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24
de febrero del 2015
C-034-2015
Señor
Félix Ángel Salas Castro
Presidente, Colypro
Estimado Señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero al oficio CLP-AL-049-2014 y
su Addendum CLP-060-2014, mediante el cual
solicita nuestro criterio sobre los siguientes aspectos:
“1. Atenta
contra principio de jerarquía normativa lo dispuesto por el artículo 30 del
Reglamento General en relación con el 41 de la Ley Orgánica N° 4770? En
caso de ser afirmativa la respuesta.
2. Debe y
está facultado legalmente el Tribunal Electoral de Colypro
para desaplicar una de las normas (la de rango inferior) en virtud de ser
este el órgano encargado de organizar los procesos electorales de esta
corporación profesional, en apego a lo establecido en los artículos 2,3 y
concordantes del Reglamento de Elecciones?”
Junto con la solicitud de
consulta se nos remiten dos criterios de la Asesoría Jurídica Colypro, emitidos por oficios AL-061-2012 del 07 de
junio del 2012 y CLP-AL-048-2014. En
el primer criterio, la Asesoría Legal dispone:
“Dicho análisis lleva a
replantear una de las recomendaciones realizadas en el oficio AL-022-2012,
en la que se indicó que “puede plantearse ante la Comisión que revisa el
proyecto de Reglamento General del Colegio que analice la posibilidad de
incluir un artículo donde prevea el pago de algún estipendio a favor de los
suplentes del Tribunal de Honor, similar al conferido a los Suplentes del
Tribunal Electoral, con el objetivo de darles un trato paritario”. Dicho
replanteamiento consiste en llevar esa recomendación no a la Comisión que
revisa el proyecto del Reglamento General, sino ante la Comisión que
elabora el anteproyecto de la Ley Orgánica del Colegio, toda vez que la
figura del suplente, al constituir una modificación a la integración de un
órgano creado legislativamente, debe reformarse de igual forma (por ley).
Por la sustitución
supra expuesta, a criterio de la suscrita, tampoco podría homologarse el
argumento según el cual la aprobación de una partida presupuestaria, que no
tenga amparo en los preceptos legales vigentes, tomaría fuerza vinculante
para su ejecutividad. Así la Junta Directiva no podría ejecutar actos
contrarios a la normativa aunque los mismos hubieren sido aprobados por la
Asamblea General como órgano supremo.
Además debe recordarse
lo indicado en el oficio de este Departamento número AL-022-2012, respecto
del dictamen numero C-209-2011 emitido por la Procuraduría General de la
República al manifestar que “…los suplentes no pueden devengar las dietas
cuando asisten conjuntamente con el miembro propietario del órgano
colegiada, toda vez que quien ejerce las funciones en este caso es el
miembro propietario, no el suplente. …”
En conclusión; es criterio
de la suscrita Asesora Legal que la solicitud de declaratoria de nulidad
del acuerdo de Junta Directiva en el que se indica que se revoca el pago de
estipendios a los miembros suplentes del Tribunal de Honor no es
procedente, por las razones expuestas en los acápites anteriores. Se
concluye también que la revocatoria del acuerdo 2 de la sesión 55-2008 se
efectuó conforme a derecho, asimismo con base en el mismo fundamento legal
expuesto debe extenderse dicha revocatoria al acuerdo 17 de la sesión 51-2010.
“Nuestra legislación
anterior a la ratificación de los convenios 81 y 129 disponía que, en todos
los casos se debe conceder un aviso previo al empleador infractor; sin
embargo, a la luz de ambos convenios, nos parece que la discrecionalidad
como principio básico del sistema de inspección que propugna la
Organización Internacional del Trabajo, se entiende que los inspectores de
trabajo deben someter, sin aviso previo, a los empleadores infractores o
que demuestren negligencia en el cumplimiento de las leyes que ellos
vigilan, al procedimiento judicial que prevé el ordenamiento jurídico
interno, y sobre todo, en tratándose de infracciones intencionales graves o
repetidas, o cuando está de por medio la vida o seguridad de las personas
trabajadores”
Por su parte, el criterio CLP-AL-048-2014 concluye lo siguiente:
“Por
tanto, con base en los argumentos legales y jurisprudenciales expuestos,
tanto a nivel administrativo por medio de la Procuraduría General de la República
así como jurisprudenciales emitidos por el Tribunal Contencioso
Administrativo, es criterio de este Departamento de Asesoría Legal de la
Junta Directiva, que el Tribunal Electoral debe desaplicar lo normado en el
artículo 30 del Reglamento General, y en consecuencia circunscribirse a lo
establecido por la Ley 4770 en su artículo 41 y nombrar únicamente a 3
miembros, además del presidente y el secretario de la Junta Directiva. Lo
anterior, por no estar contemplado en una norma de mayor rango la figura de
los suplentes, y no puede una norma infralegal
(con menor rango a la Ley), en modo alguno modificar, ampliar o limitar los
alcances de una norma legal, so pena de que, en virtud del principio de
jerarquía normativa, la disposición reglamentaria resulte ilegal.”
La consulta se plantea de conformidad con lo dispuesto mediante
Acuerdo de Junta Directiva N° 22 de la sesión ordinaria 018-2014 celebrada
el día 06 de marzo del 2014.
I.
SOBRE LA
EXISTENCIA, EL QUORUM Y LAS SUSTITUCIONES EN LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.
De previo a referirnos al fondo de la consulta, nos parece
importante recordar los conceptos generales aplicables a los órganos
colegiados, relacionados con el funcionamiento y la integración de este
tipo de órganos.
En reiterados pronunciamientos, este Órgano Superior Técnico
Consultivo, ha advertido que de previo a analizar el quórum necesario para
que un órgano colegiado pueda sesionar y adoptar acuerdos, resulta
indispensable que el colegio exista.
Dicha existencia hace referencia a la necesidad de que la totalidad de los miembros que lo integran hayan
sido designados, a efectos de que el órgano se considere como existente, y
por ende, en capacidad para ejercer las funciones para las cuales ha sido
creado. Al respecto, este Órgano
Asesor ha señalado que:
"… ha sido
constante el criterio de la Procuraduría en cuanto que la integración del
órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente y por
ende, esa integración es presupuesto indispensable para que pueda
funcionar. En consecuencia, en caso de que uno de los puestos de director
esté vacante, y la ley no haya previsto el supuesto de suplencia, el órgano
no está integrado, y por consiguiente, no puede sesionar.
... Ello en la medida en que si el órgano
no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida.
En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia
y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. … Luego la ausencia de integración
completa del colegio entraña un vicio de constitución del órgano, y trae
aparejada la nulidad de sus actos, aún si el quórum estructural está
asegurado por los miembros presentes. Es decir, el problema de
integración del órgano tiene incidencia en la legalidad del acto, pudiendo
provocar su nulidad absoluta. Pero además, cabría afirmar que existe
incumplimiento de deberes de parte de quien se ha visto investido de la
competencia para nombrar. Máxime que la inexistencia del órgano -por
falta de nombramiento de uno de sus miembros-, la ausencia de investidura
del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del
ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que
determinan la nulidad de pleno derecho de lo actuado.” (Dictamen C-362-2003 del 17 de noviembre del 2003, en el mismo
sentido, es posible ver los dictámenes C-298-2007 del 28 de agosto del 2007
y C-27-2010 del 17 de febrero del 2010, así como la opinión jurídica
OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, entre otros)
Como se desprende de lo expuesto, la existencia
debida del órgano, entendida como la investidura regular de las personas
que lo integran, constituye un presupuesto para el ejercicio de la
competencia, y no puede confundirse con el quórum estructural y el quórum
funcional, necesarios para que el órgano pueda sesionar válidamente y
adoptar sus acuerdos.
Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum
funcional, Eduardo Ortíz Ortíz
señala:
“El colegio exige,
por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte
importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la
deliberación que se adopte sea producto de una mayoría, no de una
minoría. Hay al respecto dos tipos
de requerimiento…
i.
El quórum
estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio
como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de legitimación
típico de los órgano colegiados, en cuanto sin ese
quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer
su competencia en el lugar y hora indicados. Ese quórum es independiente del que se
requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor.
ii.
El quórum
funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de
conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del
colegio…..”
En el mismo sentido, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, en resolución número 1172-2008 de las diez horas con
veinte minutos del veintiocho de noviembre del dos mil ocho, señaló:
IV.-SOBRE
EL FONDO. Quórum Necesario
. La doctrina ha
definido tres tipos de quórum, así: El quórum Integral que exige la
presencia de todos sus integrantes para garantizar la validez de sus
reuniones y la toma de los acuerdos de los órganos colegiados, el cual no
es de aplicación a los Concejos Municipales. Por otra parte, se tiene el Estructural,
que refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado,
necesario para que éste sesione, constituyéndose un elemento de
organización del órgano estrechamente relacionado con la regularidad de la
actividad administrativa siendo un requisito necesario para el ejercicio de
la competencia, de modo que solo la reunión del quórum fijado por ley
permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos
administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.2 de la Ley
General de la Administración Pública). Este tipo de quórum, en torno a los
ayuntamientos, de conformidad con el artículo 37 del Código Municipal, es
de la mitad más uno de los miembros que integran el Concejo, cantidad que
según refiere el artículo 21 del mismo cuerpo normativo, depende del
porcentaje de población del cantón respecto a la población total nacional.
Por último, el quórum Funcional, sea la mayoría necesaria para
adoptar una decisión, por lo que resulta evidente que el quórum estructural
es condicionante del funcional, en tanto el número de miembros mínimo
necesario para iniciar y desarrollar la sesión, limita la votación de un
asunto al romperse el quórum y por ende no se puede realizar la votación.
Pero, bien podría darse el caso de que aún
habiéndose constituido el quórum estructural, una norma jurídica disponga
un quórum funcional mayor, como lo sería cuando se determina para un
aspecto en concreto la verificación de una mayoría calificada…. “
La Ley General de la Administración Pública regula,
en los artículos 53 y 54, tanto el quórum estructural como el quórum
funcional de los órganos colegiados. Disponen los artículos, en lo que
interesa, lo siguiente:
Artículo 53.-
1. El quórum para que
pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría
absoluta de sus componentes.
2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en
segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la
primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media
hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus
miembros.
Artículo 54.-
1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano
podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes,
que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas,
concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz
pero sin voto.
2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los
representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado,
salvo que éste disponga lo contrario.
3. Los acuerdos serán
adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.
4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el
orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros
del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de
todos ellos.
De acuerdo con lo que disponen los artículos
anteriores, como regla general, el quórum estructural, es decir, la
cantidad de miembros que se requieren para que el órgano colegiado pueda
sesionar, es la mayoría absoluta de los miembros que conforman el órgano,
es decir, la mitad mas uno de la totalidad de los
miembros que forman el colegio.
Asimismo, como regla general, el quórum funcional,
es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el colegio
pueda votar los asuntos sometidos a su conocimiento, será la mitad mas uno de los miembros
presentes en la sesión.
Adicionalmente, debemos advertir que la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo ha establecido la
posibilidad de nombrar miembros suplentes, en casos excepcionales, aún y
cuando no exista una norma jurídica que establezca el procedimiento. Al respecto, en el dictamen C-155-2014
del 20 de mayo del 2014, señalamos:
“En primer
lugar, conviene señalar que el ordenamiento jurídico, en orden a permitir
el funcionamiento de los órganos colegiados en ausencia de uno de sus
miembros, ha establecido, como
regla general, que dichos órganos puedan sesionar válidamente con la
presencia de la mayoría absoluta de sus componentes (Quórum estructural).
Esto por supuesto siempre que el órgano se encuentre integrado, sea todos
sus miembros debidamente nombrados. Esto según doctrina del artículo 53.1
de la Ley General de la Administración Pública. …
Luego es claro que la Junta Directiva podría seguir funcionando en
dichos supuestos siempre que el resto de los miembros sea suficiente para
alcanzar el quórum estructural, sea la mayoría absoluta de los componentes del
colegio.
Por supuesto, es también notorio que podrían darse
especies, por demás extraordinarias y fortuitas, en que más de tres (3)
miembros de la Junta Directiva del Instituto deban ausentarse de las sesiones
por incapacidad o por viaje prolongado. Esto, por supuesto, implicaría un
serio, grave y extraordinario desfase e interrupción en la actividad
administrativa del Instituto. ….
Efectivamente, es notorio que en
el extraordinario y fortuito caso en que la Junta Directiva del Instituto
no pueda formar quórum estructural – durante un tiempo prolongado - por
ausencia de más de tres miembros – ya sea por viaje o incapacidad -, el
daño al interés público sería, por demás, severo, pues implicaría una paralización
del Instituto.
Así las
cosas, conviene señalar que para tales casos excepcionales y graves, la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha
señalado que sería posible designar un suplente al órgano colegiado,
aplicando subsidiariamente el artículo 95 de la Ley General de la
Administración Pública. Esto siempre y cuando el nombramiento del suplente
sea el único remedio disponible para evitar que la Junta Directiva se
paralice por falta de quórum estructural, sea del quórum necesario para
sesionar. Esta fue la tesis expuesta en el dictamen C-41-2008 de 8 de febrero de 2008 –
reiterado en el C-311-2011 de 13 de diciembre de 2011-:
“Y cabe indicar que en cuanto a la procedencia jurídica de la
suplencia de miembros titulares de órganos colegiados, la Procuraduría
General ya ha sentado su posición al respecto en diversas oportunidades,
admitiéndola válidamente (dictámenes C-006-89 de 5 de enero de 1989,
C-190-1998 de 8 de setiembre de 1998, C-016-2000 de 28 de enero de 2000 y
C-274-2004 de 4 de octubre de 2004).
Adoptando como marco de referencia la normativa de comentario y la
situación de hecho por usted descrita, pero considerada por nuestra parte
de modo abstracto, procedemos a responder genéricamente las cuestiones
planteadas en su consulta.
Aún descartando la existencia de disposiciones normativas especiales
que regulen la suplencia de los miembros titulares del Consejo Directivo a
lo interno del CUC, resulta claro de lo hasta aquí expuesto que el
ordenamiento jurídico prevé supletoriamente que en caso de ausencias
temporales (que es lo que nos ocupa), estas pueden ser suplidas por el
superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra por parte de
quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe suplir.
A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico
para nombrar a los suplentes de los titulares de órganos colegiados, para
que el acto de designación sea válido y eficaz, hemos afirmado que se debe
observar el mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares;
esto con base en una elemental norma de aplicación e interpretación del
ordenamiento jurídico, que señala que lo accesorio sigue a lo principal; en
este caso, si para lo principal (entiéndase nombramiento de los titulares)
existe un procedimiento puntual y bien definido en la ley, para lo
accesorio (entiéndase el nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el
mismo procedimiento (dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y
C-116-2006 de 20 de marzo de 2006).
Lo anterior implica que a falta de disposición normativa –legal o
reglamentaria- que ordene la publicación en el Diario Oficial “La Gaceta “
del acuerdo respectivo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos
121 y 240 de la Ley General de la Administración Pública y la
jurisprudencia administrativa de este órgano asesor (entre otros, los
dictámenes C-285-82 de 3 de noviembre de 1982, C-002-2004 de 6 de enero de
2004 y C-419-2006 de 20 de octubre de 2006), el acuerdo respectivo de
suplencia acordada por el órgano competente no requiere ser publicado, ya
que basta su sola notificación al interesado para que surtan los efectos
jurídicos correspondientes.
Obviamente con la suplencia la competencia propia del órgano es
ejercida por quien no es el titular en virtud del ordenamiento, lo que
asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y partiendo del supuesto
de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la
competencia, ese suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le
permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes
y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública),
incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene) y el derecho a
voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y
acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional) dentro del
Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada
temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que
motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia
constituye la razón de ser del suplente (dictamen C-383-2007 de 1 de
noviembre de 2007).”
Luego, debe indicarse que a falta de un procedimiento específico,
tal y como indica el dictamen C-41-2008, la designación de ese suplente
debe realizarse a través de un acto de nombramiento formal y mediante el
mismo procedimiento que se deba utilizar, conforme la Ley, para designar al
miembro titular. Asimismo, es evidente que en ese funcionario suplente
deben concurrir los mismos requisitos que se le exigen por Ley al titular.
Así las cosas, debe insistirse en que la Ley de Asociaciones
Cooperativas no ha establecido la posibilidad de nombrar suplentes para
suplir las ausencias de los miembros componentes de la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Sin embargo, en un caso
extraordinario y grave, donde la ausencia de los titulares – por
incapacidad física o permiso de viaje – suponga la imposibilidad de que se
forme el quórum necesario para sesionar, con grave dislocación de la
actividad administrativa y daño al interés público, sería posible designar
un suplente. Debe insistirse.
Esto en el tanto la designación de ese suplente sea el único remedio
disponible para evitar que la Junta Directiva se paralice por falta de
quórum estructural, sea del quórum necesario para sesionar.” (el resaltado es del
original)
SOBRE EL FONDO.
El Colegio de Licenciados y Profesores solicita nuestro criterio en torno
a una posible violación al principio de jerarquía normativa, en el tanto se
considera que el Reglamento General de ese Colegio Profesional, se excedió
al reglamentar la Ley Orgánica, específicamente en cuanto crea miembros
suplentes en el Tribunal de Honor de ese Colegio, que no son contemplados
por la Ley Orgánica que los rige.
El Tribunal de Honor del Colegio de Licenciados y Profesores es
creado por Ley Orgánica a efectos de que se conozcan las faltas que los
agremiados cometan en el ejercicio profesional. Para lograr una mayor claridad, nos
permitiremos transcribir los artículos que regulan dicho órgano y que
resultan de interés para esta consulta:
Artículo
41.—El Tribunal de Honor del Colegio es un organismo integrado por el
Presidente de la Junta Directiva, el Secretario y tres miembros del Colegio, sorteados de una lista de diez, elaborada por la Asamblea General en
sesión ordinaria.
Artículo
42.—El Tribunal de Honor conocerá:
a)
De las transgresiones al Código de Ética Profesional del Colegio;
b)
De los conflictos graves, que afecten el honor, surgidos entre dos o más
miembros del Colegio; y
c)
De las quejas que presenten los particulares contra alguno o algunos
miembros del Colegio, por hechos que signifiquen desdoro para la profesión
o cargos contra la moral y las buenas costumbres de sus miembros.
…
Artículo
46.—Las deliberaciones y votaciones del Tribunal de Honor serán secretas y
las sanciones que puede imponer, fallando en conciencia son las siguientes:
a)
Amonestación escrita;
b)
Suspensión temporal de la condición de colegiado; y
c)
Expulsión del Colegio.
…
Artículo 48.—Los miembros del Tribunal de Honor no
podrán conocer de causas en las cuales estén interesados igualmente sus
familiares consanguíneos o afines hasta el tercer grado inclusive. Y
deberán separarse del mismo cuando una de las partes así lo pida, con base
en razones de indudable seriedad y fundamento. En estos casos la Junta
Directiva del Colegio procederá a reintegrar el Tribunal, para el caso
concreto, con uno de los colegiados que figuran en la lista a que se
refiere el artículo 41.
Por su parte, el Reglamento General del
Colegio dispone, en lo que a este órgano se refiere, lo siguiente:
Artículo 30- Tribunal de Honor
El Tribunal de Honor estará integrado por el Presidente y Secretario
de la Junta Directiva y, tres
miembros propietarios y tres suplentes, escogidos de acuerdo al artículo 41 de la Ley Orgánica del Colegio,
quienes deberán ser de excepcionales condiciones morales, sin antecedentes
disciplinarios o penales. Este Tribunal será nombrado por dos años.
Las ausencias
temporales o vacantes, mientras no se haya realizado nombramiento, serán
sustituidas, en su orden, por los suplentes, excepto el Presidente y el Secretario
de Junta Directiva, que deberán sustituirse conforme lo disponen los
artículos 25, 29 y 30 de la Ley Orgánica.
El Tribunal de Honor será presidido por el
Presidente de la Junta Directiva o quien legalmente lo sustituya.
El Tribunal conocerá de las faltas o conflictos a que se refiere el
artículo 42 de la Ley Orgánica.
El miembro del Tribunal de Honor que se negare,
sin motivo legal, a servir el cargo o que interpusiese dificultades para
que se conozca el asunto, será separado por la Junta Directiva.
(Reformado por la Asamblea General Extraordinaria del 13 de
noviembre del 1999.)
Tal y como se desprende de las normas
transcritas, contrario a lo señalado en el dictamen de la Asesoría Jurídica
que se adjunta, la Ley Orgánica del Colegio si establece un procedimiento y
supuestos en los cuales resulta procedente el nombramiento de suplentes en
el órgano colegiado.
En efecto, el artículo 48 de ese cuerpo
normativo, regula el procedimiento por el cual debe suplirse a un miembro
propietario que tenga una causal de impedimento o sea recusado por alguna
parte, permitiendo para ello el nombramiento de un miembro suplente de la
lista que originalmente estableció la Asamblea General. Cabe advertir desde ahora que la
competencia para la designación de este miembro suplente recae en la Junta
Directiva.
Por ello, es claro que es la propia Ley
Orgánica la que permite el nombramiento de suplentes, sólo que lo permite
para el caso concreto únicamente, y es aquí donde en nuestro criterio, el
reglamento puede entrar en contradicción con la Ley Orgánica.
Ello por cuanto el procedimiento
establecido en el Reglamento para el nombramiento de los suplentes, es un
nombramiento general, que se establece para todos los casos de ausencias y
lo establece de manera permanente.
Esta posición reglamentaria, en nuestro
criterio, desconoce el procedimiento y la excepcionalidad que establece la
Ley Orgánica, por lo que en nuestro criterio, sí se produce una
contradicción entre lo establecido en el artículo 30 del Reglamento General
del Colegio y lo que establece el artículo 48 de su Ley Orgánica,
produciéndose un antinomia normativa que debe ser resuelta a favor de la
Ley, en razón del principio de jerarquía normativa.
El principio de jerarquía
normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las
normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se
presenten entre normas de distinto rango.
Este
principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de
la Administración Pública, el cual expresamente señala:
Artículo 6º.-
1. La
jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se
sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución
Política;
b) Los
tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y
los demás actos con valor de ley;
d) Los
decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos
Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás
reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los
entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los
reglamentos, centrales y descentralizadas.
2. Los reglamentos
autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están
subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.
3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a
las reglas y principios que regulan los actos administrativos.
En relación
con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa
señaló:
“Uno de los
límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el
principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo
es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una
serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas
fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según
el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme
lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración
Pública; es decir, se trata de
saber cuando una fuente es superior a otra y, en
caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo anterior
supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la
fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es
el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del
orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece
siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio
llamado de “jerarquía”. Conforme el
artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los
reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello
deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma,
sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los
órganos competentes”
(Dictamen C-058-2007 del 26 de
febrero de 2007.)
Por lo expuesto, en nuestro criterio, lo
procedente es que, en los casos en que se produzca una circunstancia como
las normadas en el artículo 48 de la Ley Orgánica, el nombramiento del
suplente debe ser efectuado de conformidad con esa norma, y para el caso
concreto.
En los demás casos, en los que se
produzca una ausencia temporal de un miembro colegiado, el Tribunal podrá
continuar sesionando si existe el quorum estructural y funcional para ello,
es decir, a pesar de que se produzca una ausencia temporal de un miembro,
el órgano podrá sesionar si tiene el quorum estructural necesario para
ello, y podrá adoptar las decisiones si tiene el quorum funcional
suficiente para ello.
Por último, consideramos conveniente
advertir que en aquellos casos en que la ausencia sea más prolongada o se
produzca una ausencia de un número importante de miembros que impida al órgano
funcionar válidamente, podríamos
considerar que estamos ante una situación extraordinaria que permitiría el
nombramiento de miembros suplentes para cubrir las ausencias temporales de
estos miembros.
Sin embargo, en estos casos, lo procedente sería utilizar el
mecanismo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica, que debería
entenderse como aplicable en estos casos en forma supletoria.
III. CONCLUSIONES:
Con base en lo antes expuesto,
este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
El artículo 48 de la Ley Orgánica del
Colegio de Licenciados y Profesores regula el procedimiento por el cual
debe suplirse a un miembro propietario que tenga una causal de impedimento
o sea recusado por alguna parte, permitiendo para ello el nombramiento de
un miembro suplente de la lista que originalmente estableció la Asamblea
General.
1.
El artículo 30 del
Reglamento General del Colegio desconoce el procedimiento y la
excepcionalidad que establece la Ley Orgánica, por lo que en nuestro
criterio, sí se produce una contradicción entre lo establecido en el
artículo 30 del Reglamento General del Colegio y lo que establece el
artículo 48 de su Ley Orgánica, produciéndose un antinomia normativa que debe
ser resuelta a favor de la Ley, en razón del principio de jerarquía
normativa.
2.
En los demás casos en
los que se produzca una ausencia temporal de un miembro colegiado y que no
se encuentren contemplados en el artículo 48 de la
Ley Orgánica, el Tribunal podrá continuar
sesionando si existe el quorum estructural y funcional para ello.
3.
En aquellos casos en que la ausencia sea
más prolongada o se produzca una ausencia de un número importante de
miembros que impida al órgano funcionar válidamente, podríamos considerar que estamos ante una
situación extraordinaria que permitiría el nombramiento de miembros
suplentes para cubrir las ausencias temporales de estos miembros. Sin embargo, en estos casos, lo
procedente sería utilizar el mecanismo establecido en el artículo 48 de la
Ley Orgánica, que debería entenderse como aplicable en estos casos en forma
supletoria.
Atentamente,
Grettel Rodríguez
Fernández
Procuradora
GRF/scm
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