Dictamen : 237 - del 07/09/2015

07 de setiembre del 2015

C-237-2015.

Licenciada

Deynis Pérez Arguedas

Auditora Interna

Municipalidad de Coto Brus

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número MCB-AI-162-2014 de fecha 20 de agosto del 2014, mediante el cual, solicita criterio en torno al pago de los sujetos contratados como jornales ocasionales y servicios especiales. Específicamente se peticiona nuestro criterio en torno a lo siguiente:

1) ¿Si en una Municipalidad se contratan peones por “Servicios Especiales” que luego pasan a “Jornales Ocasionales”, la remuneración salarial se debe calcular igual que a los peones nombrados por sueldos fijos (8 horas por 15 días igual a 120 horas por quincena, incluyendo sábados y domingos) o por el contrario, se les debe pagar por día efectivamente laborado, es decir si no trabajan sábados y domingos estos no se pagan?

2) ¿ Si se contrata personal por “Jornadas Ocasionales” y éstos han laborados continuamente por más de un año y se les están pagando las respectivas anualidades, tendría la Administración alguna responsabilidad por haber contratado personal “ocasional” permitiendo que estos sobrepasen un año teniendo así dichos trabajadores derecho a que se les reconozcan anualidades, siendo que como se dijo que se trata de personal contratado de la sub partida de Jornales que se entiende son de carácter “Ocasional”?

I.- SOBRE EL REGIMEN JURÍDICO QUE TUTELA LOS EMPLEADOS MUNICIPALES CONTRADOS POR SERVICIOS ESPECIALES Y JORNALES OCASIONALES.

Tomando en consideración que, lo consultado refiere directamente a la remuneración que corresponde a quienes se contratan por servicios especiales y con posterioridad se trasladan a jornales ocasionales, conviene como punto de partida analizar la naturaleza jurídica de estos, así como, el régimen de empleo que los cobija.

Con tal finalidad, se impone, establecer que de conformidad con el canon 118 del Código Municipal, los sujetos contratados por las partidas presupuestarias recién citadas, son funcionarios municipales, en condición de interinos, exceptuados de los beneficios propios de la carrera administrativa. Empero, su retribución salarial debe ser acorde con el establecido para la escala pertinente.

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa, ha sostenido:

“...La Procuraduría ha definido los alcances de la exclusión de los trabajadores contratados para servicios especiales de la carrera administrativa municipal, en el sentido de que los empleados incluidos en el artículo 118 anterior, no se encuentran cubiertos por el régimen de estabilidad contemplado en el artículo 192 de la Constitución Política y desarrollado por los artículos 115 y siguientes del Código Municipal.

No obstante, esta exclusión no hace que dichos funcionarios pierdan la condición de trabajadores municipales, como se desprende de la redacción otorgada a la norma citada líneas atrás, por lo que se encuentran inmersos en el cúmulo de derechos y obligaciones que resulten compatibles con su condición de empleados ocasionales...

…es cierto que los servidores municipales contratados para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparados a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales –considerados interinos según previsión expresa del numeral 118 del Código Municipal-, están excluidos de la carrera administrativa municipal y ello podría dar motivo a pensar que están igualmente exceptuados de las predeterminaciones retributivas de comentario, lo cierto es que consideramos que ello no es así, porque a nivel presupuestario –tratando quizás de mitigar sus efectos sobre las finanzas públicas y eventuales desequilibrios en el régimen salarial del Estado-, sus funciones y especialmente su retribución o remuneración se deben detallar -clasificar- y valorar –asignar retribuciones- de acuerdo a la clasificación y escala de sueldos básicos del régimen correspondiente.” [1]

Tocante a su nombramiento, se impone indicar que, los funcionarios objeto de consulta, se excluyen del procedimiento para elegir y remover a sus homónimos regulares, por ende, no detentan estabilidad en el puesto, por el contrario se caracterizan por la temporalidad y precariedad.

Lo anterior, de conformidad con la doctrina del canon 152 del Código Municipal, que a la letra reza:

“Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.

Respecto del tema en análisis, esta Procuraduría, ha reseñado:

“...Ahora bien, a partir de las normas anteriores, se ha establecido la distinción entre los funcionarios “en propiedad” o de carrera y los funcionarios “interinos” o de empleo. “Los primeros son los que disfrutan plenamente de la cobertura del estatuto profesional en virtud de nombramiento legal “en propiedad”, después de haber sido seleccionados por su idoneidad demostrada a través de procesos de oposición o concurso, y por ende, desempeñan servicios con carácter permanente estabilidad en el empleo). Los segundos, serían el personal en precario –por falta de estabilidad propia-, que podrían ser: eventuales (puestos de confianza o asesoramiento especial) o interinos; estos últimos serían aquellos que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas –vacantes (sin titular) o cuyo titular no la desempeña temporalmente (permisos, licencias, incapacidades, etc.)- en tanto no se provean por funcionarios de carrera; su rasgo característico es la provisionalidad o transitoriedad en la relación de servicio”... “ [2]

Establecido que fuere lo anterior, corresponde determinar el régimen de empleo que rige a los servidores objeto de estudio.

Con tal finalidad, cobra importancia, retomar el análisis realizado infra, en cuanto, a la libre escogencia y remoción de estos, conjuntamente, con la precariedad que caracteriza su puesto, elementos que, conllevan, la aplicación de normas de derecho laboral privado a aquellos. Sin embargo, no puede dejarse de lado, la eventual preminencia que podría ostentar el derecho público, en circunstancias determinadas, resultando el régimen de empleo que los permea mixto.

Afirmación realizada con anterioridad, al apuntar:

“...Sobre los alcances de esta figura, la jurisprudencia de esta Procuraduría ha señalado:

“Claramente las disposiciones citadas distinguen, por un lado, a la mayor parte del personal municipal que trabaja dentro de lo que se denomina el “régimen de empleo público”; al cual ingresan mediante nombramiento de autoridad competente (acto administrativo), y por lo general después de superar tanto un proceso selectivo de mérito y capacidad, en virtud de criterios objetivos, como un período de prueba, y sus relaciones con la Administración territorial se someten a un régimen regulado especialmente por el Derecho Administrativo, distinto al que corresponde a los demás trabajadores, y regido por principios esenciales y característicos del Derecho Público -legalidad, igualdad, imparcialidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.-

Y por el otro, a aquellos servidores designados con base en una relación ideológica de confianza y a aquellos otros empleados que están vinculados a la Administración mediante contratos de trabajo o bien de otro tipo (de servicios o de consultoría), como podrían estarlo en la empresa privada, y por ende, sus relaciones -ya sean laborales o profesionales- se rigen por el derecho privado (de trabajo o civil)...

… la aplicación del régimen de empleo privado a los trabajadores o empleados municipales contratados por partida de servicios especiales o por jornales ocasionales, no implica una “laborización” total de su régimen de empleo –incluido lo retributivo-, pues en ciertos ámbitos de ese régimen privado puede ceder ante el Derecho Público (dictamen C -055-2008 de 22 de febrero de 2008); esto es así, porque aún cuando el régimen jurídico de los empleados de un ente público inmerso dentro del concepto de descentralización administrativa, sea híbrido o mixto, se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público (Pronunciamiento O.J.-052-2004 de 3 de mayo de 2004, sustentado en la resolución Nº 7730-2000 de las 14:47 horas del 30 de agosto de 2000, de la Sala Constitucional. Y en igual sentido el dictamen C-143-2005 de 22 de abril de 2005)... ”[3]

II.- SOBRE EL SALARIO DE FUNCIONARIOS TRASLADADOS DE SERVICIOS ESPECIALES A JORNALES OCASIONALES Y LA RESPONSABILIDAD POR SOBREPASAR EL AÑO, LA CONTRATACIÓN DE ESTOS ÚLTIMOS.

Atendiendo al tópico sometido a criterio de este órgano asesor, resulta pertinente, establecer las diferencias que se suscitan, entre los trabajadores por servicios especiales y los denominados jornales ocasionales, en aras de evacuar lo consultado de la mejor manera.

Así, tenemos que, “... La Contraloría General de la República ha señalado que los servicios especiales son: “Remuneraciones al personal profesional, técnico o administrativo contratado para realizar trabajos de carácter especial y temporal, que mantienen una relación laboral menor o igual a un año. Se exceptúan los gastos de los proyectos de carácter plurianual...” [4]

Por su parte, referente a los jornales ocasionales, haciendo eco en lo establecido por el órgano contralor, hemos sostenido que:

“jornales ocasionales” – [son] pagos que se hacen al personal no profesional ni técnico ni administrativo, que eventualmente presta servicios a la entidad en trabajos de tipo manual; generalmente no tienen considerado en su pago el día de descanso obligatorio, dado que el cálculo se establece tomando como base las horas o días trabajados o la tarea realizada; su relación laboral de no puede exceder de los plazos que determinan las leyes existentes-“ [5]

Queda evidenciado, entonces, que la diferencia existente entre los funcionarios que se contratan por servicios especiales y jornales ocasionales, radica, inicialmente, en la labor a desempeñar, ya que, los primeros, constituyen profesionales, técnicos o administrativos, no detentando, los últimos, tales condiciones. En segundo término, en la partida presupuestaria mediante, la cual, se cancela la remuneración salarial.

Dicho lo anterior, procede dilucidar, sí una vez trasladado el sujeto de partida presupuestaria – de servicios especiales a jornales especiales- , el salario se debe calcular igual a los “peones nombrados a sueldo fijo”.

Sobre el particular, deviene relevante señalar que, tal y como se expuso en el acápite anterior, los servidores regulares y los que desempeñan labores temporales ostentan condiciones distintas.

Siendo que, los “peones nombrados a sueldo fijo”, son funcionarios que existen en el manual de puestos e ingresaron a la Corporación Municipal, a través del procedimiento, dispuesto por el ordenamiento jurídico al efecto, no podría utilizarse el mismo método para determinar el pago de jornales ocasionales. Por el contrario, como claramente se indicó supra, la base del cálculo salarial de estos últimos, consiste en las “…horas o días trabajados o la tarea realizada…”.

Por otra parte, se consulta, respecto a la responsabilidad, que podría derivarse, por mantener laborando más de un año, servidores contratados por jornales ocasionales, por lo que, nos referiremos, únicamente, a estos.

Tocante a este tópico, debe hacerse hincapié en que, ciertamente, la naturaleza propia de los puestos en estudio, dice de su carácter temporal, eventual y excepcional, por ende, una vez cumplida la tarea, que dio origen a la contratación, esta debe finalizar.

Caso contrario, podría utilizarse, este tipo de contratación, como un subterfugio jurídico, para que servidores municipales interinos, detenten los beneficios propios de sus homónimos regulares, sin cumplir con las exigencias impuestas por el bloque de juridicidad.

Véase que, los ordinal 26 y 27 del Código de Trabajo, a la letra rezan:

“Artículo 26. - El contrato de trabajo sólo podrá estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que su celebración resulte de la naturaleza del servicio que se va a prestar. Si vencido su término subsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo, se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos.”

“Artículo 27.- No puede estipularse el contrato de trabajo por más de un año en perjuicio del trabajador; pero si se tratare de servicios que requieran preparación técnica especial, la duración podrá ser, en las mismas condiciones, hasta de cinco años.

No obstante, todo contrato por tiempo fijo es susceptible de prórroga, expresa o tácita. Lo será de esta última manera por el hecho de continuar el trabajador prestando sus servicios con conocimiento del patrono.”

Como, claramente, se sigue de los numerales transcritos, los contratos por un lapso temporal definido, no podrán superar el año, en perjuicio del trabajador y, si bien es cierto, ostentan, la posibilidad prorroga, lo es también que esta debe realizarse, dentro de los parámetros indicados por el ordenamiento jurídico y relacionada con puestos que no se encuentren en la estructura organizativa del ente territorial.

Asimismo, debe tomarse en cuenta que, la extensión que nos ocupa, solo puede producirse, en aras de finalizar la labor excepcional y específica, para la cual, el sujeto fue contratado, por tiempo determinado.

Resultando, abiertamente, ilegal utilizar las prórrogas que nos ocupan, como instrumento para mantener indefinidamente laborando a un servidor.

Referente al tópico en desarrollo, hemos reseñado, lo siguiente

“…es claro que en la Administración Pública dentro de su capacidad competencial que ostenta, puede contratar personal para ejecutar tareas excepcionales y ocasionales, siempre y cuando ello obedezca a razones de imperiosa necesidad, tales que se circunscriban en stricto sensu a lo que establecen los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo y doctrina atinente; normativa que establece con claridad, que en virtud de su celebración, el contrato debe resultar, en esencia, de la naturaleza propia del servicio que ahí se va a prestar; pues “…si vencido su término, subsisten las causas que le dieron origen y la materia de trabajo, se tendría como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos.”

Asimismo, el artículo 27 Ibid, expresamente establece, que “no puede estipularse el contrato de trabajo por más de un año en perjuicio del trabajador; pero si se tratare de servicios que requieran preparación técnica especial, la duración podrá ser, en las mismas condiciones, hasta de cinco años.” Y continúa prescribiendo, que “No obstante, todo contrato por tiempo fijo es susceptible de prórroga, expresa o tácita…”

Bajo esos parámetros legales, debe entenderse la posibilidad de contratar trabajadores o empleados en la Administración Pública, que por la naturaleza de las labores, se les requiere de sus servicios de manera excepcional y por un tiempo debidamente determinado, según también lo ha enfatizado el Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, al expresar:

“ VI.- El contrato por tiempo determinado, está regulado por los artículos 26, 27 y 31, del Código de Trabajo. De conformidad con nuestra normativa, ese tipo de contrato puede pactarse, únicamente, si la naturaleza de las prestaciones así lo requiere. Se establece que, no puede estipularse por más de un año, en perjuicio del trabajador; pero que, tratándose de servicios que requieran una preparación técnica especial, su duración puede, válidamente, alcanzar hasta los cinco años. Asimismo, se regula la posibilidad de que, el contrato por tiempo fijo, se prorrogue expresa, implícita y hasta tácitamente. Se indica que si, vencido el término, subsisten las causas que le dieron origen y la materia de trabajo, el contrato se tendrá por uno a tiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, siempre que la naturaleza de las respectivas labores tenga la característica de ser permanente. Por su parte, el artículo 31 ídem, establece las eventuales indemnizaciones que surgen, para las partes, ante un posible rompimiento anticipado e ilegítimo del contrato. De conformidad con lo anterior, está claro que, nuestra legislación, condiciona el contrato de trabajo a tiempo fijo, a la real naturaleza o esencia de las prestaciones pactadas y aunque establece que, esos contratos, no pueden concertarse por más de un año, en perjuicio del trabajador, claramente admite la posibilidad de que sean prorrogados tanto expresa, cuanto implícita y hasta tácitamente. Esas normas pretenden evitar que, un contrato a plazo indeterminado, sea disfrazado bajo la aparición fraudulenta -para el trabajador- de un contrato por tiempo definido -prorrogado en el tiempo-, para evitar las legales consecuencias económicas -perjuicios negativos- que la ruptura de ese otro contrato, el que lo es por tiempo indefinido, pueda significar para la parte patronal; desde luego, en daño del trabajador.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 00515-2001, de las 10:10 horas de 29 de agosto del 2001)

En casos, en donde a pesar de que la parte demandada alegaba la existencia de una relación de trabajo, bajo la modalidad de un contrato por obra determinada, no pudo comprobar que así lo fuera, sino que al tenor de la prueba que existía en el proceso laboral, se determinó que los presupuestos rebasaban el concepto de ese tipo de contratación, pues llegado el acaecimiento del plazo, se mantenían las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato, convirtiéndose en uno de tiempo indefinido, y como tal fue condenada la institución al pago de los derechos laborales correspondientes a favor del reclamante…

De los textos jurisprudenciales trascritos, pueden extraerse dos presupuestos importantes para que se puedan celebrar ese tipo de contratación en el Sector Público, a saber, que su contenido sea conforme con lo estipulado en los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, en tanto las tareas u obras a ejecutar sean específicos y temporales, no superando el año a que refiere esa normativa, o bien si se prorroga el contrato, debe ser debidamente pactado dentro de esos parámetros legales; derivándose de allí, el que esas especiales funciones no formen parte de la escala organizativa institucional, pues de lo contrario, se desnaturalizaría dicha contratación, con las consecuencias económicas que pueden surgir, propias de una típica relación de servicio de carácter indefinido, según hemos podido observar de la citada jurisprudencia… [6] (El énfasis nos pertenece)

De suerte tal que, los contratos a plazo definido, nacen producto de una necesidad excepcional, que debe ser satisfecha en el tiempo dispuesto en el acuerdo de voluntades para tal efecto y una vez acaecida tal circunstancia, aquel debe finalizar.

Consecuentemente, si la Municipalidad requiere un funcionario, para desempeñar una labor permanente, debe seguir el procedimiento establecido en el Código Municipal para emplear un servidor regular.

Así las cosas, tornar una contratación establecida para un lapso temporal determinado, en una de plazo indefinido, para efectos de pago, desvirtúa la naturaleza jurídica de la primera, quebrantando, dicha actuación, el principio de legalidad y el buen manejo de los fondos públicos.

Por último, corresponderá, a la consultante, determinar, casuísticamente, la existencia de responsabilidad, cuando un contrato a plazo fijo, se utilice para solventar necesidades institucionales permanentes, derivándose obligaciones patrimoniales impropias de la forma de contratación ya señalada – lapso temporal establecido-.

VI.- CONCLUSIONES:

A.- Los sujetos contratados por servicios especiales o jornales ocasionales, detentan la condición de funcionarios municipales, interinos, exceptuados de los beneficios propios de la carrera administrativa. Empero, su retribución salarial debe ser acorde con el establecido para la escala pertinente, no detentan estabilidad en el puesto, y el régimen de empleo que los permea es mixto.

B.- La diferencia existente entre los funcionarios que se contratan por servicios especiales y jornales ocasionales, radica, inicialmente, en la labor a desempeñar, ya que, los primeros, constituyen profesionales, técnicos o administrativos, no detentando, los segundos, tales condiciones y, en segundo término, en la partida presupuestaria mediante, la cual, se cancela la remuneración salarial

C.- Los “peones nombrados a sueldo fijo”, son funcionarios que existen en el manual de puestos e ingresaron a la Corporación Municipal, a través del procedimiento dispuesto por el ordenamiento jurídico al efecto, no podría utilizarse el mismo método para determinar el pago de jornales ocasionales. Por el contrario, como claramente se indicó supra, la base salarial de estos últimos, consiste en las “…horas o días trabajados o la tarea realizada…”.

D.- Los contratos a plazo definido nacen producto de una necesidad excepcional, que debe ser satisfecha en el tiempo dispuesto en el acuerdo de voluntades y una vez acaecida tal circunstancia, aquel debe finalizar.

E.- La naturaleza propia de los jornales ocasionales, dice de su carácter temporal, eventual y excepcional, por ende, una vez cumplida la tarea que dio origen a la contratación, esta debe finalizar.

Caso contrario, podría utilizarse, este tipo de contratación, como un subterfugio jurídico, para que servidores municipales interinos, detenten beneficios propios de sus homónimos regulares, sin cumplir con las exigencias impuestas por el bloque de juridicidad.

F.- Los contratos por un lapso temporal definido, no podrán superar el año, en perjuicio del trabajador y si bien es cierto, ostentan, la posibilidad prorroga, lo es también que esta debe realizarse, dentro de los parámetros indicados por el ordenamiento jurídico y relacionada con puestos que no se encuentren en la estructura organizativa del ente territorial.

G.- La extensión citada en el inciso anterior, solo puede producirse, en aras de finalizar la labor excepcional y específica, para la cual, el sujeto fue contratado, por tiempo establecido. Resultando abiertamente ilegal utilizar las prórrogas que nos ocupan, como instrumento para mantener indefinidamente laborando a un servidor.

H.- En caso de requerir la Corporación Territorial, funcionarios para desempeñar una labor permanente, debe seguir el procedimiento establecido en el Código Municipal para emplear un servidor regular

I.- Tornar una contratación establecida para un lapso temporal determinado, en una de plazo indefinido, para efectos de pago, desvirtúa la naturaleza jurídica de la primera, quebrantando, dicha actuación, el principio de legalidad y el buen manejo de los fondos públicos.

J.- Corresponderá, a la consultante, determinar, casuísticamente, la existencia de responsabilidad, cuando un contrato a plazo fijo, se utilice para solventar necesidades institucionales permanentes, derivándose obligaciones patrimoniales, impropias de la forma de contratación ya señalada – lapso temporal establecido-.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/cav

[1] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-309-2014 del 30 de setiembre del 2014.

[2] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-229-2014 del 4 de agosto de 2014.

[3] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-309-2014 del 30 de setiembre del 2014.

[4] Ibídem

[5] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-309-2014 del 30 de setiembre del 2014.

[6] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-339-2009 del 08 de diciembre del 2009

C-237-2015

SOBRE LOS JORNALES OCASIONALES.

La Licenciada Deynis Pérez Arguedas, en su condición de Auditora Interna, de la Municipalidad de Coto Brus, mediante oficio número MCB-AI-162-2014 de fecha 20 de agosto del 2014, solicita criterio en torno, al pago de los sujetos contratados como jornales ocasionales y servicios especiales. Específicamente, se peticiona nuestro criterio en torno a lo siguiente:

2) ¿Si se contrata personal por “Jornadas Ocasionales” y éstos han laborados continuamente por más de un año y se les están pagando las respectivas anualidades, tendría la Administración alguna responsabilidad por haber contratado personal “ocasional” permitiendo que estos sobrepasen un año teniendo así dichos trabajadores derecho a que se les reconozcan anualidades, siendo que como se dijo que se trata de personal contratado de la sub partida de Jornales que se entiende son de carácter “Ocasional”?

Analizado que fuere el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen C-237-2015 del 07 de setiembre del 2015, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:

F.- Los contratos por un lapso temporal definido, no podrán superar el año, en perjuicio del trabajador y si bien es cierto, ostentan, la posibilidad prorroga, lo es también que, esta debe realizarse, dentro de los parámetros indicados por el ordenamiento jurídico y relacionada con puestos que, no se encuentren en la estructura organizativa del ente territorial.

G.- La extensión citada en el inciso anterior, solo puede producirse, en aras de finalizar la labor excepcional y específica, para la cual, el sujeto fue contratado, por tiempo establecido. Resultando abiertamente ilegal, utilizar las prórrogas que nos ocupan, como instrumento para mantener, indefinidamente, laborando a un servidor.

H.- En caso de requerir, la Corporación Territorial, funcionarios para desempeñar una labor permanente, debe seguir el procedimiento, establecido en el Código Municipal, para emplear un servidor regular.

I.- Tornar una contratación establecida, para un lapso temporal determinado, en una de plazo indefinido, para efectos de pago, desvirtúa la naturaleza jurídica de la primera, quebrantando, dicha actuación, el principio de legalidad y el buen manejo de los fondos públicos.