Dictamen : 207 - del 06/08/2015

06 de agosto de 2015

C-207-2015

Señor

Dennis Portuguez Cascante

Viceministro Administrativo

Ministerio de Cultura y Juventud

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio DVMA-195-2015, de fecha 2 de marzo de 2015, por el que su antecesor Luis Carlos Amador Brenes somete a nuestro conocimiento una serie de interrogantes concernientes al alcance de varios precedentes judiciales contradictorios con respecto a quienes no ha sido parte en dichos procesos.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio AJ-101-15, de 2 de marzo de 2015, según el cual: por tratarse de una sola sentencia declarativa de la Sala Segunda –la N° 000741-2013-, ésta sólo tiene efectos inter partes, por lo que no sería extensible aplicarla en sede administrativa al resto de los servidores que indican estar en las mismas circunstancias, pero que no fueron parte en aquel asunto.

Según se nos indica, a modo de antecedente, existen al menos 3 fallos judiciales emitidos por diversas instancias laborales del Poder Judicial –uno por la Sala Segunda, otro por el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera y otro por el Juzgado de Trabajo del II Circuito Judicial de San José- sobre el reconocimiento del día libre a los agentes de seguridad del Ministerio de Cultura; siendo el último contradictorio a los demás.

Comencemos por indicar que la distinción entre precedente judicial y jurisprudencia, a fin de establecer la extensión y aplicación de una decisión judicial a otros casos, ha sido un tema recurrente en nuestra doctrina administrativa.

Según hemos advertido (dictámenes C-299-2012 de 5 de diciembre de 2012 y C-371-2014 de 31 de octubre de 2014), llas sentencias emitidas por un órgano jurisdiccional, con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), tienen una eficacia limitada al problema o conflicto que resuelven, sin que puedan ser aplicadas de forma general a los casos futuros.

Para la doctrina nacional: “El fallo o sentencia se dicta para el caso concreto y tiene efecto solamente frente a las partes del mismo. El juez está incapacitado –aún si no hay norma expresa que contenga la prohibición- para dictar reglas generales, con pretensión de cubrir casos futuros. En nuestro sistema tal prohibición está implícita en el artículo 153 de la CP, que confiere la jurisdicción general al Poder Judicial y expresamente lo faculta para resolver definitivamente las causas que se le presenten, con clara alusión al alcance concreto y limitado de sus sentencias. Una causa es un caso concreto y no una norma, es decir: un juego de hechos que genera un conflicto entre dos o más individuos, y no un precepto sobre la forma de definir y resolver ese conflicto, precepto necesariamente anterior a éste mismo.” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Editorial Stradtmann, Tomo I, San José, 2002. pág. 296),

Así las cosas, por la garantía de independencia que ostentan tanto el Poder Judicial como los jueces de la República al ejercer, en forma concreta, la función jurisdiccional encomendada por la Constitución (Arts. 154 constitucional y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), el deber primario y fundamental de los jueces es administrar justicia conforme al ordenamiento jurídico, cada vez que tal actividad les sea requerida en un caso concreto. Y que en el ejercicio de esa especial función, sólo deben estar subordinados a la Constitución y la ley -siempre y cuando ésta sea conforme al marco constitucional-, tanto al establecer el cuadro fáctico a resolver, como al interpretar la ley que debe aplicar (dictamen C-262-2005 de 20 de julio de 2005).

Ahora bien, la posibilidad de que un determinado precedente judicial pueda ser aplicado a la generalidad de casos podría darse si dicho precedente constituye jurisprudencia sobre el tema en cuestión, al tenor de lo establecido por los artículos 9 del Código Civil y 7 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales señalan que la jurisprudencia permitirá interpretar, informar e integrar el ordenamiento jurídico.

La jurisprudencia es definida como el “conjunto de reglas de conducta no escritas y extraídas, por generalización, de los fallos existentes sobre una materia determinada… La jurisprudencia, por ello tiene alcance general, como la ley, y está formada por el conjunto de principios generales, con vida y permanencia propia frente al fallo, contenidos en las decisiones de los tribunales” (Ortiz Ortiz, Eduardo, Op. Cit, pág. 296). La nota característica entonces de la jurisprudencia ^[1] es la reiteración de fallos que permiten extraer las normas generales para la solución de casos.

Por lo hasta aquí expuesto, cuando se habla del precedente judicial se hace generalmente referencia a una decisión relativa a un caso particular, mientras que cuando se habla de la jurisprudencia se hace, generalmente, referencia a una pluralidad o conjunto de sentencias o fallos reiterados –en nuestro medio, al menos dos sentencias de las Salas de Casación (artículo 9º del Código Civil)-, relativas a varios casos similares con la misma interpretación jurídica (Resolución número 802-F-S1-2010 de las 13:40 hrs. del 5 de julio del 2010, Sala Primera).

Así nuestro ordenamiento tiende a plegarse al principio del Derecho continental, según el cual, los Tribunales de Casación dicen la última palabra sobre la interpretación de la ley, y en consecuencia, es la jurisprudencia que emana de esos órganos jurisdiccionales la que incide en el resto de los administradores de justicia como fuente formal no escrita del ordenamiento (OJ-053-2005 de 3 de mayo de 2005).

Ergo, para que exista jurisprudencia no basta el dictado de una o varias sentencias aisladas de cualquier instancia judicial, sino que suele exigirse la existencia de una doctrina continuada, derivada de fallos reiterados y concordantes de los más altos Tribunales judiciales, como lo son las Salas de Casación, a fin de reconocerla como norma no escrita que auxilia al operador jurídico en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico escrito, complementándolo (Véanse al respecto los dictámenes C-009-97 de 17 de enero de 1997 y C-262-2005 op. cit.).

Por ello, según advertimos en el dictamen C-153-93 de 10 de noviembre de 1993, los precedentes judiciales tienen alcance interpartes, en el entendido que no vinculan ni comprometen a quienes no fueron parte en los asuntos concretos, pues no tienen de modo alguno efectos erga omnes; razón por la cual la Administración no podría, con base en ellos, otorgarle trámite afirmativo a los reclamos de los demás servidores, relacionados con el tema en cuestión, pues sólo amparada en el contenido de jurisprudencia judicial podría realizar pagos mediante resolución administrativa a favor de terceros (dictámenes C-299-2012 y C-371-2014 op. cit.). De modo que sólo la jurisprudencia emanada de los altos Tribunales puede ser considerada por la Administración a efectos de adoptar decisiones administrativas (artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo).

Reiteramos entonces que una sola sentencia firme –como ocurre en el caso en consulta- no es fuente normativa de derechos subjetivos para quienes no han sido parte en el proceso, aunque eventualmente se encuentren en aparente igualdad de condiciones que aquellos (dictamen C-382-2007 de 31 de octubre de 2007). Según hemos sostenido, tratándose de una sentencia declarativa, dicha resolución únicamente tendría efectos “inter partes”; es decir, para quienes intervinieron y figuraron, según la propia sentencia, como partes en el proceso específico y lograron que se acogieran sus pretensiones. Sólo ellos, por las especificidades del fallo, podrían verse beneficiados con el derecho que ha sido declarado en sentencia, por lo que sus efectos no podrían ser extensivos a otros funcionarios que no figuraron como actores en el respectivo proceso (posición reiterada en dictámenes C-073-2000 y C-074-2000, ambos de 10 de abril de 2000, C-008-2012 de 11 de enero de 2012 y pronunciamiento OJ-047-2005 de 12 de 12 de abril de 2005).

Conclusiones:

Las Administraciones Públicas pueden adoptar decisiones administrativas basadas en precedentes judiciales, únicamente cuando éstos ostentan el carácter de jurisprudencia, o bien estemos en presencia de un proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros, al amparo del artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Salvedad hecha de los precedentes de la Sala Constitucional, los cuales son vinculantes erga omnes.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg