Opinión Jurídica : 079 - del 28/07/2015

28 de julio de 2015

O.J.-079-2015

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio CAS-055-2014, de fecha 5 de junio de 2014, mediante el cual nos comunica que esa Comisión Permanente, en sesión Nº 5 de 4 de junio de 2014, acordó consultarnos el texto base del proyecto de Ley denominado “Adición de una nueva Sección III al Capítulo único del Título Décimo del Código de Trabajo, Ley Nº 2 de 27 de agosto de 1943 y sus reformas (Ley para Regular de forma justa el pago de intereses por deudas laborales), tramitado bajo el expediente Nº 17.379, que nos fuera acompañado.

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Especial y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Texto consultado.

Conforme al tenor literal del proyecto de ley consultado, originariamente se pretendía adicionar una Sección III “De los Intereses” al Capítulo Único del Título Décimo del Código de Trabajo, cuyo texto diría:

“Artículo 617 bis.- En los procesos judiciales laborales donde se discutan reclamos por el pago de indemnizaciones y prestaciones legales retenidas a las y os trabajadores, la sentencia que declare con lugar estas pretensiones deberá incluir de oficio en el monto total a reintegrarlas, el pago de intereses sobre la totalidad de las indemnizaciones y prestaciones adeudadas, por todo el plazo transcurrido desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta su efectiva cancelación. Estos intereses se calcularán utilizando la tasa de interés que cobra, para el monto adeudado, la tarjeta de crédito más popular del Banco Nacional”.

Pero según constatamos, el 11 de noviembre de 2014, mediante dictamen afirmativo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales recomendó revisar el citado proyecto de ley en cuanto propone que los intereses sean calculados según los de la tarjeta más popular del Banco Nacional, debiéndose usar en su lugar la referencia a una de las tasas calculadas por el Banco Central de Costa Rica. Y se señala la necesidad de incluir la “indexación” del monto exigido en la pretensión del demandante.

Con base en ello, aquel proyecto se sustituye por la adición de un artículo 497 bis al Código de Trabajo, en los siguientes términos:

“Artículo 497 bis.- En los procesos judiciales laborales donde se discutan reclamos por el pago de indemnizaciones y prestaciones legales retenidas a las y los trabajadores, la sentencia que declare con lugar estas pretensiones deberá incluir de oficio en el monto total a reintegrarles, el pago de intereses sobre la totalidad de las indemnizaciones y prestaciones adeudadas por todo el plazo transcurrido desde el momento en que se hizo exigible la obligación hasta su efectiva cancelación. Éstas serán actualizadas a valor presente, en el mismo porcentaje en que haya variado el índice de precios al consumidor, entre el mes anterior a la presentación de la demanda y el precedente a aquel en que efectivamente se realice el pago. Los intereses se calcularán utilizando la media de tasa de interés activa promedio del Sistema Financiero calculada por el Banco Central de Costa Rica, para el plazo transcurrido entre la exigibilidad de la deuda y su cancelación efectiva”.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Comencemos por indicar que el ordenamiento laboral –tanto en lo sustantivo como en lo procesal- regula un ámbito fundamental de las relaciones sociales. Y por lo singular de articulación de las relaciones laborales a partir de desiguales posiciones negociadoras influidas por el contexto socioeconómico y sus específicas necesidades de tutela, explican y justifican la especial configuración de la tradicionalmente conocida como una rama social del Derecho.

Así la configuración de los mecanismos de solución de los conflictos y reclamaciones en el ámbito laboral, en particular la determinación de las reglas específicas de procedimiento, integran esa especialidad del Derecho del Trabajo a través de normas de procedimiento laboral, caracterizadas por su agilidad, flexibilidad y capacidad de adaptación, y también por posibilitar una más rápida y eficaz resolución de conflictos, así como por las amplias potestades del juez o tribunal de dirección del proceso y la proximidad e inmediación de aquéllos respecto de las partes y del objeto litigioso, normas que han inspirado en uno u otro grado la mayoría de las reformas procesales recientes adoptadas en otros órdenes jurisdiccionales a partir de la Constitución.

En el contexto explicado, es innegable que la reforma propuesta pretende potenciar en la jurisdicción social de lo laboral los mandatos constitucionales de tutela judicial efectiva y de seguridad jurídica para reforzarlos y adaptarlos a las particularidades de esta esfera del derecho.

Más allá de las razones con las que se pretende justificar el presente proyecto de Ley, creemos que en la base de la propuesta debieran estar otros planteamientos innovadores como el conceder una protección judicial completa de sus derechos al acreedor a quien se deben prestaciones o indemnizaciones legales que son declarados en sentencia y que con anterioridad ya le pertenecían. Y así la completa satisfacción de tales derechos exige que se le abonen los intereses a tales sumas; esto bajo una interpretación pro operario, contraria al tradicional favor debitoris que informa la práctica civil que impera en nuestro medio, reconociéndose plenamente en lo laboral el principio de intangibilidad patrimonial (art. 45 constitucional).

Ahora bien, en materia de intereses legales sobre adeudos laborales, si bien no ha existido una regulación legal especial en materia laboral o de empleo público, conforme lo dispuesto por el ordinal 706 del Código Civil -aplicable supletoriamente-, nuestros tribunales de justicia han reconocido, a modo de regla general, que los intereses legales se constituyen en un mecanismo de reparación de los perjuicios financieros surgidos con ocasión de la inatención de obligaciones dinerarias, o como lo ha señalado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: “…En suma, los intereses compensan el costo de oportunidad que tuvo que soportar el acreedor, quien no recibió el dinero debido durante el plazo del incumplimiento…” (Sentencia número 1043-F-S1-2013 de las 08:55 horas del 14 de agosto de 2013, citado por resolución Nº 03-2014-IV de las 16:00 hrs. del 16 de enero de 2014, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta). Y los reconocen a partir del momento en que cada monto fuere exigible y hasta su efectivo pago, según la tasa prevista en el artículo 1163 del Código Civil, que corresponde a la que paga el Banco Nacional de Costa Rica por los certificados de depósito a seis meses plazo.

Y cabe advertir que en nuestra jurisprudencia administrativa, bajo el principio de autointegración normativa del derecho administrativo (art. 9.1 de la LGAP), hemos reafirmado que en aplicación de los ordinales 706 y 1163 del Código Civil y 19 de la Ley de Contratación Administrativa (Nº 7494), la falta de cumplimiento oportuno por parte de la Administración en el pago a funcionarios y exfuncionarios de las prestaciones laborales e incentivos, genera para estos el derecho a exigir el pago de intereses, los cuales podrán ser requeridos cuando la Administración incurra en una mora que exceda los noventa días naturales (Dictámenes C-097-1996, C-001-1997 y C-096-1997).

Si bien aquella ha sido la integración normativa que ha imperado en nuestro medio a falta de una regulación legal especial en materia laboral y de empleo púbico, no puede obviarse frente a la propuesta hecha que con la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9076de 12 de diciembre de 2014-, se ha pretendido introducir una regulación especial en materia de intereses e indexación laboral, de la siguiente manera:

“Artículo 565.-Toda sentencia de condena a pagar una obligación dineraria implicará para el deudor, salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente:

1) La obligación de cancelar intereses sobre el principal, al tipo fijado en el Código de Comercio, a partir de la exigibilidad del adeudo o de cada tracto cuando se integra en esa forma. Si la condena lo fuera a título de daños y perjuicios, el devengo de intereses se iniciará desde la firmeza de la sentencia. Para las obligaciones en moneda extranjera se estará a lo dispuesto en ese mismo Código para las obligaciones en dólares de los Estados Unidos de América.

2) La obligación de adecuar los extremos económicos principales, actualizándolos a valor presente, en el mismo porcentaje en que haya variado el índice de precios para los consumidores del Área Metropolitana que lleve el órgano oficial encargado de determinar ese porcentaje, entre el mes anterior a la presentación de la demanda y el precedente a aquel en que efectivamente se realice el pago.

El cálculo de intereses se hará sobre los montos condenados o resultantes después de su liquidación, antes de ser llevados a valor presente, y luego se hará la adecuación indicada en el último párrafo, únicamente sobre los extremos principales."

Y en cuanto a la indexación extraconvencional en lo laboral, interesa señalar que con manifestación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, surge el derecho a la reparación plena e íntegra de los daños y perjuicios irrogados a quien figura como acreedor o lesionado (arts. 41 y 49 de la Constitución). A partir de esa premisa conceptual, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia No. 1016-F-2004 de las 09:30 hrs. de 26 de noviembre de 2004, determinó que se pueden llevar a cabo indexaciones extraconvencionales sin que exista norma expresa que así lo establezca. Y la Sala Segunda de lo laboral acogió dicho criterio y en su jurisprudencia admitió que es posible indexar, de forma extraconvencional, los montos dinerarios de los derechos laborales pretendidos en una demanda de trabajo (v.gr. las Nos. 260-2009,
312-2009, 225-2010 y 1419-2010). Situación que ha sido avalada en nuestro medio por el Tribunal Constitucional en las resoluciones Nº 2012008742 de las 14:30 hrs. del 27 de junio de 2012 y 2012014891 de las 14:30 hrs. del 24 de octubre de 2012.

En consecuencia, los jueces laborales -de conformidad
con lo señalado-, se han visto habilitados por la jurisprudencia ordinaria y constitucional para efectuar la referida actualización, sin que, como se dijo, se haya pactado entre las partes o bien, exista normativa legal que así lo señale.

No obstante lo expuesto, debemos advertir que, considerando entre otras razones ampliamente justificadas, que en nuestro medio, y en concreto, en nuestro Código de Trabajo prevalece un régimen de indemnizaciones tasadas, la posición institucional de la Procuraduría General ha sido que debe existir habilitación legal expresa de la indexación como fórmula de corrección dineraria para que se proceda a reajustar obligaciones pecuniarias a cuyo pago condene una sentencia judicial, a efecto de compensar la variación en el poder adquisitivo de la moneda ocurrido en el lapso comprendido entre la exigibilidad de la obligación y su extinción por pago efectivo. Tal y como ocurrió con la introducción del artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo, reconociéndose además que las partes pueden pactar previamente un parámetro de compensación de obligaciones dinerarias distinto al fijado legalmente. Y esa necesidad de una habilitación legal –formal y material- ha sido manifiesta por el intento de su inclusión en varios de los proyectos de ley de reforma laboral presentado a la Asamblea Legislativa, incluida la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9076- y evitar así que ex novo el juez laboral reconozca y regule aquel instituto.

Deberá entonces tomar en cuenta el legislador la compatibilidad de la reforma propuesta en materia de intereses e indexación de extremos laborales, con las regulaciones introducidas por la Ley Nº 9076 (art. 565 del Código de Trabajo) y evitar así una antinomia normativa; esto hasta tanto no se resuelvan las acciones de inconstitucionalidad pendientes contra el levantamiento parcial del Veto realizado por Acuerdo Ejecutivo DP-316-2013 de 20 de mayo de 2013 y Acuerdo Ejecutivo N.° 021-MP-MTSS-MJ de 12 de diciembre de 2014 (Acciones 14-19542-0007-CO y 15-000054-0007-CO).

Lo anterior se adiciona a lo expuesto en la opinión jurídica OJ-033-2014 de 5 de marzo de 2014.

Y en adición a lo expuesto, hacemos nuestras las observaciones hechas por la Contraloría General de la República en su oficio Nº 7109 de 11 de julio de 2013 (DJ-0514-2013), en que refiriéndose al citado proyecto de Ley tramitado bajo el expediente Nº 17.909, objetó la forma en que se pretende establecer la tasa de interés aplicable en la materia.

Conclusión:

La Procuraduría General estima que el proyecto de ley consultado presenta evidentes divergencias e incompatibilidades con la reforma introducida al Código de Trabajo por la Ley Nº 9076, denominada Reforma Procesal Laboral; más concretamente su artículo 565. Situación que deberá ser tomada en cuenta por los legisladores a fin de evitar una antinomia normativa; esto hasta tanto no se resuelvan las acciones de inconstitucionalidad pendientes contra el levantamiento parcial del Veto realizado por Acuerdo Ejecutivo DP-316-2013 de 20 de mayo de 2013, y Acuerdo Ejecutivo N.° 021-MP-MTSS-MJ de 12 de diciembre de 2014 (Acciones 14-19542-0007-CO y 15-000054-0007-CO).

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg