivo estaría en la obligación de convocar y realizar el plebiscito revocatorio.

Las consecuencias prácticas del proyecto de Ley son evidentes, pues alteraría de manera sustancial los mecanismos de participación en el gobierno municipal. Su oportunidad y conveniencia merecen ponderación y son de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa.

C. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 16.876.

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA/jmd