Opinión Jurídica : 085 - del 06/08/2015

06 de agosto del 2015

OJ-085-2015

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número CJ-164-2014 de fecha 08 de diciembre del 2014, mediante el cual, solicita el criterio, en torno al proyecto de ley denominado “LEY REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 33 y 36 DE LA LEY DE ARMAS Y EXPLOSIVOS N°7530, DEL 10 DE JUNIO DE 1995, Y REFORMA DEL PÁRRAFO QUINTO DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SEGURIDAD PRIVADOS, N.° 8395 DEL 1 DE DICIEMBRE DE 2003”, el cual, se tramita en el expediente legislativo número 19.281.

De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que, este último no constituye un dictamen vinculante para el consultante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo, desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido, se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren.

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No OJ-065-2009 del 23 de julio de 2009).

I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

Con la iniciativa se pretende modificar, parcialmente, tanto, la Ley De Armas y Explosivos, cuanto, su homónima de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados, en aras de que los particulares asuman los costos del carnet, para la inscripción y posibilidad de portar armas.

Los diputados promoventes del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos, indicaron lo siguiente:

“…Se establece para el Ministerio de Seguridad Pública la obligación de extender carnés o credenciales para la matrícula y para la portación de armas, así como para el ejercicio de las labores de seguridad y vigilancia...

Cada carné tiene valor de $50 (cincuenta dólares). En el caso de la seguridad privada, se requieren dos: uno para el ejercicio de la actividad en sí, y el de portación de arma; es decir, $100 dólares por persona, mínimo cada dos años, con el agravante de que si la persona cambia de empresa de seguridad, se requiere un carnet nuevo…

…Con base en la proyección realizada, se estima que los carnés tienen un costo de… ¢665.413.0000 (seiscientos sesenta y cinco millones cuatrocientos trece mil colones)…

Como puede observarse, la emisión de carnés representa una carga bastante pesada en el presupuesto del Ministerio…”

II.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.

El proyecto en análisis, propugna por la modificación de los numerales 33, 36 de la Ley número 7530 y del párrafo quinto, canon 8, de la Ley N° 8395, con la finalidad de palear la repercusión patrimonial, que genera, para el Ministerio de Seguridad Pública, costear los documentos requeridos para utilizar armas de fuego.

Así, tomando en consideración la propuesta en estudio, conviene, como punto de partida, establecer que, la obtención de artefactos de fuego, no constituye un derecho constitucional.

Por el contrario, dada su naturaleza netamente legal, el Estado detenta la posibilidad de regularlo y establecer los requerimientos que estime necesarios para conceder los permisos en estudio.

En esta línea ha decantado la jurisprudencia patria, al sostener:

“…Este Tribunal, a partir de la sentencia transcrita, ha sostenido de manera consistente que no existe un derecho de rango constitucional a la portación y tenencia de armas de fuego, sino de un derecho meramente legal que es susceptible de ser regulado por el Estado y restringido de conformidad con los límites establecidos en el artículo 28 de la Constitución Política. Aunado a lo anterior, como ya fue indicado por la Sala, Costa Rica es un país con vocación pacifista y sin ejército, que promueve la negociación, utilización del diálogo y otros mecanismos similares para la solución de conflictos. Bajo ese contexto, el uso de armas de fuego con independencia del fin y utilidad que se de a éstas, es una actividad que por sí es susceptible de ocasionar daños a terceros, motivo por el cual el Estado se encuentra facultado para emitir una regulación sobre la inscripción y permisos de uso de estos dispositivos en forma legítima, para su utilización con fines de seguridad y defensa, además, cuenta con plena potestad para mantener un estricto control acerca del tipo y cantidad de las armas en posesión de la ciudadanía y los requisitos que solicita para su obtención. (En este sentido sentencias número 2009-014020 de las catorce horas con treinta y ocho minutos del uno de septiembre de dos mil nueve; número 2010-002479 de las once horas y cincuenta y cuatro minutos del cinco de febrero del dos mil diez; y número 2012-001276, de las quince horas treinta minutos del uno de febrero de dos mil doce). En definitiva, es constitucionalmente válido e incluso deseable que el Estado tenga un estricto control acerca del tipo y cantidad de armas en manos de la sociedad civil y el establecimiento de requisitos para su portación. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 2013-3472 de las dieciséis horas dos minutos del trece de marzo de dos mil trece)

Deviene palmario, entonces que, imponer el valor del carnet en análisis, al administrado, no detenta roces de constitucionalidad.

Corresponde, entonces, estudiar, sí el medio escogido para determinarlo – resolución administrativa- corre la misma suerte.

Con tal finalidad, debe establecerse la naturaleza jurídica del cobro que se pretende imponer, alcances y requerimientos que debe cumplir, para su conformación acorde con la norma constitucional.

En este sentido, el párrafo tercero del artículo 33, establecido en la propuesta, señala:

“En el mes de enero de cada año, el Ministerio de Seguridad Pública dictara una resolución en que se establecerá el costo del carné de matrícula, previo estudio técnico que realizara la Dirección Financiera de este Ministerio. El usuario pagara el costo del carné de la forma en que establezca dicha resolución. Las sumas pagadas serán depositadas en una cuenta corriente en un banco estatal y el monto se reflejara en la Ley de Presupuesto Ordinario o Extraordinario, aprobada por la Asamblea Legislativa. La suma será utilizada por la Dirección General de Armamento del Ministerio de Seguridad, para la compra y mantenimiento del material y equipo necesario para la emisión de los carnés”

De la norma transcrita, se sigue sin mayor dificultad que, el cobro base de la reforma, refiere al valor de los carnets, es decir, la contraprestación que el interesado, deberá cancelar por un servicio brindado, exclusivamente, por la Administración Pública, en ejercicio de potestad de imperio y con el objetivo específico de sostener económicamente la producción de aquellos.

De suerte tal que, el cobro en estudio constituye una Tasa, véase que, esta última, se define, doctrinariamente, de la siguiente manera:

“…el hecho imponible de las tasas se configura como la prestación de un servicio o la realización de una actividad administrativa que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Pero exigiéndose, en todo caso, que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste y que no sean susceptibles de desarrollarse por el sector privado, bien por implicar el ejercicio de autoridad, bien porque se encuentren reservadas a favor de las Entidades Locales por el ordenamiento vigente…” [1]

Por su parte, el cardinal 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo conceptualiza de la siguiente forma:

“Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

(...)

Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado…

Tocante a sus características, tenemos que, la Tasa deviene forzosa, ya sea, por imperio normativo o porque resulta indispensable para el desarrollo social o personal del sujeto, brindándose de forma exclusiva o excluyente por el sector público.

Sobre el particular, esta Procuraduría, ha sostenido:

“..La jurisprudencia administrativa de este órgano superior consultivo ha destacado que, conforme la Ley, la figura legal de la tasa tiene dos características esenciales. La primera, la obligatoriedad, que implica que los servicios y actividades financiados a través de una tasa, no pueden ser de solicitud voluntaria para los administrados, ya sea por imposición normativa o porque dichos servicios son indispensables para la vida privada y social. Segunda, la no concurrencia, que conlleva que los servicios financiados a través de la tasa no sean prestados por el sector privado. Al respecto, transcribimos en lo que interesa el dictamen C-340-2005 de 4 de octubre de 2005:

“La tasa como tributo, presenta dos características de importancia reconocidas por la doctrina, a saber: a)- Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados; en este sentido la solicitud no será voluntaria cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o cuando los servicios o actividades administrativas requeridos por el sujeto sean indispensables para su vida privada o social, y b) Que esos servicios o actividades no se presten o realicen efectivamente por el sector privado.” (Criterio reiterado por el dictamen C-109-2010 de 25 de mayo de 2010) (Ver también SAINZ DE BUJANDA, FERNANDO. LECCIONES DE DERECHO FINANCIERO. Universidad Complutense de Madrid. 1993.).” [2]

Establecido que fuere lo anterior, resulta pertinente, señalar que, la determinación económica de los credenciales, a través de resolución administrativa, podría resultar inconstitucional, ya que, contravendría el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, el cual, indica:

“Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales…”

Sin perjuicio de lo expuesto, cabe mencionar que, la Sala Constitucional, ha avalado una delegación relativa, respecto de los tributos, para que, mediante Reglamento puedan concretar o especificarse estos, siempre y cuando lo disponga la Ley.

Respecto de la temática en desarrollo, la jurisprudencia administrativa, ha manifestado:

“…No obstante lo anterior, se impone advertir que en nuestro Ordenamiento Jurídico, se admite un cierto grado de delegación relativa. Es decir que, a pesar de que la creación de los tributos y la definición de sus elementos esenciales, constituya una reserva absoluta a favor de la Ley, esto no impide que el Reglamento asista y colabore con la Ley, en el desarrollo y concreción de determinados elementos del tributo, siempre y cuando la Ley así lo establezca. Al respecto, citamos la sentencia N.° 3327-1995 de las 3:42 horas de 27 de junio de 1995:

“Respecto de la supuesta violación del artículo 9 de la Constitución Política relativa a la "delegación amplia y abierta" que el legislador realiza en el artículo 2 de la Ley N.° 5162 de 22 de diciembre de 1972 a favor del Ministerio de Economía Industria y Comercio, alegada por el accionante, la Sala estima que dicho artículo no contiene una delegación amplia y abierta, sino más bien una delegación relativa.

…En efecto la posibilidad de incluir nuevas mercancías en la lista a que se refiere el artículo 9 de la Ley de Impuesto sobre las Ventas, no implica una delegación de la "Potestad Tributaria" -que le compete exclusivamente a la Asamblea Legislativa-, o usurpación de la misma por parte del Ejecutivo, sino que implica una consecuencia de la naturaleza o índole del impuesto y de los factores económicos variables que obligan, en algunos casos, a incluir nuevos artículos, todo ello con la intención de que se cumplan los fines que la ley persigue. … En el presente caso, en el artículo 2 de la Ley N.° 5162 de 22 de diciembre de 1972 lo que el legislador incluyó, fue una delegación relativa, ya que siendo una potestad del Poder Legislativo introducir regímenes de fomento de los "distintos sectores productivos" -por tales debe entenderse regímenes fiscales especiales: por zonas (Golfito), por actividades (construcción de casas de interés social) y por condiciones específicas (pobreza extrema)-, en función de las particularidades que los caracterizan, éstos a su vez dependen de factores variables que interactúan en la economía del país, motivo por el cual resulta razonable y necesario que sea el Poder Ejecutivo el que pueda ir definiendo cuáles son los productos de exportación que han de irse incluyendo en la lista. Lo anterior, por cuanto lo que en un inicio puede considerarse "producto de exportación no tradicional" luego con los años y de acuerdo a las condiciones de la economía, puede pasar a ser considerado como "producto de exportación tradicional". Estamos ante una materia muy técnica que está constantemente determinada por las múltiples variables que inciden sobre la economía nacional y el mercado internacional. En consecuencia, el artículo 2 de la Ley de Fomento de las Exportaciones de 22 de diciembre de 1972, no quebranta el principio de división de poderes establecido en el artículo 9 de la Constitución Política, sino más bien, el legislador está haciendo uso de sus facultades -de introducir regímenes de fomento de los distintos sectores productivos- y hace una delegación relativa a favor del Poder Ejecutivo, delegación que como señaló la Procuraduría, no es desproporcionada ni irrazonable.”…

Del pronunciamiento transcrito, se colige, que esta Sala ha aceptado la posibilidad de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una "delegación relativa" de las facultades aludidas, siempre y cuando, se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, criterio que aún mantiene y reitera en esta sentencia. Los accionantes acusan violación al principio de reserva de ley por cuanto en el artículo 3(de la Ley número 5519 remite al Poder Ejecutivo para que determine el derecho de exportación ad valorem dentro de una banda que va entre el 1 y el 18 por ciento. Contrario a lo que afirman los accionantes en el caso en examen, no existe delegación legislativa que violente el principio de legalidad tributaria o reserva de ley, dado que la delegación que se produce es relativa y no absoluta.”

Finalmente, debe también reseñarse que la participación y colaboración de la norma reglamentaria, por vía de una delegación relativa, es particularmente intensa en punto a la regulación de las tasas. De tal forma que nuestra propia jurisprudencia constitucional ha confirmado la legitimidad de la posibilidad jurídica, de que la Ley autorice a la propia Administración a fijar la tarifa de la tasa. Por supuesto, esto siempre y cuando la Ley delimite con claridad los criterios que deben considerarse al efecto. Al respecto, debemos citar la sentencia N.° 05445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999:

“Con fundamento en lo anterior la Sala concluye, de conformidad con su propia jurisprudencia, que el régimen jurídico de las tasas, exige de una norma legal habilitante para autorizar la prestación del servicio y para crear la tasa como categoría tributaria, de tal forma que la determinación del monto de la obligación (la tarifa), sea elaborada por la propia Administración, que la debe someter a la respectiva aprobación del ente regulador, en este caso, ante la Contraloría General de la República, en tanto no exista una autoridad reguladora específica, según lo dispone el artículo Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” (Criterio reiterado en los votos N.° 10134-99 de las 11:00 horas del veintitrés de diciembre mil novecientos noventa y nueve y N.° 1614-2001 de las 2:55 horas de 27 de febrero de 2001) [3] (El énfasis no pertenece)

Consecuentemente, la cuantificación patrimonial pretendida sería viable, únicamente, incluyéndola en la modificación de Ley o indicando esta, claramente, los parámetros de la Tasa que nos ocupa, para que, mediante Reglamento se desarrolle. Lo anterior, por cuanto, no podría despojarse, al Primer Poder de la República, de la potestad otorgada por la norma suprema, respecto de crear y definir impuestos.

En lo que respecta a la técnica jurídica, deben realizarse las siguientes acotaciones.

En el cambio establecido, tanto, para el artículo 36 de la Ley número 7530, cuanto, para el 8 de la 8395, se reitera, literalmente, el propuesto para el párrafo in fine de su homónimo 33 del primer cuerpo normativo, lo cual, en nuestro criterio, deviene innecesario, ya que, con la indicación en uno de los cardinales, devendría imperativo el pago, promovido por el proyecto que nos ocupa.

Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis contiene roces de constitucionalidad y no se conforma con la técnica jurídica.

III.- CONCLUSIÓN

En los términos planteados se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad y de técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado, resulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público.

LAR/cav

[1] Juan Martin Queralt, Carmelo Lozano Serrano. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Página 134.

[2] Procuraduría General de la República, Dictamen número 225-2011 del 12 de setiembre del 2011

[3] Ibídem