Opinión Jurídica : 002 - del 27/01/2015

OJ-002-2015

27 de enero de 2015

Señora

Ana Julia Alvarado Alfaro

Jefa de Área

Departamento de Comisiones

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su consulta sobre el proyecto de ley número 18.799, titulado “Reforma al artículo numero 50 de la ley del sistema financiero nacional para la vivienda, N 7052, del 13 de noviembre de 1986 (moción N 4-54).” , reasignado a mi persona en octubre del 2014.

Tal proyecto de ley corresponde al texto sustitutivo del anterior proyecto, denominado “Acción de un título octavo, capítulo único a la ley n 7502 ley del sistema financiero nacional para la vivienda, de 13 de noviembre de 1986, para la creación del régimen de atención de soluciones de vivienda de interés social en casos de emergencia”

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I. Sobre el otorgamiento de bonos de vivienda de interés social en casos de destrucción.

El proyecto de ley bajo consulta contiene dos artículos. El primero de ellos pretende modificar el artículo 50 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, número 7052, del 13 de noviembre de 1986. En un segundo artículo del proyecto pretende agregar un transitorio número XII, en la Ley del Sistema Financiero, ambos referidos a la posibilidad de otorgar bonos de vivienda a personas que ya lo habían recibido, pero que perdieron su vivienda por caso fortuito o fuerza mayor.

La Ley número 7052, establece en sus dos primeros artículos:

Artículo 1o.- Créase el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, que será una entidad de interés público, regida por la presente ley y que tendrá como objetivo principal fomentar el ahorro y la inversión nacional y extranjera, con el fin de recaudar recursos financieros para procurar la solución del problema habitacional existente en el país, incluido el aspecto de los servicios.

Artículo 2o.- El Sistema Financiero Nacional para la Vivienda estará integrado por el Banco Hipotecario de la Vivienda, como ente rector, y por las entidades autorizadas previstas en esta ley

En la misma ley, se crea el Banco Hipotecario de la Vivienda, como el ente rector del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, y se regula lo relativo a su competencia y organización interna.

El título tercero de la misma ley establece el Fondo Nacional para la Vivienda, FONAVI, como reza en el artículo 41:

Artículo 41.- Créase el Fondo Nacional para Vivienda (FONAVI), cuyo objetivo será proveer recursos permanentes y del menor costo posible para la financiación de los programas habitacionales del Sistema, que serán canalizados a través del Banco.

El capítulo II del título descrito anteriormente regula lo referente al fondo de subsidios para vivienda, según se establece en el artículo 46, de la misma ley:

Artículo 46.- Créase el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI), con el objetivo de que las familias y los adultos mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos, puedan ser propietarios de una vivienda acorde con sus necesidades y posibilidades socioeconómicas y que el Estado les garantice este beneficio. Será administrado por el Banco y estará constituido por los siguientes aportes:

a) Un treinta y tres por ciento (33%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios, del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. 

b) Un tres por ciento (3%) de los presupuestos nacionales, ordinarios y extraordinarios, aprobados por la Asamblea Legislativa.

c) Las donaciones y otros aportes de entes públicos y privados, nacionales o extranjeros.

Dentro de este orden de la ley, y bajo el mismo capítulo II, se encuentra el artículo 50, que es el que se pretende reformar con proyecto de ley bajo examen. Este artículo establece, literalmente, que:

Artículo 50.-Los beneficios del Fondo se otorgarán, por una sola vez, a las familias de escasos recursos económicos. También se concederá este bono, para construir la casa de los maestros de las escuelas rurales con un máximo de tres aulas, por medio del Patronato Escolar correspondiente. La finalidad es procurar soluciones habitacionales de interés social mediante el Bono Familiar de la Vivienda. Asimismo, serán objeto de estos beneficios los adultos mayores carentes de núcleo familiar. En ningún caso, el monto máximo del subsidio excederá del equivalente a treinta salarios mínimos mensuales de un obrero no especializado de la industria de la construcción. El monto del Bono Familiar para la Vivienda o subsidio podrá ponderarse según el número de miembros de la familia, de conformidad con el reglamento de dicho Fondo.

No obstante lo indicado en el párrafo primero del presente artículo, la Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda, mediante acuerdo razonado y a propuesta de la Gerencia, podrá autorizar la entrega del bono hasta por el monto máximo del subsidio referido en este artículo, a las familias que anteriormente hayan recibido el beneficio, pero que por catástrofes naturales o producidas por siniestro, caso fortuito o fuerza mayor, hayan perdido la vivienda construida con los recursos del bono. Será condición que la familia continúe reuniendo los requisitos para calificar como beneficiaria del subsidio, y que los seguros sobre el inmueble no cubran los daños ocasionados por la catástrofe.

Así pues, el artículo 50 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda establece la posibilidad de otorgar, una segunda vez, el bono de ayuda social para la construcción de la vivienda; tal posibilidad se abre en los casos de catástrofe natural, producida por siniestro, caso fortuito o fuerza mayor, todo ello sujeto a la condición que la familia destinataria del bono continúe reuniendo los requisitos necesarios, y que los seguros, en caso de existir, no cubran los daños causados por la catástrofe.

En todo caso, el fin de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda es la protección de la vivienda de las personas con escasos recursos; de hecho, el propósito del bono contenido en el artículo 50 está directamente vinculado a las soluciones de vivienda para ese determinado sector de la sociedad.

Ello cobra aún más relevancia cuando se comprende que la vivienda, como institución social, posee asidero constitucional, tal cual como lo establece el artículo 65, que se encuentra dentro del título V, sobre los derechos y garantías sociales:

Artículo 65.- El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.

Sobre la importancia de que el Estado promueva la obtención de vivienda para las personas que no poseen los recursos para ello, la Sala Constitucional ha señalado:

“II.- Sobre el fondo. El modelo constitucional denominado Estado Social de Derecho tiene como uno de sus fines garantizar un sistema económico que permita a todos sus habitantes el acceso a una vida digna. Pero la obligación de establecer los medios, mecanismos o instrumentos idóneos para la obtención de las condiciones que garantizan una vida digna no puede homologarse con la obligación de suministrarlos directamente. Concretamente sobre la vivienda, el artículo 65 de la Constitución Política establece este derecho, que está contenido dentro una norma programática que establece una directriz al Estado para la construcción de viviendas populares y en armonía con el artículo 50 referido a que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país. Se puede concluir que lo que se está consagrando es el derecho a la vivienda para todos los habitantes de la República, pero no entendido en el sentido en que el Estado debe proveer de ésta a todos los habitantes sino en el sentido por un lado de que existiendo las instituciones estatales para tal fin todas las personas que reúnan los requisitos tienen el derecho de acceder a estas instituciones, sin que signifique que se le dará una solución a todo el que accese, sino que ello dependerá, entre otros aspectos, del presupuesto institucional, de la habilitación legal y de que el solicitante satisfaga a cabalidad todos los requisitos exigidos y segundo en la obligación de establecer los mecanismos e instrumentos necesarios para que los habitantes de la República, con su propia acción y participación en los sistema de producción y generación de capital, se garanticen el acceso a una vivienda digna.

En conclusión aunque la Constitución Política establece la obligación del Estado de promover la construcción de viviendas populares y la justa distribución de la riqueza, esto dista sustancialmente de la obligación de comprar terrenos y adjudicarlos a las personas que carecen de una casa de habitación y de solucionar directamente el problema de vivienda. (véase al respecto los votos números 00-921 y 00-1452).

III.- (…) Al respecto, es menester señalar que el derecho fundamental a la vivienda no implica el de reclamar, por los mecanismos de garantía de estos derechos, que se suministre una solución habitacional individual e inmediata, ya que la responsabilidad y decisión de destinar una determinada cantidad de recursos públicos a ese fin y de distribuirlos de la manera más equitativa y eficiente posible es, primero que nada, política. Eso sí, dentro del contexto de los programas políticamente establecidos de provisión de vivienda a las personas de escasos recursos, ellas pueden reclamar, lo que no es este caso, que su implementación se rija por parámetros de igualdad y que exista consecuencia entre el objetivo fijado de satisfacer este derecho fundamental y los medios dispuestos para alcanzarlo.” (Voto n.° 2009-02758 de las 16:08 horas del 20 de febrero del 2009).

Aspecto que resulta de especial relevancia cuando se está ante situaciones de caso fortuito o fuerza mayor que hagan que la persona pierda la casa que tenía.

Al respecto, cabe recordar que la Constitución Política permite un manejo especial y diferenciado de los fondos públicos en casos en los que existe una emergencia declarada. Dispone el artículo 180, lo siguiente:

ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento.

Respecto de este artículo en particular, la Sala Constitucional ha señalado:

“Finalmente, debe tomarse en consideración que durante los estados de urgencia o necesidad, sea de circunstancias excepcionales o anómalas, el principio de legalidad es desplazado por el principio constitucional de necesidad (artículo 180 de la Constitución). El principio de necesidad supone que debe haber un régimen jurídico excepcional para atender, expeditamente, las circunstancias de urgencia y necesidad. En ese sentido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 180 constitucional, se puede variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. Así las cosas, la administración del Fondo Nacional de Emergencias a cargo de la Comisión, obedece, precisamente, a la necesidad de inmediatez y celeridad en la disponibilidad de los recursos, que requiere la Comisión Nacional de Emergencias para atender oportunamente las diferentes situaciones de emergencia que pueda presentar el país, y de esta forma garantizar el cumplimiento de sus fines.” (Sala Constitucional, resolución 2011-16452 de las catorce horas treinta minutos del treinta de noviembre del dos mil once)

Como se desprende de lo expuesto, existe un interés expresado constitucional en que se atiendan situaciones como las que se presentan en el proyecto de ley, incluso destinando, en caso de emergencias nacionales debidamente declaradas, recursos del erario público para solventar la situación de los particulares afectados por calamidades naturales.

II. Sobre el proyecto de ley bajo consulta.

Como se indicó líneas atrás, el proyecto de ley sometido a nuestro análisis tiene como finalidad establecer las condiciones en las cuales podrá otorgarse un segundo bono de vivienda en casos de destrucción de la primera vivienda construida con estos fondos.

Tal y como se señaló, esta posibilidad existe actualmente en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, sin embargo, los requisitos y demás condiciones no han sido desarrollados a nivel legislativo, por lo que entendemos este proyecto pretende brindar claridad sobre los requisitos que deberán observarse para poder ser beneficiario de este segundo bono de vivienda.

a. Respecto del artículo 1 del proyecto de ley

El mismo pretende modificar el artículo 50 de la ley 7052, proponiendo la siguiente redacción:

Artículo 50.- Los beneficios del Fondo se otorgarán, por una sola vez, a las familias de escasos recursos económicos.

También se concederá este bono, para construir la casa de los maestros rurales con un máximo de tres aulas, por medio del Patronato Escolar correspondiente. La finalidad es procurar soluciones habitacionales de interés social mediante el Bono Familiar de la Vivienda. Asimismo, serán objeto de estos beneficios los adultos mayores carentes de núcleo familiar. En ningún caso, el monto máximo del subsidio excederá del equivalente a treinta salarios mínimos mensuales de obrero no especializado de la industria de la construcción.

El monto del Bono Familiar para la vivienda o subsidio podrá ponderarse según el número de miembros de la familia de conformidad con el reglamento de dicho fondo.

No obstante lo anteriormente establecido, la Junta Directiva del BANHVI, podrá autorizar la entrega del bono familiar de vivienda a las familias que por catástrofes naturales o producidas por siniestro, caso fortuito o fuerza mayor, hayan perdido –total o parcialmente- la vivienda. Este subsidio se entregará de acuerdo con las siguientes disposiciones:

a.-) Que la familia reúna los requisitos, que se establecen en la presente ley para calificar como beneficiaria, salvo las excepciones aquí descritas.

b.-) Que el inmueble afectado no se encuentre asegurado, o bien que los seguros no cubran los daños ocasionados por la catástrofe.

c.-) El monto máximo del subsidio será fijado conforme los mecanismos establecidos en el artículo 59 de esta Ley

d.-) Los ingresos de las familias no deben superar seis veces el salario mínimo de un obrero no especializado de la industria de la construcción

e.-) Podrá entregarse a grupos familiares unipersonales

f.-) A los beneficiarios de este subsidio les será aplicables las disposiciones establecidas en el artículo 59 de esta Ley, salvo las excepciones aquí descritas.

Lo establecido en el párrafo anterior, le será también aplicables a las familias que anteriormente hayan recibido el beneficio del bono familiar de vivienda, pero que por catástrofes naturales o producidas por siniestro, caso fortuito o fuerza mayor, hayan perdido-total o parcialmente-la vivienda que fue construida con los recursos de ese bono.

Para los casos en que las familias que por catástrofes naturales producidas por siniestro, caso fortuito o fuerza mayor, hayan perdido total o parcialmente la vivienda, el Banco Hipotecario de la Vivienda y las entidades autorizadas del Sistema Financiero nacional de la Vivienda, estarán obligados a aplicar un trámite prioritario y expedito.

Esencialmente, el proyecto de ley pretende aclarar los criterios de selección que tiene la Junta Directiva para otorgar, más de una vez, el bono referido en el artículo, cuando se trate del supuesto de catástrofes naturales producidas por siniestro, caso fortuito o fuerza mayor, en familias afectadas por ello.

Cabe señalar, en nuestro criterio, que la modificación propuesta no reforma en fondo de la norma vigente. En efecto, tal y como puede apreciarse de la redacción del artículo actual, el segundo bono de vivienda también está sujeto a que los beneficiarios continúen reuniendo los requisitos para ser beneficiarios del bono. Dispone en lo que interesa, el actual artículo 50, lo siguiente:

Será condición que la familia continúe reuniendo los requisitos para calificar como beneficiaria del subsidio, y que los seguros sobre el inmueble no cubran los daños ocasionados por la catástrofe.

Como se desprende de la lectura de ambos artículos, las obligaciones en torno a tener que cumplir con los requisitos para ser considerados como beneficiarios se mantienen en el nuevo texto, aunque explicados en forma más extensa.

Adicionalmente, en ambos artículos se estable la exclusión de los casos en los que los seguros existentes cubran los daños ocasionados por la catástrofe, aspecto en el que ambos artículos, tanto el vigente como el actual, guardan una gran semejanza.

Por lo expuesto, este Órgano Asesor no encuentra vicios de constitucionalidad ni de técnica legislativa en este artículo.

b. Sobre el artículo 2 del presente proyecto de ley

Este artículo persigue la introducción de un transitorio nuevo, como se establece en el texto sustitutivo al presente proyecto de ley:

“Transitorio XII: Para dar cumplimiento al artículo 50 de la presente ley, el Banco Hipotecario de la Vivienda emitirá los reglamentos necesarios para la implementación de las reforma planteada en la presente Ley en el plazo de 60 días naturales posteriores a su publicación”

En esencia, el artículo establece un plazo de 60 días naturales, después de aprobarse el proyecto bajo examen, para que el BANHVI reglamente la reforma planteada.

Adicionalmente, respetuosamente recomendamos que se regule la situación transitoria que pueda ocurrir, a efectos de establecer reglas claras en torno a estas personas que estarían en esta situación. Es decir, que se regule expresamente, mediante transitorio, los casos en los que quede como pendiente el otorgamiento del bono familiar, en los casos regulados de previo a la eventual aprobación del proyecto de ley. Esto con el fin de que no quepa duda, ni inseguridad jurídica, respecto de la normativa a aplicar en estos supuestos.

En este sentido, cabe recordar que la introducción de normas transitorias en el proyecto de ley, podría permitir amoldar las situaciones expuestas a la nueva normativa, tal y como lo ha advertido esta Procuraduría General al indicar:

El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos.

El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual así: “Transitorio: Temporal. De duración limitada o corta. ( …).” (Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003).

Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así:

“Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en la general. ( … ). El Derecho transitorio, en suma, configura la condicionada supervivencia del Derecho derogado; la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas. ( … ). … por Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por él mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia para tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias. ( … ).” (Ver: Cabanellas Guillermo. Op. Cit. T. III)”.

De ahí que la finalidad de los transitorios, sea amoldar una situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, y causar los menores trastornos en las relaciones jurídicas.” (Dictamen C-23-2014 del 14 de enero del 2014)

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto, este Órgano Técnico Consultivo considera que el texto sustitutivo sometido a nuestro conocimiento no posee vicios de constitucionalidad. Esto con las salvedades realizadas en el cuerpo de la presente opinón jurídica sobre de técnica legislativa, que respetuosamente señalamos al efecto.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Cordialmente,

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora

GRF/scm