Opinión Jurídica : 023 - del 17/03/2015

17 de marzo del 2015

OJ-023-2015

Licenciada

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número CG-077-2014 de fecha 05 de junio del 2014, mediante el cual solicita el criterio, en torno al proyecto de ley denominado “LEY ORGÁNICA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE INVESTIDURAS ”, el cual, se tramita en el expediente legislativo número 18.986.

De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que el contenido que se expondrá, no constituye un dictamen vinculante para el consultante, lo anterior, por cuanto, lo cuestionado no hace referencia a la actividad de carácter administrativo que realiza la Asamblea Legislativa, por el contrario se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política - emisión de leyes-.

En razón de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante, y la materia sometida a nuestro conocimiento, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante, propio de los dictámenes.

En consecuencia, la posición que se esgrimirá infra se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente en aquellos artículos o contenidos que lo requieren.

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No OJ-065-2009 del 23 de julio de 2009).

I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

Con la iniciativa se pretende crear un cuerpo colegiado, cuya finalidad última consistiría en nombrar funcionarios públicos de alta jerarquía.

La diputada promovente del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos, indica lo siguiente:

“…La forma y mecanismos para la elección de funcionarios ubicados en posiciones jerárquicas cuyas trascendentales decisiones afectan, para bien o para mal, la credibilidad de la institucionalidad del país, es un tema de recurrente debate…

La Comisión Nacional de Investiduras sería una institución mundialmente única en su clase. La concepción de una idea semejante es posible dentro medio democrático como el nuestro y dentro de un ambiente socioeconómico, tecnológico y educativo como el que este país experimenta...”

II.- SOBRE EL FONDO

El proyecto en análisis consta de 94 artículos y propugna por crear un cuerpo colegiado que designe puestos institucionales de rango superior, mediante la discusión y votación generalizada de 84 Comisionados propietarios, cada uno con el suplente respectivo.

Analizada que fuere la propuesta, sometida a criterio de este órgano técnico asesor, conviene, como punto de partida, referirse a lo dispuesto en los ordinales 1 y 29 de aquella, en aras de determinar un eventual roce de índole constitucional.

En este sentido, los ordinales dichos a la letra rezan:

“Artículo 1.- La Comisión Nacional de Investiduras es un órgano constitucional fundamental del Estado y esencial para el buen funcionamiento del régimen democrático, cuya función es investir de nombramiento oficial a los funcionarios públicos que le atribuye la Constitución Política y la Ley. También tendrá a su cargo la función de remover a los funcionarios y la de autorizar la formación de causa penal en contra de ellos, en los casos que la Constitución y la Ley indiquen.”

“Artículo 29.- La Comisión Nacional de Investiduras es el órgano del Estado encargado de conferir la investidura oficial a los siguientes funcionarios públicos:

Los magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia,

Los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones,

El fiscal general de la República,

El defensor de los habitantes y el defensor adjunto de los habitantes,

El contralor general y el sub contralor general de la República,

El regulador General y los miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos,

El procurador general de la República,

El tesorero nacional y el subtesorero nacional y,

Los demás que le encomienden la Constitución Política y la ley.”

De los numerales citados, se sigue que, el primero endilga asidero constitucional a la Cámara, cuya creación se pretende. Empero, revisada que fuere la Carta Magna, no se denota modificación alguna que la incluya en ese cuerpo normativo.

En idéntico sentido, el canon 29, recién citado, le otorga a la Comisión Nacional de Investiduras (en adelante Comisión), la potestad de nombramiento y remoción de funcionarios que, por imperio constitucional, están dados a distintos Poderes de la República.

Veamos, los cardinales 121 incisos 3) y 12), 157, 158 y 164 de la Carta Magna encargan a la Asamblea Legislativa, la investidura de los Magistrados propietarios, suplentes, Contralor y Sub contralor de la República, al disponer, en lo conducente:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

3) Nombrar los Magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia;

(…)

12) Nombrar al Contralor y Subcontralor Generales de la República;

“ARTÍCULO 157.- La Corte Suprema de Justicia estará formada por los Magistrados que fueren necesarios para el buen servicio; serán elegidos por la Asamblea Legislativa, la cual integrará las diversas Salas que indique la ley…”

“ARTÍCULO 158.-Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán elegidos por un período de ocho años y por los votos de dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa… se considerarán reelegidos para períodos iguales, salvo que en votación no menor de dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa se acuerde lo contrario…”

“ARTÍCULO 164.- La Asamblea Legislativa nombrará no menos de veinticinco Magistrados suplentes escogidos entre la nómina de cincuenta candidatos que le presentará la Corte Suprema de Justicia… Si vacare un puesto de Magistrado suplente, la elección recaerá en uno de los dos candidatos que proponga la Corte y se efectuará en la primera sesión ordinaria o extraordinaria que celebre la Asamblea Legislativa después de recibir la comunicación correspondiente…”

Por su parte, el ordinal 100 de la Carta Magna, concede la designación de los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones a la Corte Suprema de Justicia, al indicar, en lo que interesa:

“El Tribunal Supremo de Elecciones estará integrado ordinariamente por tres Magistrados propietarios y seis suplentes, nombrados por la Corte Suprema de Justicia por los votos de no menos de los dos tercios del total de sus miembros...”

Aunado a lo anterior, la norma supra mencionada, confiere al Poder Ejecutivo, a través del Consejo de Gobierno, la elección de Tesorero y Subtesorero Nacional, según lo apuntado en el artículo 186.

“La Tesorería está a cargo de un Tesorero Nacional y de un Subtesorero. Ambos funcionarios gozan de independencia en el ejercicio de sus atribuciones, las cuales serán reguladas por la ley. Los nombramientos se harán en Consejo de Gobierno, por períodos de cuatro años, y sólo podrán ser removidos estos funcionarios por justa causa.”

Tocante a la remoción, renuncia, suspensión y acusaciones de los sujetos cuya elección atañería a la Comisión, deviene imperante, aludir al artículo 121 supra citado, puntualmente, en los incisos 8), 9) y 10), lo cuales, señalan:

ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

8) Recibir el juramento de ley y conocer de las renuncias de los miembros de los Supremos Poderes, con excepción de los Ministros de Gobierno; resolver las dudas que ocurran en caso de incapacidad física o mental de quien ejerza la Presidencia de la República, y declarar si debe llamarse al ejercicio del Poder a quien deba sustituirlo;

9) Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando por dos terceras partes de votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a formación de causa contra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento;

10) Decretar la suspensión de cualquiera de los funcionarios que se mencionan en el inciso anterior, cuando haya de procederse contra ellos por delitos comunes…”

Consecuentemente con lo expuesto, se requiere, de previo a aprobar el proyecto, reformar la Constitución Política, en aras de incluir la Comisión de Investiduras y asignarle la competencia correspondiente.

Conjuntamente, con lo reseñado, el canon 18 de la propuesta prescribe la cancelación de credencial al comisionado propietario que fuere declarado culpable de un ilícito penal. Disponiendo, la designación de sustituto para este y su suplente.

Sobre el particular, debe señalarse que, la destitución del suplente podría violentar los principios de proporcionalidad y razonabilidad, ya que se le estaría removiendo sin haber incurrido en falta alguna, únicamente, por la conducta del Comisionado propietario.

Nótese que, respecto al principio dicho, la Sala Constitucional, ha dicho:

“V.-SOBRE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 732- 01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001, este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) V.-DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo"(substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (…).” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 16974-2008 de las catorce horas cincuenta y dos minutos del doce de noviembre del 2008)

Por su parte, el artículo 65 del proyecto limitaría, no solo, la tutela judicial efectiva, inmersa en la cual se encuentra el acceso a la justicia, sino también, el debido proceso. Véase que, la propuesta indica, que el acto de nombramiento carece de impugnación en vía judicial, salvo los parámetros ahí establecidos e imposibilita al juez ordenar la reinstalación del funcionario removido.

Tal restricción impide al justiciable discutir jurisdiccionalmente su disconformidad, esgrimiendo los alegatos que a bien tenga y ver satisfecha su pretensión.

En este punto, deviene imperioso acudir a lo reseñado por la jurisprudencia patria, respecto de los principios supra mencionados, iniciando con el de tutela judicial efectiva, referente al cual, aquella indicó:

“…El académico González Pérez sostiene que el derecho a la tutela jurisdiccional es el derecho de toda persona a que se le ”haga justicia”; a que cuando pretenda algo de otra, esta pretensión sea atendida por un órgano jurisdiccional, a través de un proceso con unas garantías mínimas, aplicando igual situación para aquel que se defiende de lo que se le acusa. Por su parte Cabanellas, señala que la Justicia es el supremo ideal que consiste en la voluntad firme y constante de dar a cada uno lo suyo cuando así se lo merece. Cabe anotar que el derecho a la tutela jurisdiccional se desarrolla en tres momentos: i) Durante el acceso a la justicia al recurrir al órgano jurisdiccional a fin de formular los pedimentos y defensas y solicitar que se emita un pronunciamiento fundado en derecho –favorable o no- sobre las acciones o excepciones planteadas. ii) Una vez en ella, es decir, durante la tramitación el proceso instaurado para dar respuesta fundada en derecho a los planteamientos efectuados por el litigante, en el mismo que se han de hacer posible la defensa y obtención de una solución en un plazo razonable, iii) Luego de la emisión de la sentencia, es decir la eficacia del pronunciamiento judicial. Lo expuesto enseña que se hará justicia o se dará a cada uno lo que se merece cuando, en principio se permita al ciudadano, con un conflicto de intereses jurídicamente relevante (fundado o no), el acceso a los tribunales para que sean éstos quienes decidan sobre la fundabilidad del derecho reclamado; para lo cual se deberán cumplir las etapas descritas y concluir con la emisión de un pronunciamiento fundado en Derecho, no necesariamente favorable al actor, que sea eficiente. Como se ha indicado, el derecho a la tutela jurisdiccional presupone que toda persona pueda recurrir a un órgano jurisdiccional a fin de plantear una o varias pretensiones y que reciba de éste un pronunciamiento fundado en derecho que de respuesta –sea positiva o negativa- a los pedimentos formulados; … En efecto, cuando a una persona se le niega dicho acceso, o cuando el mismo le es conferido de modo errado y limitado, se le está negando el acceso a su ideal de justicia a través de la vigencia y cumplimiento de la normatividad material y con ello se le está violentando un derecho que le es inherente a su atributo y personalidad jurídica…”. (Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Primera, voto número 286 -2011-I de las once horas treinta y cinco minutos del veintiuno de junio del dos mil once).

Por su parte, tocante al debido proceso, se ha dispuesto:

“…Resulta de importancia precisar que, como ya lo ha señalado esta Sala, el artículo 39 de la Constitución Política garantiza en todos los procesos jurisdiccionales, el derecho de defensa que es, básicamente, el núcleo del debido proceso, y como tal, concentra todas las garantías que de él se derivan. El Tribunal Constitucional lo ha desarrollado en múltiples ocasiones, con sus corolarios de los derechos de audiencia y defensa. Por su contenido general, que en criterio de esta Cámara, resulta aplicable al caso, ha dicho que “…el derecho de defensa debe ser no sólo formal, sino también material, es decir, ejercido de hecho, plena y eficazmente” (resolución no. 1739-92 de las 11 horas 45 minutos del 1° de julio de 1992 reiterada en voto no. 2009-18335 de las 14 horas 8 minutos del 2 de diciembre de 2009)...” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto número 000542-F-S1-2011 de las ocho horas treinta y cinco minutos del cinco de mayo de dos mil once).

Consecuentemente con lo expuesto, tenemos que, el planteamiento normativo, en análisis, podría quebrantar principios inmersos en la Carta Magna y por ende, eventualmente, se contrapondría a esta última.

En lo que respecta a la técnica jurídica, deben realizarse las siguientes acotaciones.

En el artículo segundo se definen las normas que rigen la Comisión, sin embargo, omite indicar algunas propias del ordenamiento jurídico, como por ejemplo, los Reglamentos, circulares y Directrices. Se recomienda, por ende, indicar que aquella está sometida al bloque de legalidad.

En el canon noveno se determina en ocho años, el lapso temporal por el que se desempeñaran los integrantes de la Comisión, no obstante, de inmediato se dispone la variación de la mitad de la Cámara en cuatro años. Tal contradicción puede generar confusión en el operador jurídico, por lo que, se aconseja precisar un plazo y establecer la renovación a partir de este.

Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis contiene roces de constitucionalidad y no se conforma con la técnica jurídica.

III.- CONCLUSIÓN

En los términos planteados se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad y de técnica jurídica. No obstante, resulta la aprobación final del proyecto analizado resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh