Dictamen : 214 - del 13/12/1989

C-214-89

13 de diciembre de 1989.

Señor

Gerardo J. Alvarado Martínez

Director Ejecutivo a.1.

Oficina del Arroz

Apartado 347-1005

Barrio México.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos permitimos dar respuesta a su atento oficio Nº D.E. 01195-118/89 de fecha 9 de noviembre de 1989, por cuyo medio nos remite el acuerdo - tomado por la Junta Interventora de esa entidad encargada del manejo del arroz, según Sesión Nº 121, Artículo 8 inciso B) celebrada el 30 de octubre del año en curso, según el cual se solicita por ese órgano el criterio técnico sobre la posible existencia de figuras penales que, eventualmente, podrían acarrear algún tipo de responsabilidad penal a aquellos funcionarios y personeros de la Cámara de Industriales del Arroz, vinculados con la importación de 4000 toneladas métricas de arroz pelado durante 1988, según detalles contenidos en el Informe de la Auditoría Interna de esa Oficina elaborado en diciembre de 1988, que al efecto se sirve remitir.

Realizado el estudio del informe en mención, esta Procuraduría, en - principio, considera que la problemática a tratar se puede deslindar en dos grandes tópicos respecto de los cuales fundamentar el presente análisis, y que son:

1) La existencia de posibles irregularidades cometidas en la Oficina del Arroz al conceder autorización directa mediante delegación de funciones que le son propias al Sector Industrial representado por la Cámara de Industriales del Arroz, no obstante que, de previo a dicha autorización, - se había consultado el criterio técnico de esta Representación y mediante los pronunciamientos Nos. C-223-87 y C-140-88 se indicó en esa oportunidad que en cuanto a la distribución del arroz de importación, la Ley Nº 7014 de cita, expresamente confirió a la Oficina del Arroz la competencia exclusiva para distribuir el arroz importado, sea en granza o pilado, por cuanto a pesar de que la norma no distingue entre estos dos tipos de arroz, debe interpretarse que dada la competencia genérica de dicha Oficina, corresponde además la distribución de arroz importado pilado, por cuando debe velar por el suministro del arroz en el mercado local. No obstante dichos criterios de por sí vinculantes y obligatorios (Artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) para el ente consultante y toda la Administración Pública, fueron irrespetados con el hecho de que la Oficina del Arroz en las sesiones Nos. 72 y 75 de fechas 23 de agosto y 19 de setiembre ambas de 1988, decidió aprobar la solicitud de la Cámara de Industriales del Arroz de contar con la autorización necesaria para practicar la operación de importación de las referidas 4000 toneladas métricas de arroz pilado, en aras, supuestamente, de cubrir un faltante de grano en la producción nacional que oscilaba, según estudios previos cuestionables de 3000 a 5000 T.M.

2) Posibles irregularidades dadas con motivo de la distribución final de las utilidades una vez hecha la liquidación total de la importación entre los sujetos beneficiados con la transacción conforme los dictados de la Ley Nº 7014 supra citada, por cuanto se desconoce según las recomendaciones dadas por la Auditoría Interna de la Oficina del Arroz en el informe objeto de estudio, cómo se practicaron los procedimientos de distribución final de los beneficios, si se respetaron determinadas condiciones de importación a que se refiere la ley, en cuanto a la distribución de las cuotas a que hacen referencia los numerales 32 y 33 de la ley de cita en cuanto a la Reserva de Importación y Fondo de Contingencias, porcentaje al Consejo Nacional de Producción y porcentaje libremente comerciable por los industriales y, por último, exoneración de impuestos y no percepción de beneficios por parte de la Oficina del Arroz, como por disposición legal queda obligada a percibir de toda importación de arroz, sin considerar tipo, calidad y cantidad.

Con relación al primer aspecto en análisis, es clara la posición de la Procuraduría General de la República plasmada en un primer dictamen consecuencia del enfrentamiento de dos normas sobre la misma materia, concretamente el artículo 10 inciso b) de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz y el numeral 5 inciso ñ) de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, en cuanto a qué norma autoriza al ente competente para efectuar cualquier tipo de importación de arroz. En ese dictamen se señaló que, ante la presencia de dos normas que regulan la misma materia, opera el "Principio de Derogación Tácita", de modo que en el caso sometido a consulta, la Oficina del Arroz -se señala es la que cuenta con la competencia para realizar las importaciones de arroz en Costa Rica- manteniéndose la facultad del Consejo Nacional de Producción para ejecutar las importaciones del resto de los artículos que señala la ley.

Un segundo aspecto que despertó dudas entre los miembros de la Junta Directiva de la Oficina del Arroz, relacionado con las expectativas de efectuar la importación del arroz pilado objeto de análisis del presente documento, consistió en definir el órgano competente para fijar las normas de calidad y regular la posterior distribución del arroz importado en el mercado interno de consumo, para lo cual con fecha 18 de agosto de 1988, - el Lic, Luis Polinaris Vargas quien fungía como Director Ejecutivo de esa Oficina, solicitó el pronunciamiento técnico de esta Representación, la que, mediante el dictamen Nº C-140-88 en cuanto al punto de la distribución - del arroz importado, entratándose de arroz pilado afirmó que de importarse ese tipo de grano los beneficiadores no intervendrían en el proceso de quebrado, razón por lo que no habría que establecerles cuotas de venta, quedando el problema de determinar el mecanismo para garantizar el abastecimiento directo al mercado nacional. Sin embargo, se interpretó extensivamente la competencia de la Oficina del Arroz, estimándose que corresponde a ésta la distribución del producto, sea en granza o pilado, por cuanto por expreso mandato legal debe garantizar el suministro de arroz al mercado interno, entendiendo por "garantizar" el tomar las decisiones para que el producto llegue a los consumidores. Y concluye el pronunciamiento afirmando:

"De conformidad con dicha Ley (Nº 7014 de cita) la Oficina del Arroz es competente para decidir respecto de la distribución del citado grano en el mercado nacional. (El subrayado es nuestro). (Véase p.p. 4 y 5).

En este orden de ideas, es claro que la importación en el caso concreto de arroz pilado, la podía autorizar la Oficina del Arroz, correspondiendo a su Junta Directiva todo lo referente a la dirección, reglamentación y ejecución de la importación, siempre y cuando existieran suficientes motivos de "interés público" en aras de satisfacer el consumo y abastecimiento del mercado local.

Dada la inminente necesidad de efectuar la importación del arroz, el Lic. Polinaris Vargas, Director Ejecutivo de la Oficina del Arroz en ese momento, envía el oficio Nº 262-88 de fecha 18 de agosto de 1988 al Ingeniero Armando Castellanos Robayo, miembro del Departamento de Estudios Económicos de dicha Oficina, a fin de que procediera a levantar dentro de la producción determinar un dato estimado del faltante de arroz dentro de la producción nacional de la cosecha de 1988, informe que llevó el título de "Flujo de Arroz según existencias en disposición y áreas sembradas por región/Toneladas Pilado (OA DEE 170/88)". Que en resolución de la Junta Interventora de la Oficina del Arroz, de las diecisiete horas y diez minutos del 4 de setiembre de 1989, en el Considerando Primero, Hechos Probados se consigna lo siguiente:

"... a) Que el Ing. Armando Castellanos en documento Nº 262-88 de - 18-8-88 atendiendo solicitud del Lic. Luis Polinaris Vargas, Director Ejecutivo de la Oficina del Arroz, rinde informe sobre la necesidad de proceder a una nueva importación, lo cual manifestó en los siguientes términos: "...Que al haberse demostrado que el consumo era superior a 9.1000 T.M. y haberse fijado en 10.000 T.M., el déficit para el mes de agosto y setiembre es superior al indicado en el último flujo".

b) Que en ese documento, el Ing. Castellanos incurren en tres errores: 1. Anota como arroz importado por el Consejo Nacional de Producción la suma de 6.000 T.M. en vez de 9.100 T.M. que es lo que realmente asciende la importación de arroz a que se hace referencia en ese informe, - tal y como consignó posteriormente el propio Ing. Castellanos.

2. Omite incluir 550 has. de siembra comprobada el 5 de agosto de 1988, o sea, catorce días antes de que se arrogara al confección del informe.

3. Se parte de un inventario físico al 30 de junio de 1988, es decir, información desactualizada hasta que el 13 de setiembre se toma el acuerdo de autorizar la importación".

Obsérvese que, tanto al momento del envío del oficio al Ing. Castellanos, como al momento en que se acuerdo autorizar la importación, la misma se sustenta sobre los resultados que arroja un informe que se basa en datos e información desactualizada, situación que no armoniza con la responsabilidad de un funcionario encargado de informar técnicamente, sobre el fundamento de datos actualizados y verdaderos, qué porcentaje de la producción nacional queda y, consecuentemente, cuánta cantidad de arroz se necesitaría para amortiguar dicho faltante.

El Ing. Castellanos mediante oficio Nº OA. DEE. 262 de 18 de agosto de 1988, comunica a la Junta Directiva de la Oficina según el flujo de arroz, existencias en disposición y áreas sembradas por región, el volumen inicial que va a producir un efecto amortiguador podría estimarse en el ámbito de 3000 a 5000 T.M. equivalente a pilado o su volumen correspondiente en granza.

Posteriormente, con fecha 22 de agosto de 1988, el señor Jorge Rojas Villalobos, en su condición de Directivo de la Oficina del Arroz y Vicepresidente de la Cámara de Industriales del Arroz, mediante Oficio Nº 55-/88 envía a conocimiento de la Junta Directiva de la Oficina solicitud de autorización al Sector Industrial acreditado ante esa entidad, para efectuar la importación de las referidas 4000 toneladas de arroz pilado.

En Sesión Nº 72 del 23 de agosto de 1988, la Oficina del Arroz autoriza al Sector Industrial acreditado, la importación de las citadas 4000 toneladas métricas de arroz pilado, guardando las condiciones que se exponen en el oficio Nº 55/88, las cuales se desconocen en cuanto a si fueron cumplidas al hacerse efectiva dicha importación.

En la siguiente Sesión Nº 73 del 5 de setiembre de 1988, varios de los directivos manifiestan dudas en cuanto a la legalidad del procedimiento de autorización acordado en la sesión pasada, a lo que interviene el Licenciado Polinaris Vargas argumentando que la Oficina del Arroz tiene plena facultad para autorizar ese tipo de importaciones. Sin embargo,k con el voto positivo de los directivos se acuerda, revocar el artículo 5, inciso 2) de la Sesión Nº 72, en cuanto autorizar al Sector Industrial para que efectúe la importación referida. En esa misma Sesión, se solicita el criterio del Departamento Legal de la Oficina del Arroz, sobre la procedencia y legalidad del permiso de importación, a lo que el Lic. Federico Royo Madriz, en Oficio Nº D.L. 332-88 del 12 de setiembre de ese mismo año, expresa: ".... queda establecida la potestad de importar arroz en granza o autorizar la importación de arroz pilado, invitando a participar y examinando la mejor oferta de importación o autorizando una determinada solicitud de importación".

En la siguiente Sesión Nº 74 del 13 de setiembre de 1988, se revisa el criterio expuesto por el Departamento Legal y con el voto de los directores Jorge Rojas Villalobos, Licda. Xinia Herrera Quirós y el Ing. Orlando Ramírez Briceño, presentes, se acuerda: Revocar el acuerdo segundo de la Sesión Nº 73 que a la vez revocaba el artículo 5 de la Sesión Nº 72, autorizando nuevamente a la Cámara de Industriales del Arroz como el ente encargado para realizar la importación que se cuestiona en este informe.

En una sesión posterior, la número 78 del 17 de octubre de 1988, en su artículo 9 se aprueba el procedimiento para la distribución de la cuota de importación, pero, de manera significativa, dicho acuerdo nunca adquiere - firmeza y no refiere lo acordado en el artículo 5 inciso c) de la sesión Nº 72, en el sentido de que el industrial mantenga deudas pendientes - con el Consejo Nacional de Producción, no se le entregará la cuota del arroz importado que le corresponda, situación que no se aclara consignándose en el informe que se analiza como "Asuntos Pendientes de Estudio".

Vistas las anteriores argumentaciones, podemos arribar a una primera conclusión: en cuanto al procedimiento que utilizó la Oficina del Arroz para otorgar la autorización de todas las condiciones, aspectos y tramitación de importación de las citadas 4.000 T.M. de arroz pilado proveniente - del exterior, la Auditoría Interna de esa entidad, en apego a lo dispuesto en los pronunciamientos Nos. C-223-87, C-031-88, C-140-88 y C-228-88 de la Procuraduría General de la República, estimó que la Oficina del Arroz no está legitimada para DELEGAR su competencia para importar arroz en favor de entidades de carácter privado (como es el caso de la Cámara de Industriales del Arroz) de manera que, a su criterio, dicho procedimiento de autorización es absolutamente ILEGAL. (Véase p. 17 tercer párrafo). Además, de ser improcedente el acto en que la Junta Directiva otorgó el permiso al Sector Industrial para realizar la importación, no se determinó nunca el sujeto acreedor de tal concesión, desprendiéndose de ello una confusión en cuanto a las personas o persona física o jurídica responsables de asumir tal operación de enorme trascendencia a nivel nacional. (Véase p. 17, quinto párrafo).

Otro aspecto que estimamos merece llamar la atención es que, mientras con fecha 25 de agosto de 1988 a eso de las quince horas se analizaban las ofertas (3 en total y con un plazo de recepción muy breve) por funcionarios de la Cámara de Industriales del Arroz y de la Oficina del Arroz, se decidió en ese momento adjudicar a la Compañía Mundial Ltda, que ofrecía una calidad de arroz superior al tipo 80/20 pero a mejor precio por encontrarse una parte en grado pilado, con anterioridad, en las Sesiones ya citadas números 72 y 75, se dispuso por la Oficina del Arroz autorizar al Sector Industrial acreditado ante esa entidad, a través de las empresas arroceras

La Gilda S.A., La Espiga S.A. y Arrocera Los Sauces S.A. la mencionada importación de arroz pilado en cantidad de 4000 toneladas métricas. Consecuentes con lo anterior, tenemos que entretanto se decidía adjudicar la oferta de importación a la Compañía La Mundial Ltda. con fecha 25 de agosto, ya en la Sesión Nº 72 de fecha 23 de agosto de ese mismo año (dos días antes) el Sector Industrial había decidido autorizar a tres empresas del mercado local, de citas arriba indicadas.

Cabe mencionar, dentro el elenco de hechos que mediaron en la importación cubos detalles se analizan en el presente libelo, las manifestaciones del Lic. Polinaris Vargas, en la Sesión Nº 73 del 5 de setiembre de 1988, que en lo que interesan se transcriben:

"... Que en ningún momento la Oficina del Arroz comprometió su nombre o su aspecto en una solicitud de permiso que se estaba formulando, lo que se hizo fue invitarlos, nosotros participamos pero con el fin de ver la seriedad con que se estaba tramitando el asunto, se recibieron las ofertas y se hicieron los análisis considerando calidad, precio y tiempo de entrega, lógicamente al estar autorizada la Cámara, la facultación de la Oficina se suscribe a mero observador". (Véase pág. 20)'.

La Auditoría Interna de la Oficina del Arroz, arriba luego de un exhaustivo examen contable y documental a una primera conclusión de importancia - en cuanto a la diferencia pagada de más por concepto de la importación de las mencionadas 4.000 T.M. de arroz pilado de calidad 95/5 a un precio de $339,75, que para una mejor compresión preferimos transcribir a continuación:

"... Respecto de la escogencia de la Oferta, encontramos que: Como se explicó en el punto 1) al cotizarse un arroz de calidades superiores - al fijado por el Ministerio de Economía para el arroz de consumo popular, calidad 80/20, impidió conocer el precio de mercado de éste. No obstante, si comparamos el único precio que tenemos de este arroz (Exportaciones Guaria S.A.) $323,oo, tonelada métrica contra el precio - del arroz de calidad 95/5 importado $339,75 tenemos una diferencia de $16,75 por tonelada, que en 4000 toneladas y a un tipo de cambio de $77.45 el dólar, nos da una suma de ¢5.189.150.oo gastada de más que si bien se justifica en una mejor calidad, no se garantiza que llegue de esa manera a los consumidores, ya que no existen controles tan eficaces como para lograr que el mismo arroz sea vendido a precio de arroz 80/20. Incluso en las condiciones establecidas para la exoneración de impuestos, se dispuso que 1000 toneladas podían ser comercializadas libremente por los industriales. Esto significa una disminución en la utilidad que pudo haber obtenido la Oficina a expensas de un no garantizado beneficio para el consumidor". (Véase p. 20).

De lo anterior se concluye que, habiéndose dado una autorización a particulares, no se llevó a cabo un proceso formal, lógico y conveniente de contratación de la importación del grano.

De conformidad con las diversas transcripciones del citado informe especial de Auditoría Interna de la Oficina del Arroz objeto de análisis, en consideración a los resultados que arrojan los dictámenes emitidos por este órgano técnico jurídico de la Administración Pública y citas legales, - esta Representación estima -a los efectos de deslindar en la especie la posible configuración de un hecho penal contra las personas vinculadas con la transacción, comercialización e importación del arroz pilado cuestionado es conveniente y necesario contar con los resultados que la propia Auditoría Interna tenga relativos a la liquidación final de toda la importación, condiciones a que se sujetó la misma, distribución de las cuotas de venta a los industriales, exoneración autorizada por el Ministerio de Hacienda aplicada a la operación y, especialmente, porcentaje de las utilidades generadas de la negociación, con clara indicación de la distribución a cada sector involucrado, conforme a las disposiciones de la Ley Nº 7014 de cita y la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, toda vez que, únicamente con tales datos técnicos, consideramos que se contaría con nuevos elementos de juicio y de prueba, para poder afirmar que, en la especie se estarían tipificando los ilícitos de Estafa, Administración Fraudulenta y Falsedad Ideológica, previstos y sancionados en los numerales 216, 222 y 358 todos del Código Penal y de esta manera, poder sentar las responsabilidades necesarias a partir de su traslado a los órganos jurisdiccionales competentes. Dada la trascendencia que conlleva este tipo de transacciones, estimamos imprescindible contar a la brevedad posible con los datos a que se hace alusión, debido a la eventual configuración de un ilícito penal atribuible, que radica en individualizar a las personas y funcionarios de esa entidad administrativa encargados de las autorizaciones y directamente relacionados con la operación, que pudieran haber recibido un lucro inmoderado de beneficios, precisamente con bienes que son propiedad del Estado.

Sin otro punto que tratar y en espera de lo que usted se sirva comunicarnos sobre el particular, para poder tomar las acciones legales pertinentes, nos suscribimos con toda consideración y estima.

Lic. José Roberto Steiner Acuña Lic. Olman A. Rodríguez Burnett

Procurador Asesor Abogado

Procurador Penal

JRSA/OARB/csp