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Opinión Jurídica : 031 - del 15/04/2015
15 de abril de 2015
OJ-031-2015
Señora
Hannia M. Durán
Jefa de Área
Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me
refiero a su oficio de fecha 4 de junio de 2014 mediante el cual solicita el
criterio técnico jurídico de este Despacho respecto al Proyecto denominado:
“Reforma de varios artículos de la ley N° 9036, Transformación del Instituto de
Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la
Secretaria Técnica de Desarrollo Rural”, expediente N° 18.957 publicado en La
Gaceta N° 76 de 22 de abril de 2014.
De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de
conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los
órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir
el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República,
condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de
colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta
presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión
jurídica.
Por otro lado, al no estarse en
los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de
Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que
nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo
dispone.
I. SOBRE EL PROYECTO DE LEY
PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN
El
proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la
República, propone la reforma de 11 artículos de la ley N° 9036 ( Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario
en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica
de Desarrollo Rural ). Según se indica en la exposición de
motivos de la iniciativa legal, este proyecto busca “establecer un marco
institucional para el desarrollo territorial rural del país, que permita la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas de Estado en esta
materia, así como la creación de los mecanismos de planificación, coordinación
y ejecución del desarrollo territorial rural en el país, con énfasis en
aquellos territorios de menor grado de desarrollo”. Manifiesta la
proponente, que si con la Ley N° 9036 se transforma el Instituto de Desarrollo
Agrario (IDA) en el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) como entidad
ejecutora de las políticas de desarrollo rural que formularía el Ministerio de
Agricultura y Ganadería, en su condición de órgano rector del Sector
Agropecuario, la reforma que se propone pretende un ajuste en la Ley para que
se cumplan los objetivos de ésta, y para que sea acorde con las necesidades reales
de los territorios rurales y al funcionamiento propio del Instituto, lo que le
permitirá explotar de mejor manera las capacidades y fortalezas
institucionales.
II. SOBRE EL FONDO
Si bien el proyecto
de ley consultado, en principio no presenta vicios de legalidad ni de
constitucionalidad este órgano asesor considera pertinente realizar los
siguientes comentarios relacionados con alguno de sus artículos.
El
texto propuesto en la iniciativa legal del artículo 17 inciso e) de la ley N° 9036
señala la exoneración del uso de papel, sellado, timbres y derechos de registro
respecto de aquellos contratos que se celebren con el INDER. Señala el texto del proyecto de ley:
“Artículo 17.- Prerrogativas del Inder:
[…]
e) Exoneración del pago de toda clase de impuestos,
tasas y contribuciones especiales directas e indirectas, nacionales o
municipales, incluyen aquellos que suponen la adquisición o posesión de bienes
muebles e inmuebles, así como la exoneración del uso de papel sellado,
timbres y derechos de registro. Queda entendido que este beneficio comprenderá
también a los particulares, respecto a aquellos contratos que celebren con el
Instituto, salvo disposición en contrario.”(El resaltado no es del
original).
Sobre
el particular se está creando una exención general, que abarca impuestos,
tasas, contribuciones especiales que involucran tanto impuestos nacionales como
municipales. Siendo así, en tratándose de los impuestos nacionales, debe
conocerse el criterio del Ministerio de Hacienda a fin de determinar el impacto
de dicho régimen exonerativo en la hacienda pública,
y en el caso de las municipalidades, como la exención abarca no solo impuestos
de iniciativa nacional, sino que aquellos que derivan de la iniciativa
municipal debe darse la audiencia a que alude el artículo 190 constitucional a
fin de la entidades municipales sean las que determinen la conveniencia o no de
la exención propuesta.
En cuanto a la reforma que se pretende del
inciso b) del artículo 77 de la Ley, que en lo que interesa dispone:
“Artículo 77.- Recursos del Fondo de
Desarrollo Rural
[…]
b) Un
porcentaje del cero coma cinco por ciento (0.5%) del presupuesto total anual
del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el cual deberá
ser girado en el primer trimestre de cada año.” (El resaltado
no es del original).
Con la reforma lo que se pretende es que el 0.5% que se asigna
al INDER se tome directamente del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares y no del presupuesto anual de la Dirección General de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares como lo prevé actualmente la ley. Sobre el
particular necesario señalar que el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (Fodesaf), es administrado por la
Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Desaf) según lo dispone la Ley N° 5662, declarada de
interés público en todo lo relacionado con este Fondo. Precisamente, el
artículo 3 de la ley N° 5662,
señala que con recursos del Fodesaf se pagarán programas y servicios a las
instituciones del Estado y otras expresamente autorizadas en esta ley, que
tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y la
ejecución de programas de desarrollo social, en lo que interesa señala dicho
cuerpo normativo:
Artículo 3.-
(…)
Adicionalmente, se
podrá otorgar ayuda complementaria a cualquier otro programa de asistencia
social realizado por instancias públicas, cuyos beneficiarios se encuentren
dentro de la población objetivo del Fodesaf,
según la Ley Nº 5662”. (El resaltado no es del original).
En suma, la misión del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es lograr una mejor distribución de la riqueza nacional, mediante la
asignación de recursos necesarios para la ejecución de los programas de
desarrollo social, así como incrementar
el nivel de bienestar de la población rural a través de la acción integrada de
las instituciones públicas mediante mecanismos participativos que
impulsen las capacidades autogestionarias de la población y abrir nuevas
oportunidades para el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural.
Ahora bien, de acuerdo a la reforma que se pretende del inciso b) del
artículo 77 de la Ley N° 9036 , resulta menester considerar el criterio de la
Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones familiares a fin de
determinar si el 0.5% del presupuesto anual del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares, que se asigna al INDER mediante la reforma, impacta
los programas de ayuda social que se desarrollan con dicho fondo, o si no se
incurre en duplicidades en el financiamiento de ciertos programas de poblaciones objetivos del Fodesaf.
Respecto a la adición del artículo
85 bis, señala el texto del proyecto de ley:
“Artículo 85
bis.-
Se declara de interés público la resolución de las
situaciones de ocupación precaria en los territorios rurales; para ello, el Inder podrá realizar los trámites de expropiación, previa
declaratoria de la Junta Directiva sobre la necesidad, la utilidad y la
razonabilidad de esta. El procedimiento aplicable será el establecido en la Ley
de Expropiaciones.”
En cuanto a la
reforma prevista en el texto anterior, a juicio de esta Procuraduría la misma
se ajusta a los principios legales y constitucionales. La Sala Constitucional
en reiteradas ocasiones ha reconocido la potestad del Estado para limitar el
derecho a la propiedad, en el tanto se ajuste a lo dispuesto en el artículo 45
constitucional, y a lo dispuesto en la Ley de Expropiaciones, ya que ésta en su
artículo 1° regula lo concerniente a la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente
comprobado. Asimismo establece que la expropiación se acuerda en ejercicio del
poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de
privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales
legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una
indemnización que represente el precio justo de lo expropiado, y es lo cierto
que el artículo 85 bis propuesto prevé la declaratoria de interés público de las situaciones de ocupación precaria de
los territorios rurales, y remite al procedimiento establecido en la Ley de
Expropiaciones, lo cual se constituye en una garantía para el expropiado.
Sin perjuicio de lo dicho, cabe aclarar que
la expropiación a que refiere el artículo propuesto para solventar la ocupación
precaria de territorios rurales, está referida a terrenos en manos de privados
y no a terrenos rurales de dominio público.
CONCLUSIÓN:
De conformidad con lo expuesto y sin perjuicio de
lo dicho con respecto a los artículos relacionados, es criterio de la
Procuraduría General de la República, que el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la ley N° 9036, Transformación del
Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y
creación de la Secretaria Técnica de Desarrollo Rural”, expediente N° 18.957
publicado en La Gaceta N° 76 de 22 de abril de 2014 no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo cual su
aprobación o no, es competencia exclusiva de los señores diputados.
Suscribe atentamente,
Lic. Juan Luis Montoya Segura Licda Estefanía Villalta Orozco
Procurador Tributario Abogada
Procuraduría
JLMS/EVO/Kjm
Código:
7521-2014
OJ-031-2015
REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY N° 9036, TRANSFORMACIÓN DEL
INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) Y
CREACIÓN DE LA SECRETARIA TÉCNICA DE DESARROLLO RURAL
La Señora
Hannia M. Durán, Jefa de Área Comisión
Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea
Legislativa remitió a este Órgano asesor el oficio de fecha 4
de junio de 2014 mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de este
Despacho respecto al Proyecto denominado: “Reforma de varios artículos de la
ley N° 9036, Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto
de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica de Desarrollo
Rural”, expediente N° 18.957 publicado en La Gaceta N° 76 de 22 de abril de
2014.
El proyecto de ley puesto a consideración de la
Procuraduría General de la República, propone la reforma de 11 artículos de
la ley N° 9036 ( Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el
Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica de
Desarrollo Rural ). Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa legal,
este proyecto busca “establecer un marco
institucional para el desarrollo territorial rural del país, que permita la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de políticas de Estado en esta materia, así
como la creación de los mecanismos de planificación, coordinación y ejecución
del desarrollo territorial rural en el país, con énfasis en aquellos
territorios de menor grado de desarrollo”. Manifiesta la proponente, que
si con la Ley N° 9036 se transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en
el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) como entidad ejecutora de las
políticas de desarrollo rural que formularía el Ministerio de Agricultura y
Ganadería, en su condición de órgano rector del Sector Agropecuario, la reforma
que se propone pretende un ajuste en la Ley para que se cumplan los objetivos
de ésta, y para que sea acorde con las necesidades reales de los territorios
rurales y al funcionamiento propio del Instituto, lo que le permitirá explotar
de mejor manera las capacidades y fortalezas institucionales.
Esta Procuraduría, en su dictamen OJ-031-2015 de fecha 15 de abril de 2015 suscrito por el Licenciado Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario y la Licenciada Estefanía Villalta Orozco y arribó a la siguiente conclusión:
·
De conformidad
con lo expuesto y sin perjuicio de lo dicho con respecto a los artículos
relacionados, es criterio de la Procuraduría General de la República, que el
proyecto de ley denominado “Reforma de varios
artículos de la ley N° 9036, Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario
en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica
de Desarrollo Rural”, expediente N° 18.957 publicado en La Gaceta N° 76 de 22
de abril de 2014 no presenta vicios de
legalidad ni de constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, es
competencia exclusiva de los señores diputados.