Opinión Jurídica : 063 - del 19/06/2014

19 de junio del 2014

OJ-063-2014

Señor

José Alberto Alfaro Jiménez

Diputado Movimiento Libertario

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República tengo el gusto de dar respuesta a la consulta formulada mediante oficio n.° ML-JAAJ-GL-030-2014, del 16 de mayo del 2014.-

I.- OBJETO DE LA CONSULTA

Se requiere el criterio de la Procuraduría General de la República en torno a la siguiente interrogante:

“A partir de qué momento debe empezar a correr el plazo de vigencia de tres años, de los permisos otorgados por el Consejo de Transporte Público para el Servicio Especial Estable de Taxi conocido como SEETAXIS, a partir de la publicación de la Ley 8955 o a partir de la fecha del acuerdo de otorgamiento del permiso por parte de la Junta Directiva del CTP?”

Al respecto se nos indica que mediante reforma al Código de Comercio y a la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, operada mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, se reguló la actividad del servicio especial establece de taxi, estableciéndose en los Transitorios I y III de dicha Ley que el otorgamiento de dicho permiso sería por un plazo de 3 años prorrogables.

Ahora bien, la duda que amerita la presente consulta es a partir de qué momento debe computarse el plazo de 3 años del permiso, si lo es desde la vigencia de la Ley n.° 8955 o a partir del acuerdo de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público que lo otorgue.

II.- SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Conforme con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. Su competencia es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva a otro órgano (artículo 5).

Además, tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, este Órgano Asesor sólo despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública. A los pronunciamientos así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de la administración consultiva. Sobre el particular, el artículo 2 de la supracitada ley, señala:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función administrativa (cf. artículo 1.4.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

Sin embargo, en lo que al presente caso se refiere, estimamos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea. Empero lo anterior y a pesar de que, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica, podría sostenerse la falta de competencia de la Procuraduría para conocer la presente consulta, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, se informa sobre el aspecto solicitado, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

III.- SOBRE LA DEROGACIÓN DE LA FIGURA DEL PORTEO Y LA CREACIÓN DE LA FIGURA “SERVICIO ESPECIAL ESTABLE DE TAXI”

La Procuraduría General de la República tuvo la oportunidad de referirse al tema de la eliminación de la figura del porteo de personas y a la regulación de la actividad como servicio especial estable de taxi, mediante el Dictamen n.° C-043-2013, del 20 de marzo del 2013. En lo que interesa, la Procuraduría apuntó:

“C) Sobre la derogación de la figura del porteo de personas y la creación de la figura “servicio especial estable de taxi”.

En virtud de los múltiples problemas suscitados entre taxistas, autobuseros y porteadores, los representantes de los tres grupos (Cámara Nacional de Transporte en Autobús, la Federación Nacional de Taxis y la Cámara de Porteadores), conjuntamente con las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se reunieron en múltiples oportunidades y llegaron a un consenso para regular la actividad de los porteadores.

A tal propósito, la Diputada Viviana Martín redactó un proyecto de ley mediante el cual se eliminó la figura del porteo de personas del Código de Comercio y trasladó la regulación de dicha actividad, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, a la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

Fue así como, atendiendo la propuesta consensuada de los representantes del sector transporte remunerado de personas, la Asamblea Legislativa, bajo el expediente n.° 17874, tramitó el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011. Tal y como se desprende de la exposición de motivos el proyecto es el resultado de:

“(…) un arduo proceso de negociación en el cual el Ministerio de Obras Públicas y sus autoridades, junto con la Cámara Nacional de Transporte en Autobús, la Federación Nacional de Taxis y la Cámara de Porteadores como representante del sector, mantuvieron una sesión permanente de discusión, buscando una formulación de consenso para solucionar la situación de los señores y señoras porteadoras. (…).

Con esta iniciativa se pretende de manera muy categórica, establecer dentro del marco regulatorio de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, N.° 7969, un servicio que hoy día es una realidad y que está tutelado de manera equivocada al estar amparado solamente ante la palabra “personas” en el Código de Comercio, con el fin de crear una legislación que garantice mejores condiciones y costos más bajos para el usuario, buscando el beneficio y el bienestar de las grandes mayorías.

De esta forma se elimina el porteo de personas, pero no se elimina el porteo en sí, es decir lo que se está eliminando es la palabra “persona” del artículo 323 del Código de Comercio, pero se puede seguir transportando cosas, artículos, dineros, correspondencia, etc.

Ante la eliminación de la palabra “persona”, se crea dentro de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi, n.° 7969, una figura que se llama “Transporte Especial Estable de Taxi, que conserva la naturaleza del servicio especial residual que hoy presta el porteo, pero amparado y regulado para darle sentido de responsabilidad a aquellos interesados que lo estarían acreditando.” (…). Lo subrayado no es del original.

Ahora bien, como indicamos en el primer apartado de este pronunciamiento, teniendo en consideración el interés público involucrado y atendiendo el consenso logrado por las partes interesadas, el legislador optó por declarar el transporte de personas como servicio público, independientemente de la modalidad de que se trate y del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo o de su fiscalización.

A la vez, reguló la actividad del porteo de personas, la cual pasó a denominarse servicio especial estable de taxi, manteniendo la misma condición de servicio residual que tenía el porteo de personas. De hecho, el servicio especial estable de taxi fue definido como el “servicio público de transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.” (Artículo 1, inciso l) de la Ley n.° 7969, adicionado por la Ley n.° 8955).”

En el mismo dictamen en referencia, la Procuraduría analizó los requisitos y condiciones para ejercer la actividad de transporte de personas bajo la modalidad “servicio especial estable de taxi”, establecidas en los artículos 2 y 29 de la Ley Reguladora del Servicio de Transporte remunerado de personas en vehículos modalidad taxi, según reforma introducida mediante la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011.

Además, en el dictamen en referencia se analizaron las normas transitorias a través de las cuales el Legislador pretendió garantizar los derechos de quienes, al momento de entrar en vigencia la Ley n.° 8955, se dedicaban a la actividad del porteo de personas. En efecto, en 3 artículos transitorios, se reguló en detalle los requisitos y condiciones para poder continuar en la actividad, ya no como porteadores, sino como permisionarios del servicio especial estable de taxi.

Conforme con la normativa transitoria en cuestión, quienes ejercían de manera activa el porteo de personas y quisieran continuar en la actividad, ya no como porteadores, sino como permisionarios del servicio especial estable de taxi, tenían que demostrar ante el CTP, de manera fehaciente, que se dedicaban al porteo, en los términos autorizados por el artículo 323 del Código de Comercio, según la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, y que cumplían, además, con los requisitos que expresamente estableció el legislador en los Transitorios I –en el caso de automóviles- y III –en el caso de microbuses-.

IV.- SOBRE EL PLAZO DE VIGENCIA DEL PERMISO ESPECIAL ESTABLE DE TAXI

Tal y como indicamos al inicio, el objeto de la presente consulta es determinar el momento a partir del cual se debe computar el plazo de 3 años de los permisos para brindar el servicio especial estable de taxi. Sobre el particular, el Transitorio I de la Ley en referencia, en lo que interesa, dispone:

“(…) Mediante dichas probanzas y cualquier otra adicional que la persona petente estime conveniente y necesario aportar, deberá quedar comprobado, de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público, que el servicio respectivo era susceptible de ser prestado al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, y que desde su inicio no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan la actividad del servicio público de taxi.

La totalidad de estos requisitos deberán ser presentados ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio.

A las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso especial estable de taxi por un plazo de tres años, prorrogable por plazos iguales a solicitud de la persona interesada, a la que se le aplicarán las estipulaciones establecidas en el presente transitorio y en la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, en lo que resulte aplicable. El Consejo de Transporte Público contará con un plazo de dos meses para resolver las solicitudes referidas en el presente transitorio. No será aplicable a estas solicitudes el silencio positivo. (…).

Habiendo cumplido en tiempo con la presentación de estos requisitos, se le otorgará el documento que lo acredita como permisionario especial estable de taxi autorizado por parte del Consejo de Transporte Público; podrá operar hasta por el plazo de tres años, prorrogable por períodos iguales, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente transitorio, y en la Ley N.º 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, esta última en lo que resulte aplicable, respetando la naturaleza jurídica y operativa del servicio al que se refiere el presente transitorio. De todo lo anterior, el Consejo de Transporte Público y la Policía de Tránsito ejercerán las labores de fiscalización y control, a efectos de verificar las condiciones operativas de la prestación del servicio. ” Lo subrayado no es del original.

Por su parte, el Transitorio III de la Ley en estudio, en lo que interesa, dispone:

“Mediante dichas probanzas y cualquier otra adicional que la persona petente estime conveniente y necesario aportar, deberá quedar comprobado, de manera fehaciente y a satisfacción del Consejo de Transporte Público, que el servicio respectivo era susceptible de ser prestado al amparo del artículo 323 del Código de Comercio, y que desde su inicio no compartió la naturaleza jurídica o los elementos puntuales que caracterizan las actividades que ha venido regulando la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, como servicio público.

La totalidad de estos requisitos deberá ser presentada ante el Consejo de Transporte Público dentro del plazo perentorio de un mes, contado a partir de la publicación de esta ley; en caso contrario, dichas personas no podrán seguir prestando el servicio. El Consejo de Transporte Público emitirá una constancia sobre el recibido de todos estos requisitos, la cual portarán los vehículos respectivos durante el plazo que más adelante se señalará, para que el Consejo dicte su resolución. Esta constancia no prejuzga sobre la procedencia de la solicitud.

El Consejo de Transporte Público deberá analizar con detenimiento cada solicitud, con el fin de corroborar que cumple todo lo requerido y de garantizar, a la luz del interés público involucrado, que no se está ante la prestación ilegal del servicio público o ante un caso de fraude de ley; para ello, podrá solicitar a la persona petente documentos o aclaraciones adicionales e incluso ordenar prueba para mejor resolver.

A las personas cuyas peticiones resulten procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso de operación especial por un plazo hasta de tres años prorrogables, dentro del cual el Consejo de Transporte Público y la Policía de Tránsito ejercerán las labores de fiscalización y control, a efectos de verificar las condiciones operativas de la prestación del servicio. (…).

A las personas cuya solicitud no cumpla los requisitos establecidos, o bien resulte improcedente por otros motivos previstos por el ordenamiento jurídico, se les declarará sin derecho al trámite y, por tanto, deberán cesar en sus operaciones en forma inmediata a partir del momento en que sean notificadas del rechazo de su solicitud. Igual consecuencia ocurrirá con las personas a las que el Consejo determine que han venido prestando ilegalmente el servicio público, cuando no haya quedado demostrado debidamente que la actividad referida no se encuentra enmarcada como servicio público, o bien, que se trata de un caso de fraude de ley. En estos supuestos y sin perjuicio del deber de abstenerse de prestar servicio, la persona podrá optar por transformar su solicitud en una petición formal de otorgamiento de un permiso especial; para ello, deberá cumplir los requisitos procedentes de conformidad con la Ley N.º 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, de 10 de mayo de 1965, y la demás normativa aplicable, gestión que se tramitará de manera usual hasta que el Consejo decida lo procedente, conforme a sus competencias.

El Consejo de Transporte Público contará con un plazo de dos meses para resolver las solicitudes referidas en el presente transitorio, el cual podrá prorrogarse por un mes adicional en casos cuya complejidad así lo amerite, debiendo motivarse adecuadamente la procedencia de esta medida. No será aplicable a estas solicitudes el silencio positivo. En caso de prórroga, esta se consignará en la constancia que deben portar los vehículos, si así lo solicita la persona interesada.” Lo subrayado no es del original.

De las normativas transitorias transcritas se desprende que el legislador reguló en detalle las condiciones y requisitos que debían cumplir quienes ejercían de manera activa el porteo de personas y quisieran continuar en la actividad, ya no como porteadores, sino como permisionarios del servicio especial estable de taxi. A tal efecto, tenían que demostrar ante el CTP, de manera fehaciente, que se dedicaban al porteo y que cumplían, además, con los requisitos que expresamente estableció el legislador en los Transitorios I –en el caso de automóviles- y III –en el caso de microbuses-.

Ahora bien, es claro que lo que establece la Ley n.° 8955, en las normas transitorias en estudio, es el derecho a favor de quienes ejercían el porteo de personas de poder continuar en la actividad, ya no como porteadores, sino como permisionarios especial estable de taxi. Además, establece el plazo de vigencia de los referidos permisos, a saber, 3 años prorrogables.

No obstante, dado que el Consejo de Transporte Público es el llamado a analizar con detenimiento cada solicitud, con el fin de corroborar que los petentes cumplen con todos los requisitos establecidos al efecto, el plazo de vigencia del permiso especial estable de taxi –como todo acto declaratorio de derechos-, debe computarse a partir del momento en que la Junta Directiva del citado Consejo lo confiera, tal y como lo dispone el artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

“El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde el momento que se adopte.”

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que el plazo de 3 años de vigencia de los permisos para brindar el servicio especial estable de taxi, que haya conferido el Consejo de Transporte Público a favor de quienes al momento de entrada en vigencia de la Ley n.° 8955 ejercían de modo activo el porteo de personas, debe de computarse a partir de la emisión del acto administrativo correspondiente.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO