Dictamen : 203 - del 27/11/1989

(Reconsiderado de oficio parcialmente)

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C-203-89

27 de noviembre de 1989

Ingeniero

Antonio Capella Segreda

Presidente del Fondo Nacional

de Contingencias Agrícolas

S. D.

Estimado señor Presidente:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación a su oficio de fecha 16 de agosto de 1989, ampliado por oficio de fecha 25 de agosto, por medio del cual solicita a esta Procuraduría el criterio técnico-jurídico respecto a la naturaleza jurídica de los aportes a que hace referencia el inciso a) del artículo 2 de la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas (Ley Nº 6916 de 16 de noviembre de 1983 y la procedencia o no de que el Fondo pueda efectuar compensaciones entre dichos aportes y ciertas obligaciones financieras asumidas por el propio Fondo con productores obligados a tales contribuciones.

En cuanto a la consulta planteada me permito manifestar lo siguiente:

I.- Naturaleza jurídica del aporte a que hace referencia el inciso

a). del artículo 2 de la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas. El artículo 2 de la Ley en comentario dispone:

" Los recursos que constituirán el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas provendrán de:

a) Aportes de un tres por ciento del precio final pagado al productor exclusivamente a cargo de los Productores agrícolas. El Poder Ejecutivo, por medio de decreto, fijará periódicamente el porcentaje para cada actividad agrícola, sin exceder el límite fijado anteriormente, y el equivalente monetario de esta contribución. En ningún caso ese aporte será transferido al consumidor. "

Para entrar en la consideración de la naturaleza jurídica de este aporte obligatorio que define la norma supra transcrita es menester indicar que la creación del Fondo tiene una finalidad puramente asistencial para un sector determinado de productores agrícolas que resultan afectados por desastres naturales, tal como lo dispone el numeral I de la Ley creadora dicho Fondo, financiando programas de asistencia en favor de aquellos. Por esa naturaleza asistencial que presenta el aporte, podríamos preguntarnos si dentro de la clasificación tripartita de los tributos, que determina el artículo 4 del código de Normas y Procedimientos Tributarios, a saber, impuestos, tasas y contribuciones especiales.

La doctrina imperante en la materia califica a este tipo de aportes como un caso de para fiscalidad pero mantiene su naturaleza tributaria especial que los distingue de los tributos propiamente fiscales. Como lo expresa el autor Manuel de Juano, en su obra

"Curso de Finanzas y Derecho Tributario:

"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy por la generalidad de los autores... En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado... en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con la otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza... Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giuliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva sin embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para", raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado. " (Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag. 692).

Para lograr una mejor precisión del concepto de parafiscalidad nos ayuda el criterio del tratadista español José Juan Ferreiro Lapatza, quien en su obra denominada "Curso de Derecho Financiero Español" manifiesta:

" Un tributo fiscal es aquel que ha sido creado por el Estado por medio de una ley, cuya gestión, o al menos sus dirección y control, está encomendada a los órganos de la Administración Financiera que normalmente tiene atribuída esta tarea y cuyo producto se integra en los presupuestos generales del Estado para financiar indistintamente el gasto público. Un tributo fiscal es así un tributo que siguen en su creación, vida y destino el régimen jurídico normal y típico de los tributos. La existencia de un tributo que no responda a este esquema (...) significa la existencia de un circuito paralelo al circuito típico y normal de los ingresos y gastos del Estado. Y así frente a la fiscalidad estatal, representada básicamente por los tributos típicos y normales, podemos hablar de una parafiscalidad compuesta por tributos que no siguen el régimen jurídico típico y normal de los ingresos y gastos del Estado." (Instituto de Estudios Fiscales, 1980, pc. 390).

Las contribuciones parafiscales reciben las más variadas designaciones en el derecho positivo, tales como tasa, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, retribuciones, derechos, caras, etc, y si bien son impuestas por el Estado, no figuran en el presupuesto general, de ahí el término de "parafiscalidad". También la diferencia se presenta no solamente en la forma, en cuanto a su pertenencia o no al presupuesto del Estado, como se ha indicado en las consideraciones anteriores, sino también se presenta otra sustancial ya que los tributos parafiscales "no suponen sólo un simple proceso de afectación de ingresos coactivos, sino que difieren de los impuestos en sus circunstancias económicas, porque no se proponen actuar la justicia tributaria y no tienen en cuenta la capacidad de pago del sujeto pasivo... pues en los tributos fiscales, cuando el sujeto pasivo obtiene una ventaja individualizada paga una tasa, y si es indivisible, paga un impuesto . Entre ambos términos hay una zona difuminada; las ventajas que un grupo social encuadrado en el ámbito de acción de un ente administrativo puede obtener y este tipo de utilidad está compensada en la fiscalización, contribuyéndose no por la capacidad económica, sino por la pertenencia a un grupo. Con arreglo a estas notas negativas, los tributos parafiscales se pueden caracterizar como tributos extrapresupuestarios, extrafiscales (que no se rigen por las reglas generales de recaudación y empleo de tributos fiscales) y afectados necesariamente a un fin público. 2 (Carretero Pérez; Adolfo; Derecho Financiero; pc. 360.)

Las anteriores características del fénomeno parafiscal son aplicables al caso en comentario, en vista de que el artículo 2, inciso a) de la ley Nº 6916 de 16 de noviembre de 1983 establece un aporte obligatorio, que los productores agrícolas afectados por desastres naturales y así calificados por Decreto del Poder Ejecutivo, están obligados a pagar al Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, para financiar programas de asistencia económica y social, cuyos beneficiarios son los mismos sujetos a pasibles de esa exacción parafiscal, en donde la reversión de la utilidad asistencial se da por calificación y pertenencia del productor obligado al pago, en razón de la calificación de

"emergencia" que se hace de su actividad productiva en sede agraria. Los recursos que por concepto de esta obligación se obtienen no aparecen en el presupuesto ordinario de la República, de lo que se deduce claramente que se ha tratado de asegurar al Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas de una financiación autónoma y diversa de aquella del Estado, tal como se desprende del numeral 4 y 9 de su Ley de creación.

Nos resta determinar, dentro de la clasificación tripartita de los tributos que nos da el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la ubicación de esta exacción parafiscal. Siguiendo al autor argentino Giuliano Fonrouge, cuyo pensamiento es de notable influencia en la doctrina tributaria nacional podemos afirmar que:

" aceptada la clasificación tripartita de los tributos la parafiscalización se incluye en la categoría de las contribuciones especiales, por tratarse de prestaciones obligatorias y debidas a causa de beneficios individuales o grupales, derivados de especiales actividades del Estado... Se dan en el caso las características de los tributos, pues los aportes, cuotas, contribuciones o como se les llame, son establecidos por el Estado en ejercicio de su imperium; se aplican coactivamente y son de observancia obligatoria por quienes se hallen en las situaciones prevista por el instituto creador...

Cualquiera que sea el ente que perciba la contribución-estatal o no estatal, territorial o institucional, es menester que una ley establezca el hecho generador y defina los sujetos pasivos, ya sean deudores de la obligación (contribuyentes) o meros responsables de sus pagos; el monto o cuantía de la obligación también debe ser fijado por ley... "Derecho Fianciero, Tomo II, Ediciones Depalma, pc. 1026).

Concebida en la forma antes expuesta, no hay duda de que el aporte que establece el artículo 2, inciso a) de la Ley Creadora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas se puede subsumir en la figura de la contribución especial, por presentar los elementos caracterizadores de aquella, a saber: el aporte es creado por ley; su monto o cuantía también lo define la ley; es una prestación obligatoria para aquellos productores agrícolas cuya actividad haya sido calificada en "emergencia"; existe un reversión de la obligación que se paga y que se traduce en los beneficios asistenciales que el Fondo otorga al grupo de productores definidos como sujetos pasivos de esa exacción.

Definida así la naturaleza jurídica de este especial aporte, procedemos a contestar el segundo punto de la consulta.

II.- Posibilidad de efectuar arreglos de pago y compensaciones en relación a los aportes a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 6916.

Habiéndose determinado la naturaleza jurídico tributaria del aporte como contribución especial es admisible, por aplicación de los numerales 6 y 7 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas pueda emplear las figuras de la compensación tributaria, previa determinación del monto adeudado por el sujeto obligado al pago del aporte en cuestión.

Sin otro particular, me suscribo de Usted con toda consideración,

Lic. Román Solís Zelaya

PROCURADOR ADJUNTO

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