Accesibilidad
Dictamen : 184 - del 21/07/2015
C-184-2015
21 de julio del 2015
Licenciada
Dalia
Pérez Ruiz
Auditora
Interna
Municipalidad
de Zarcero
Estimada
señora:
Con aprobación de
la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
MZAI-070-2015 del 9 de junio de 2015, mediante el cual solicita a este órgano
asesor que nos refiramos al alcance legal de lo dispuesto en el artículo 43 del
Código Municipal. Específicamente consulta lo siguiente:
“1) ¿Deberá ser publicado en la Gaceta, un acuerdo que
reglamento el proceso de la “correspondencia recibida” que tramitará un Concejo
Municipal, regulando el conocimiento de documentos que se leerá en una sesión
ordinaria, y que establezca una hora de recepción determinada? Cómo ejemplo:
recepción de documentos de los ciudadanos y Administración hasta las doce
horas, con la finalidad de que una secretaria municipal pueda realizar un
trámite y que la misma tenga el tiempo suficiente para preparar todo lo
necesario para la sesión. 2) Debe ser una reglamentación interna o externa? [1]
Previamente a entrar a valorar el fondo del asunto, debe señalarse que
la presente consulta se evacuará en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los
auditores internos a acudir en forma directa a solicitar el criterio
técnico-jurídico de esta representación, aun sin acompañarse del criterio legal
respectivo.
I.
SOBRE LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 43 DEL CÓDIGO MUNICIPAL EN RELACIÓN A LO
CONSULTADO
La norma sobre la cual consulta la señora Auditora señala literalmente
lo siguiente:
“Artículo 43. — Toda iniciativa
tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones
reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde
Municipal o alguno de los regidores.
Salvo el caso de los reglamentos
internos, el Concejo mandará
publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no
vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se
pronunciará sobre el fondo del asunto.
Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a
partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”
Sobre dicho
artículo, esta Procuraduría se ha pronunciado en otras oportunidades, siendo
una de ellas el dictamen C-060-2014 del 27 de febrero de 2014, en el cual se
indicó en lo que interesa:
“El artículo
citado, dispone el procedimiento para “adoptar, reformar, suspender o derogar
disposiciones reglamentarias” en el seno municipal, estableciendo los
siguientes pasos:
a) Iniciativa
presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los
regidores.
b) Publicación del
proyecto en el Diario Oficial la Gaceta.
c) Consulta
pública no vinculante por un plazo mínimo de diez días hábiles.
d) Pronunciamiento
sobre el fondo del proyecto
e) Publicación en La Gaceta.
Como se deriva de
lo antes indicado, el trámite para adoptar, reformar, suspender o derogar
disposiciones reglamentarias municipales, conlleva, en lo que interesa para
efectos de esta consulta, dos publicaciones.
La primera publicación que se debe realizar, es la del texto del
proyecto de la disposición reglamentaria, salvo el caso de reglamentos
internos. El sentido de dicha publicación, a los efectos de la consulta pública
que plantea la norma, es garantizar el principio democrático, esto es, la
participación ciudadana de los habitantes del cantón en la formación de las
normas.
Precisamente, la
Sala Constitucional se ha pronunciado sobre este tema, basando su análisis en
la protección del principio de legalidad y el principio democrático que
promueve la participación ciudadana en la toma de decisión en asuntos locales,
interpretación que surge de los artículos 4 inciso g), 5, 13 inciso c), y 43 del Código
Municipal, y los artículos 1, 11, 28, 30, 129, 168 de la Constitución Política.
(…)
Así las cosas, la
publicación del proyecto de la disposición reglamentaria constituye no solo un
requisito previsto en la normativa legal –artículo 43 de Código Municipal- sino
que también encuentra sustento constitucional -1, 11, 28, 30 y 129 de la Constitución- y pretende
garantizar el principio de legalidad y el principio democrático reflejado en la
participación ciudadana, en la formación de los reglamentos municipales.
Consecuentemente,
la publicación de comentario y la consulta pública se convierten en mecanismos
dirigidos a permitir la divulgación y consulta de disposiciones, propios de un
sistema democrático como el nuestro.
En efecto, la
publicación previa del proyecto y su sometimiento a consulta, facilita la
participación ciudadana en la toma de decisiones de interés local, de tal
manera que permite los Municipios, armonizar los intereses públicos y
comunales.
La segunda publicación que prevé el numeral 43 de comentario, remite a
la publicación de la disposición reglamentaria.
Se entiende, de
una interpretación lógica del numeral 43, que se trata de la versión final de
la disposición, puesto que el paso o fase que precede es el pronunciamiento de fondo, luego de vencido el
plazo de consulta pública. Es decir, se trata de la publicación de la
disposición reglamentaria una vez que ha sido aprobada por el Concejo
Municipal.
La publicación de
la norma finalmente aprobada constituye un requisito de eficacia.” (La negrita no es del original)
En el mismo sentido, recientemente en el
dictamen C-002-2015 del 27 de enero de 2015, se amplió sobre el alcance
normativo de lo dispuesto en el artículo 43 del Código Municipal, concluyéndose
en lo que interesa:
“(…)
De aquí se siguen varias inferencias del
mayor interés para la consulta.
La primera, es
que corresponde al funcionario ejecutivo del gobierno municipal, sea el
Alcalde, el ordenar la publicación de un acuerdo del Concejo Municipal que
apruebe un reglamento o una reforma a uno ya existente. Esta promulgación
solamente es procedente, en todo caso, a
condición de que el Alcalde haya sancionado ese acuerdo – o de que el Tribunal
Contencioso Administrativo, conociendo en jerarquía impropia, resuelva en
contra del veto del alcalde conforme lo dispone el numeral 158 del Código
Municipal-.
La segunda, un
reglamento publicado sin la sanción del Alcalde padecería de un vicio de
invalidez, pues ésta, debe insistirse, es necesaria para que los acuerdos del
Concejo, incluyendo los que aprueben reglamentos, se perfeccionen y nazcan a la
vida jurídica.
La tercera, no
obstante lo anterior, debe señalarse que la publicación de los reglamentos es
un elemento necesario, no para su validez, sino
para que éstos sean eficaces. (Al respecto, ver el dictamen C-12-2010 de
18 de enero de 2010)
En efecto, el
principio general del Derecho Público costarricense es que la publicación de
las normas jurídicas es un requisito de eficacia, no de su validez. Así en el
supuesto de que se suscite un defecto en la publicación, en estricto sentido,
éste afectará su eficacia, no su validez. Ergo, la publicación de un
reglamento.
Así las cosas,
conviene puntualizar que si bien la falta de publicación de un reglamento no
implica un defecto de invalidez sino de eficacia – sea la imposibilidad de
surtir efectos jurídicos -, lo cierto es que un reglamento publicado sin la
sanción o la promulgación del Alcalde Municipal, sí sufriría un vicio de
invalidez, pues es claro que el respectivo acuerdo municipal no se habría
perfeccionado.
Debe
insistirse. Ningún reglamento puede ser válidamente publicado sin antes ser
sancionado y promulgado por el Alcalde Municipal, pues esto implicaría que el
acuerdo municipal que lo aprobó no ha sido aceptado por el Ejecutivo municipal
y que carece de la constatación necesaria para que sea considerado como un reglamento
válido.
Luego, se
advierte que como la publicación de un reglamento local es consecuencia
inmediata de su sanción y promulgación, corresponda también al Alcalde realizar
los trámites materiales administrativos al efecto, para lo cual cuenta con el
aparato administrativo a su cargo como administrador general y jefe de las
dependencias municipales.
Así las cosas
debe admitirse que es factible que el acto de trámite que remite,
materialmente, un reglamento municipal a la Imprenta Nacional sea firmado por
un funcionario administrativo municipal, pues este hecho, per se, no afecta la
validez del acto de publicación. Esto en el tanto el acuerdo enviado a publicar
haya sido sancionado y promulgado por el Alcalde.
En todo caso,
si existiese algún defecto propiamente en la publicación del reglamento, debe
indicarse que éste afectaría la eficacia de la disposición, más no su validez.”
De los criterios expuestos podemos concluir que en
principio, toda iniciativa reglamentaria debe ser publicada en la Gaceta de
previo a ser discutida por el Concejo Municipal y posteriormente una vez que
haya sido aprobada, pues esta publicación constituye un requisito de eficacia
del acto administrativo.
No obstante lo anterior, tal como se desprende de la
literalidad de la norma analizada, se establece una excepción al trámite de
publicación del proyecto a discutir, y es cuando se trata de reglamentos
internos. A respecto, señala la norma: “Salvo el caso
de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo
someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días
hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.”
Consecuentemente, habrá que analizar
en cada caso concreto la naturaleza de la norma reglamentaria que se pretende
aprobar, pues si se trata de un reglamento interno, no es exigible el trámite
de publicación y consulta pública de
previo a su aprobación definitiva, sino únicamente cuando dicha aprobación
haya ocurrido.
Al respecto, debemos señalar que
dentro de la potestad de auto organización con que cuentan las municipalidades,
se encuentra la posibilidad de que emita reglamentos de organización y servicio,
cuyo fundamento ha sido expuesto por esta Procuraduría al indicar:
“Al respecto,
procede recordar que todo ente cuenta con una potestad de autoorganización.
Una potestad que es de principio, ya que es el mínimo que la organización
requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público que
justifica su existencia. De allí que, dentro del ámbito de la ley, pueda
disponer cómo prestará el servicio y cómo distribuirá a su interno las
funciones que la Ley le atribuye. Se trata de disposiciones reglamentarias
dirigidas a mantener el buen funcionamiento del servicio público. Potestad que
es reconocida en las leyes específicas de cada ente pero, además encuentra
fundamento en lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. El artículo 103 de dicha Ley otorga al
jerarca el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos
de organización y de servicios, internos o externos, siempre que no
regule potestad de imperio frente al administrado.” (La negrita no es del
original) (C-140-2009 de 18 de mayo de
2009)
Nótese
entonces que los reglamentos de organización y servicio pueden emitirse de
manera autónoma, dentro del poder de auto organización de la Administración
(incluidas las municipalidades), y a su vez se clasifican en internos y
externos, según produzcan sus efectos a lo interno de la institución o frente a
terceros.
El
propio Código Municipal reconoce la existencia de reglamentos internos, por
ejemplo los artículos 50 y 149 inciso a) se refieren respectivamente al
reglamento interno para regular las sesiones y acuerdos del Concejo Municipal,
y al reglamento interno de trabajo, los cuales por su naturaleza no trascienden
más allá de la institución. A contrario sensu, serán reglamentos con efectos
externos aquellos que se proyecten frente al administrado.
Partiendo
de lo anterior, este órgano asesor considera que un reglamento que regule la
“correspondencia recibida” que tramitará un Concejo Municipal, se trata de un
reglamento autónomo de servicio con efectos externos, en la medida que
impactará al administrado en la forma y tiempos de presentación de la
documentación, aunque naturalmente deberán analizarse sus disposiciones para
determinar de qué tipo de reglamento se trata.
Así
las cosas, si dicho proyecto tiene repercusiones externas en principio debería realizarse
la publicación y la audiencia pública respectiva en aras de la transparencia, y
una vez aprobado éste, debe nuevamente publicarse el texto definitivo de manera
íntegra.
II.
CONCLUSIONES
De lo expuesto podemos concluir
lo siguiente:
a)
A partir de lo dispuesto en el numeral 43 del Código Municipal, toda iniciativa
reglamentaria debe ser publicada en la Gaceta de previo a ser discutida por el
Concejo Municipal y, posteriormente, también una vez aprobada, lo cual
constituye un requisito de eficacia del acto administrativo;
b)
La única excepción al trámite de publicación del
proyecto a discutir, es cuando se trata de reglamentos internos, en cuyo caso
únicamente deben publicarse una vez aprobados;
c)
Dentro de la potestad de
auto organización con que cuentan las municipalidades, se encuentra la
posibilidad de que emitan reglamentos de organización y servicio, los cuales a su vez se clasifican en
internos y externos, según produzcan sus efectos únicamente a lo interno de la
institución o frente a terceros;
d)
De ahí que deba valorarse en cada caso concreto qué tipo
de reglamento se trata, aunque en principio aquel que regule la
“correspondencia recibida” que tramitará un Concejo Municipal, en la medida que
impactará al administrado en la forma y tiempos de presentación de la
documentación, se trata de uno con efectos externos;
e)
Así las cosas, en principio debería realizarse la
publicación y la audiencia pública respectiva del proyecto en aras de la transparencia,
y una vez aprobado éste, debe nuevamente publicarse el texto definitivo de
manera íntegra.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
SPC/gcga
C-184-2015
PUBLICACIÓN DE INICIATIVAS REGLAMENTARIAS MUNICIPALES
La
Licenciada Dalia Pérez Ruiz, Auditora Interna de la Municipalidad de Zarcero
solicita a este órgano asesor que nos refiramos al alcance legal de lo
dispuesto en el artículo 43 del Código Municipal. Específicamente consulta lo
siguiente:
“1) ¿Deberá ser publicado en la Gaceta, un acuerdo que reglamento el
proceso de la “correspondencia recibida” que tramitará un Concejo Municipal, regulando
el conocimiento de documentos que se leerá en una sesión ordinaria, y que
establezca una hora de recepción determinada? Cómo ejemplo: recepción de
documentos de los ciudadanos y Administración hasta las doce horas, con la
finalidad de que una secretaria municipal pueda realizar un trámite y que la
misma tenga el tiempo suficiente para preparar todo lo necesario para la
sesión. 2) Debe ser una reglamentación interna o externa? [1]
Mediante dictamen C-184-2015 del 21 de julio del 2015,
suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo siguiente:
a)
A partir de lo dispuesto en el numeral 43 del Código Municipal, toda iniciativa
reglamentaria debe ser publicada en la Gaceta de previo a ser discutida por el
Concejo Municipal y, posteriormente, también una vez aprobada, lo cual
constituye un requisito de eficacia del acto administrativo;
b)
La única excepción al trámite de publicación del proyecto
a discutir, es cuando se trata de reglamentos internos, en cuyo caso únicamente
deben publicarse una vez aprobados;
c)
Dentro de la potestad de
auto organización con que cuentan las municipalidades, se encuentra la posibilidad
de que emitan reglamentos de organización y servicio, los cuales a su vez se clasifican en
internos y externos, según produzcan sus efectos únicamente a lo interno de la
institución o frente a terceros;
d)
De ahí que deba valorarse en cada caso concreto qué tipo
de reglamento se trata, aunque en principio aquel que regule la
“correspondencia recibida” que tramitará un Concejo Municipal, en la medida que
impactará al administrado en la forma y tiempos de presentación de la
documentación, se trata de uno con efectos externos;
e)
Así las cosas, en principio debería realizarse la
publicación y la audiencia pública respectiva del proyecto en aras de la
transparencia, y una vez aprobado éste, debe nuevamente publicarse el texto
definitivo de manera íntegra.