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Dictamen : 024 - del 16/02/2015
16 de febrero
de 2015
C-024-2015
Licenciada
Irma Gómez Vargas
Auditora General del MOPT
Estimada señora:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su
oficio AG-2740-2013 del 8 de noviembre de 2013, por medio del cual nos plantea
varias consultas relacionadas con la jornada de trabajo de la Policía de
Tránsito.
I.
Alcances de la consulta
Nos indica en su consulta que de conformidad con el
artículo 6 de la Ley General de Policía (n.° 7410 de 26 de mayo de 1994), la
Policía de Tránsito forma parte de las fuerzas de policía encargadas de la
seguridad del país. Agrega que en varios
pronunciamientos vinculantes de esta Procuraduría, así como en resoluciones,
también vinculantes, de la Sala Constitucional, se ha sostenido que las fuerzas
policiales del país se encuentran excluidas de la limitación de la jornada de
trabajo, en los términos previstos en el artículo 143 del Código de
Trabajo. Señala que a pesar de lo
anterior, el Departamento de Medicina, Higiene y Seguridad Ocupacionales del
Consejo de Salud Ocupacional, en su informe n.° 023-2010, del 21 de abril de
2010, recomendó establecer a la Policía de Tránsito una jornada ordinaria de
ocho horas diarias.
Manifiesta que a raíz del informe citado, el Consejo de
Personal de la Policía de Tránsito, mediante el acuerdo vigésimo octavo de la
sesión ordinaria 265-2010, celebrada el 3 de mayo de 2010, acordó fijar la
jornada ordinaria de trabajo de los oficiales de tránsito en ocho horas diarias.
Añade que el Director General de la
Policía de Tránsito, mediante su oficio DGPT-2743-2013 del 2 de octubre de
2013, le indicó a esa Auditoría que las recomendaciones del Consejo de Salud
Ocupacional son de acatamiento obligatorio y que dicho Consejo ha sido claro al
establecer que en la Policía de Tránsito debe prevalecer la jornada ordinaria
de ocho horas diarias y cuarenta y ocho semanales. Indica que esa posición fue reiterada en el
oficio DGPT-2885-2013 del 14 de octubre de 2013.
Llama la atención de la Auditoría consultante que dos
autoridades de tránsito (el Consejo de Personal y el Director General de
Tránsito) se refieran al carácter vinculante de los informes emitidos por el
Consejo de Salud Ocupacional, aun sobre la norma legal que establece la jornada
de la Policía de Tránsito y sobre los pronunciamientos tanto de la Procuraduría
General de la República, como de la Sala Constitucional.
Sostiene que el Consejo de Salud Ocupacional se refirió
al carácter vinculante de sus recomendaciones en el Criterio Técnico Integrado
N.° 1, del 19 de junio de 2013, aprobado por la Junta Directiva del Consejo de
Salud Ocupacional en su sesión ordinaria n.° 1765-13, celebrada el 3 de junio
de 2013. En ese documento indicó que es
función vinculante del Consejo de Salud Ocupacional, en cuanto autoridad
competente, establecer los criterios técnicos que permitan definir los riesgos
de exposición a la contaminación del aire, el ruido y las vibraciones en el
lugar de trabajo, y fijar, si hubiere lugar, sobre la base de tales criterios,
los límites de exposición.
Agrega que la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, en su oficio 20134344 del 23 de octubre de 2013, indicó
que la jornada de trabajo de la Policía de Tránsito es de doce horas y que
resulta inaplicable a la Policía de Tránsito −en tanto fuerza
policial− el Informe Técnico 023-2010 del Consejo de Salud Ocupacional,
toda vez que tienen mayor rango jerárquico y obligatoriedad, los dictámenes de
la Procuraduría General de la República y las resoluciones de la Sala
Constitucional.
Partiendo de lo anterior, se nos plantean las siguientes
consultas:
“1. ¿Son vinculantes en
cuanto a la jornada de los policías de tránsito, el Informe Técnico N° 23-2010
del 21 de abril de 2010, emitido por el Consejo de Salud Ocupacional y el
Criterio Técnico Integrado N° 1 de fecha 19 de junio de 2013, aprobado por la
Junta Directiva del Consejo de Salud Ocupacional, en sesión ordinaria N° 1765-13,
celebrada el miércoles 03 de julio de 2013”.
2. ¿Tiene competencia el
Consejo de Personal para aprobar o definir la jornada de trabajo de los
miembros de la Policía de Tránsito, con base en esos citados criterios, por
encima de los Dictámenes de la Procuraduría General de la República y la
Resolución de la Sala Constitucional?.
3. ¿Cuál es el órgano
competente en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para fijar a nivel
institucional e instruir el cumplimiento de la jornada de trabajo de la Policía
de Tránsito; el Consejo de Personal, el Director de Gestión Institucional de
Recursos Humanos, o el Director General de la Policía de Tránsito?
4. ¿Cuál es la jornada de
los miembros de la Policía de Tránsito?”.
Adjunto a la consulta se nos remitió copia de varios
documentos, entre ellos, del Informe Técnico n.° 23-2010 ya citado, emitido por
el Departamento de Medicina, Higiene y Seguridad Ocupacionales del Consejo de
Salud Ocupacional. En ese informe se indica
que existen factores de riesgo asociados a la naturaleza y condiciones de
trabajo de la Policía de Tránsito “que
justifican al suscrito para recomendar que prevalezca una jornada ordinaria de
ocho (8) horas diarias conforme lo dicta nuestra legislación”. Entre los factores de riesgo que se
mencionan en el informe, con base en los cuales se decidió recomendar una
jornada ordinaria de trabajo de ocho horas diarias, está la exposición a la
radiación solar sin protección efectiva; la exposición al ruido; la prestación
del servicio a la intemperie, por la exposición a la contaminación del aire; la
exposición a posturas y esfuerzos musculares, “al acoplar vehículos retenidos, en grúas, así mismo al cambiar llantas
de las patrullas sin equipo de apoyo (gata)”; la exposición a medios de
trabajo desfavorables y con falta de mantenimiento: “asientos deteriorados y deformes en su curvatura”; exposición a
sobrecarga de trabajo “por gran cantidad
de tránsito en horas pico, atención de eventos o actividades especiales”; “El trabajo llevado al ámbito familiar
(confección de planos o dibujos de accidentes, pasar borradores de boletas e
informes diarios, en algunos casos hasta lavar patrullas”; la exposición a
fatiga mental y física por relaciones interpersonales desfavorables, el
ambiente laboral y las relaciones jerárquicas con los compañeros; medios
auxiliares en mal estado, como conos, tanques-barricadas, focos, baterías,
lámparas, radares, flotilla vehicular, medios de comunicación, etc.; falta de
botiquines de emergencia; falta de procedimientos para reportar riesgos
laborales; y ausencia de programas de medicina preventiva.
Agrega
el Informe Técnico mencionado que “El
numeral 145, concatenado con el 136 y 141 del Código de Trabajo, delega la
competencia al Poder Ejecutivo, específicamente a la Cartera de Trabajo, de
disminuir los límites máximos de horas de las jornadas cuando lo justifiquen
los estudios de campo realizados previamente en las actividades. Los estudios a
que se refiere se han realizado por el Consejo de Salud Ocupacional, conforme
lo dispone el numeral 294 de la Ley N° 6727, Sobre Riesgos del Trabajo, que
modificó el Título IV del Código de Trabajo, el 09/03/1982”.
También se nos remitió con la consulta una copia del
Criterio Técnico Integrado N.° 01, emitido conjuntamente por el Área Legal del
Consejo de Salud Ocupacional, y el Departamento de Medicina, Higiene y
Seguridad Ocupacional, criterio que fue aprobado por la Junta Directiva del
Consejo de Salud Ocupacional en el acuerdo 1922-13, adoptado en su sesión
ordinaria 1765-13, celebrada el 3 de julio de 2013. En ese Criterio Técnico se abordó el tema de
la naturaleza jurídica de los dictámenes de la Procuraduría General de la
República y su relación con los criterios elaborados por otras instituciones. Sobre ese punto indicó “… que al contar el Consejo de Salud Ocupacional, en materia propia de
su competencia, con una jurisdicción administrativa especial, legalmente
determinada en su Ley Constitutiva N° 6727 del 9 de marzo de 1982 y sus
reformas, sus criterios y recomendaciones en su especialidad orgánica
−salud ocupacional− quedan excluidos del alcance de las
competencias de la Procuraduría General de la República”. Además, con respecto al tema concreto de
las jornadas de trabajo, señaló que “…
ninguna persona trabajadora, bajo las condiciones laborales desfavorables o
peligrosas que han sido analizadas en este informe, debe trabajar una jornada
superior a la legalmente establecida”.
II.
Sobre los dictámenes de la Procuraduría General de
la República y su relación con los criterios jurídicos de otros órganos
técnicos
De
conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°
6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría “… es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la
Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias
propias de su competencia” (artículo 4).
Esa misma ley señala que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría “… constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración
Pública” (artículo 2).
Por
su parte, el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano técnico en materia de
salud ocupacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(artículo 274 del Código de Trabajo), cuya finalidad es “… promover y
mantener el más alto nivel de bienestar físico, mental y social del trabajador
en general; prevenir todo daño causado a la salud de éste por las condiciones
del trabajo; protegerlo en su empleo contra los riesgos resultantes de la
existencia de agentes nocivos a la salud; colocar y mantener al trabajador en
un empleo con sus aptitudes fisiológicas y sicológicas y, en síntesis, adaptar
el trabajo al hombre y cada hombre a su tarea” (artículo 273 del
Código de Trabajo).
A pesar de que el
Consejo de Salud Ocupacional es un órgano técnico en materia de salud
ocupacional, y de que la Procuraduría General de la República es un órgano
técnico en materia jurídica, puede ocurrir que existan discrepancias de
criterio entre ambos órganos en aspectos puntuales, pues la materia legalmente
atribuida a todos los órganos del Estado (incluido el Consejo de Salud
Ocupacional) tiene elementos jurídicos, cuya definición entra en la esfera
competencial de la Procuraduría General de la República.
Así, en el
Ministerio de Trabajo (y en todos los demás Ministerios), cada uno de los
órganos que lo compone tiene competencias específicas establecidas por ley; sin
embargo, ello no implica que la Procuraduría no pueda pronunciarse con carácter
vinculante sobre aspectos jurídicos relacionados con su labor.
En caso de que el
criterio jurídico de un órgano de la Administración Pública no coincida con el
de la Procuraduría General de la República, debe privar el de ésta última, no
solo porque así lo dispuso expresamente el legislador (artículo 2 citado de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), sino además, porque
la Procuraduría es el órgano técnico especializado en materia jurídica.
En el asunto que
nos ocupa, para definir cuál es la jornada de trabajo de la Policía de
Tránsito, se requiere interpretar las normas que rigen la materia, así como
analizar los alcances de las sentencias emitidas por la Sala Constitucional y
por los demás Tribunales de la República.
Ello evidencia que nos encontramos ante un tema de naturaleza jurídica,
por lo que los dictámenes que ha emitido la Procuraduría General de la
República, a solicitud del señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, como
jerarca de dicho cuerpo policial, son vinculantes para ese funcionario y
prevalecen sobre el criterio de cualquier otro órgano de la Administración
Pública, aunque este último tenga una competencia técnica especial establecida
por ley.
Ciertamente, el
Consejo de Salud Ocupacional puede señalar, con carácter obligatorio, el
periodo máximo que un servidor puede estar expuesto a factores de riesgo como
la radiación solar, el ruido, la contaminación del aire, etc.; también puede
exigir a los patronos (públicos o privados) la adopción de medidas en materia
de seguridad e higiene en el trabajo, como contar con botiquines de emergencia,
con equipos de trabajo en buen estado, que se provea a los trabajadores de
implementos de protección personal adecuados, etc.; sin embargo, su
interpretación acerca del alcance de las normas jurídicas que fijan la jornada
de un determinado grupo de servidores, no puede privar sobre la interpretación
que realice la Procuraduría General de la República.
En el Informe
Técnico n.° 23-2010 citado, se indica que los artículos 145, 136 y 141 del
Código de Trabajo delegan en el Poder Ejecutivo la posibilidad de disminuir los
límites máximos de las jornadas de trabajo cuando lo justifiquen los estudios
de campo realizados previamente por el Consejo de Salud Ocupacional. Disponen los artículos citados −en el
mismo orden en que fueron mencionados− lo siguiente:
“Artículo 145.- El Poder Ejecutivo, si de los estudios que
haga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social resulta mérito para ello,
podrá fijar límites inferiores a los del artículo 136 para los trabajos que
se realicen en el interior de las minas, en las fábricas de vidrios y demás
empresas análogas”. (El
subrayado es nuestro).
“Artículo 136.- La jornada ordinaria de trabajo efectivo no
podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y
ocho horas por semana.
Sin embargo, en los trabajos que por su
propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada
ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas,
siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.
Las partes podrán contratar libremente las
horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y
a las disposiciones legales”.
“Artículo 141.- En los trabajos que por su propia naturaleza
son peligrosos o insalubres, no se permitirá la jornada extraordinaria”.
Las normas transcritas no fundamentan la existencia de
una potestad, a favor del Poder Ejecutivo, para fijar límites a las jornadas de
trabajo en cualquier tipo de actividad, sino solamente en “… los trabajos que se realicen en el interior de las minas, en las
fábricas de vidrios y demás empresas análogas”. A nuestro juicio, la actividad de la Policía
de Tránsito no puede considerarse análoga a la que se realiza en las minas y en
las fábricas de vidrio. En todo caso, si
el límite a la jornada de trabajo de la Policía de Tránsito estuviese
fundamentado en la potestad a la que se refiere el artículo 145 del Código de
Trabajo, sería necesario −además del estudio del Ministerio de
Trabajo− que exista una decisión expresa en ese sentido por parte del
Poder Ejecutivo.
Finalmente, en lo que a este tema concierne, debemos
indicar que, ciertamente, el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República dispone que “… no
son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean
una jurisdicción especial establecida por ley”; sin embargo, esa norma lo
que pretende es excluir la posibilidad de que se consulte sobre temas encomendados,
básicamente, a los tribunales administrativos. Al respecto, esta Procuraduría
ha indicado lo siguiente:
“El concepto de
<<jurisdicción>> del artículo 5 está utilizado a partir de un
criterio material de las funciones públicas. En ese caso, jurisdicción es
resolución de controversias con los administrados, normalmente, por la vía del
recurso administrativo. Más concretamente, se refiere a los asuntos sometidos a
los llamados tribunales administrativos. Frecuentemente, en aras de mantener la
autotutela administrativa, el legislador decide
desconcentrar una de las potestades de decisión propias de la Administración
activa, otorgando el poder de resolver con agotamiento de vía administrativa,
no al jerarca de la Administración, sino a un órgano inferior de carácter
colegiado. Competencia de decisión que envuelve no sólo el determinar si lo
actuado por la Administración se conforma o no con el ordenamiento jurídico
sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayan resultado lesionados
por actos ilegales. (…) Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada
el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El
poder de decisión de la controversia es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por
lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por
el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el único responsable por
las resoluciones que dicte.- Se sigue de lo expuesto, que un tribunal
administrativo no puede resultar vinculado por el dictamen que un órgano
consultivo dicte sobre un asunto que debe resolver”. (Dictamen C-477-2006 del
29 de noviembre de 2006).
El Consejo de Salud
Ocupacional no es un tribunal administrativo.
Si bien ese órgano tiene una competencia específica establecida por ley
(como ocurre con la mayoría de los órganos que integran la Administración
central), ello no significa que posea una jurisdicción especial en los términos
previstos en el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.
III.
Acerca de la jornada ordinaria de trabajo de la
Policía de Tránsito
Se nos consulta nuevamente cuál es
la jornada de trabajo de los miembros de la Policía de Tránsito. Al respecto, debemos indicar que ya en
nuestros dictámenes C-031-2007 del 7 de febrero de 2007 y C-146-2009 del 26 de
mayo de 2009, sostuvimos que la jornada ordinaria de trabajo de los cuerpos
policiales del país, incluida la Policía de Tránsito, es de doce horas diarias. En dichos dictámenes se arribó a esa
conclusión tomando en cuenta que de conformidad con el artículo 6 de la Ley
General de Policía (n.° 7410 de 26 de mayo de 1994), la Policía de Tránsito
forma parte de los cuerpos de policía del país, los cuales, por la naturaleza
de su trabajo, no están sometidos a la jornada de ocho horas diarias, según lo
ha resuelto de manera reiterada y vinculante, la Sala Constitucional. En el primero de los dictámenes mencionados
se expusieron en detalle las razones que permiten arribar a esa conclusión,
razones que −a pesar de lo extenso de la cita− interesa transcribir
en esta oportunidad:
“La Policía de Tránsito forma parte de
los cuerpos policiales cubiertos por la Ley General de Policía, al tenor de lo
expresado en el artículo 6 de ese cuerpo normativo:
“Artículo 6º—Cuerpos. Las
fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes:
la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del
control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de
Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control
Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la
Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás
fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”.
Ahora bien, en lo que respecta
a la jornada de trabajo de la Policía de Tránsito, es criterio de esta
Procuraduría que dichos trabajadores se encuentran excluidos de la jornada
ordinaria en atención a la índole de las funciones que realizan y a los bienes
jurídicos resguardados con la actividad policial.
En efecto, el artículo
58 Constitucional establece una jornada ordinaria de trabajo de ocho horas
diarias y de cuarenta y ocho horas semanales. No obstante, el mismo
artículo constitucional permite que, en casos de excepción, se establezca una
regulación diferente. Señala el artículo en mención lo siguiente:
“La jornada ordinaria
de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la
semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis
horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas
extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los
sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se
aplicarán en los casos de excepción muy calificados que determine la ley”.
Esta disposición fue
desarrollada por el artículo 143 del Código de Trabajo, que señala:
“Quedarán excluidos de la
limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y
todos aquellos empleados que trabajen sin fiscalización superior inmediata; los
trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y
empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento;
los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y
las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están
sometidas a jornadas de trabajo.
Sin embargo, estas personas no
estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y
tendrán derecho, dentro de esta jornada, a un descanso mínimo de hora y media.”
En nuestro criterio,
resulta innegable que las labores de policía administrativa se encuentran contenidas
en los presupuestos de excepción a la jornada ordinaria de trabajo tal y como
lo establece el artículo transcrito anteriormente, no sólo por el hecho de que
el orden público debe ser resguardado las veinticuatro horas del día los
trescientos sesenta y cinco días del año, sino además, porque los bienes
jurídicos que se pretenden proteger con dicha actividad son de primerísimo
orden.
En este sentido, tanto la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de esta Procuraduría General
de la República, han sido contestes en afirmar que los cuerpos policiales no se
encuentran sujetos a las limitaciones de la jornada ordinaria. Al
respecto, la Sala Constitucional ha señalado en cuanto a los cuerpos policiales
de los Ministerios de Justicia y Gracia y de Seguridad Pública, lo siguiente:
“Es reiterada la
jurisprudencia de esta Sala respecto de la jornada laboral policial y ha
considerado que la misma no lesiona derecho fundamental alguno por cuanto estos
trabajadores se encuentran dentro de un régimen de excepción que les excluye de
lo preceptuado por el artículo 58 de la Constitución Política. En este sentido
mediante sentencia número 02888-98 de las diecisiete horas con cincuenta y
siete minutos del veintinueve de abril de mil novecientos noventa y ocho, se
indicó lo siguiente:
"El recurrente pretende
que por medio de este recurso de amparo se disponga que los Guardias Civiles
tienen derecho al disfrute de los días feriados y descansos semanales a los
policías, o que en su defecto que se les debe remunerar con el doble salario.
El artículo 58 de la Constitución Política, en lo que interesa, establece: ...
Por su parte, de las
disposiciones legales aplicables −artículos 8 y 12 de la Ley Orgánica del
Ministerio de Seguridad Pública y 143 del Código de Trabajo− se concluye,
que los servidores policiales califican dentro del régimen de excepción que
contempla el artículo 58 transcrito, dadas las funciones que deben cumplir, por
lo que no resulta aplicable a ellos, la limitación de cuarenta y ocho horas semanales
de trabajo específico −máxime que su función no se limita al tiempo de su
servicio−. Igual régimen de excepción resulta aplicable en lo que al día
de descanso y a las vacaciones se refiere, pues el propio artículo 59 de la
Carta Magna dispone la posibilidad de que el legislador en casos muy
calificados, como lo es el de los servidores de la fuerza pública, establezca
"excepciones" a lo allí estipulado. Por lo expuesto y al no haberse
producido la violación acusada tanto al artículo 58 como 59 Constitucionales, y
en consecuencia tampoco al 33 −ya que esos servidores conforman, por
las circunstancias apuntadas, una categoría distinta de trabajadores−, el
recurso resulta inadmisible y así debe declararse. …
Específicamente en relación
con el policía penitenciario en la sentencia número 2004-05577 de las trece
horas con treinta y nueve minutos del veintiuno de mayo del dos mil cuatro, la
Sala estableció:
“IV.- Entre las obligaciones
específicas de los miembros de las fuerzas de policía, entre los que se cuentan
los policías penitenciarios está ajustarse a los horarios definidos por
reglamento, sin perjuicio de las obligaciones derivadas de la disponibilidad
para el servicio y de las movilizaciones (artículo 70 de la Ley General de
Policía) en el caso de los recurrentes la jornada laboral se regula en el
artículo 27 del Reglamento General de Policía Penitenciaria (...)”.
IV.- La pretensión fundamental
del recurrente es impugnar ante este tribunal la jornada laboral a que está
sometido como agente de seguridad en el Centro de Atención Institucional La
Reforma. Pero, según la doctrina de este tribunal se trata de miembros de la
fuerza pública que deben ajustarse a los horarios definidos por reglamento,
propiamente el artículo 27 Reglamento General de la Policía Penitenciaria, que
regula la jornada laboral de los miembros de la Policía Penitenciaria, y les
excluye de las limitaciones de la jornada ordinaria por la índole de las
labores que ejecutan y por la programación de su trabajo, debiendo prestar sus
servicios de acuerdo con las necesidades del Centro Penitenciario respectivo.
De modo que, dada la naturaleza del servicio que presta el recurrente, no se
advierte que esta variación relativa a la jornada de trabajo alcance a
infringir sus derechos fundamentales, de modo que el recurso ha de desestimarse.”
(Sala Constitucional, resolución número 2005-17126 de las dieciséis horas
diecinueve minutos del catorce de diciembre del dos mil cinco, lo resaltado no
es del original).
En esta misma línea de
pensamiento, la Procuraduría General de la República ha indicado que:
“En otro sentido, es
importante recalcar que los funcionarios de la fuerza pública, como ya lo
dijimos anteriormente, no están sujetos a la jornada ordinaria de trabajo de
ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales, o seis durante la noche y
treinta y seis horas a la semana (art. 136 del Código de Trabajo), pues, al
encajar en los parámetros establecidos por el artículo 143 enunciado, y 58
constitucional, no están sujetos al límite máximo de horas de labor.
"Sin embargo, es
innegable que existe un derecho a la limitación de la jornada de trabajo, que
emana de la propia Constitución Política (artículos 56, 58 y 59), cuya
aplicación es imperativa para todos los trabajadores, en virtud, fundamentalmente,
de su derecho, también constitucional, a la igualdad de trato (art. 33 y 68).
De manera entonces que, para resolver este asunto, resulta importante
establecer el límite legal máximo de tiempo que ha de reputarse como la jornada
laboral ordinaria del servidor de las fuerzas de policía; siendo necesario,
para ese efecto, recurrir al régimen jurídico que regula la relación laboral de
los efectivos de la Guardia Civil con el Estado-patrono". "(...). IV.
En concordancia con lo que viene expuesto y teniendo presente que existe, al
efecto, reserva legal expresa, la norma aplicable a la especie, en cuanto al
límite de la jornada laboral de los guardias civiles, es el párrafo final del
artículo 143 del Código de Trabajo; cuya primera parte sirve de base, incluso,
a la jurisprudencia constitucional citada en el Considerando segundo".
"Según se dispone en
dicho texto legislativo...estas personas no estarán obligadas a permanecer más
de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a
un descanso de una hora y media". (Sentencia No. 229 de las 9:05 hrs. del 11 de
octubre de 1996, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).
(OJ-071-1999 del 10 de junio de 1999 [1].)
Los anteriores criterios
jurisprudenciales resultan de aplicación a los miembros de la Policía de
Tránsito, por cuanto forman parte de la policía administrativa que se ha creado
para resguardar el orden y la tranquilidad en la Nación. En este
sentido, no compartimos el criterio externado por la Asesoría Legal del ente
consultante en cuanto a la inaplicabilidad del artículo 143 del Código de Trabajo
en las relaciones de empleo de los policías de tránsito, por cuanto no
existiría un fundamento jurídico para considerar que los policías de tránsito,
aun cuando formen parte de la policía administrativa, estén sometidos a la
jornada ordinaria de trabajo.
En este sentido, debe
tomarse en cuenta que la competencia otorgada a la Policía de Tránsito en el
artículo 32 de la Ley General de Policía, referida a la “vigilancia y el
mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con los
principios que determinen la Constitución Política, los tratados
internacionales, las leyes y sus reglamentos”, forma parte del concepto general
de orden público al que hicimos referencia al iniciar este apartado y guarda
íntima relación con las competencias en materia de seguridad y vigilancia
otorgadas a los otros cuerpos de policía cubiertos por la Ley General de
Policía.
Esta es la idea que tuvo en
mente el legislador al diseñar la Ley General de Policía, tal y como se extrae
de los antecedentes legislativos de aquella ley. En efecto, dentro de la
Exposición de Motivos del Proyecto de Ley presentado, se explicó la pertenencia
de la Policía de Tránsito dentro de las policías incluidas dentro de esta
legislación de la siguiente manera:
“7. La Policía de Tránsito.
Se trata de un sector de la
policía administrativa de seguridad que, por conveniencias funcionales, se
encuentra subordinado a la estructura organizativa del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, sin que haya razones valederas para sustraerlo de esta
estructura. Esta policía, como cualquier otra policía administrativa,
se encuentra sujeta –dentro de la ley que se proyecta− e integra el
complejo de seguridad administrativa que se ha considerado adecuado para
nuestro sistema repúblicano” (Exposición de
Motivos, folio 221 del Expediente Legislativo 11.705 Proyecto de Ley General de
Policía, el resaltado no es del original)
A partir de lo expuesto, y
como primera conclusión, debemos señalar que los policías que integran la
Policía de Tránsito se encuentran excluidos de la jornada ordinaria de trabajo,
por lo que su jornada de trabajo será de 12 horas diarias.” (Dictamen C-031-2007, reiterado en el C-146-2009, ambos ya citados).
Luego de analizar nuevamente el tema de la jornada de
trabajo de la Policía de Tránsito, debemos indicar que no existe argumento
alguno para modificar la tesis adoptada en los dictámenes a los que se hizo
alusión. Por el contrario, con
posterioridad a la emisión de esos dictámenes, e incluso, después del Informe
Técnico n.° 23-2010 emitido por el Departamento de Medicina, Higiene y
Seguridad Ocupacionales del Consejo de Salud Ocupacional, la Sala
Constitucional ha ratificado, de manera vinculante, que las fuerzas de policía
del país no están sujetas al límite de la jornada ordinaria de trabajo. A manera de ejemplo pueden consultarse las
sentencias 14699-2011 de las 9:00 horas del 16 de diciembre de 2011, la
9754-2012 de las 9:05 horas del 20 de julio de 2012, la 10404-2012 de las 14:30
horas del 1° de julio de 2012 y la 13023-2012 de las 11:30 horas del 14 de
setiembre de 2012.
Además, después de la emisión de los dictámenes
mencionados, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia abordó el tema que
aquí interesa, ya no desde la perspectiva general de las fuerzas de policía del
país, sino analizando la situación específica de la Policía de Tránsito. Luego del estudio del asunto, esa Sala
reiteró que los miembros de la Policía de Tránsito no están sujetos al límite
de ocho horas diarias de trabajo:
“Tal y como lo advierten los propios recurrentes, el fundamento expuesto
por el tribunal, para confirmar el fallo de primera instancia, radicó en
considerar que las funciones de los servidores de la policía de tránsito se
encuentran excluidas del límite de la jornada ordinaria de ocho horas debido a
que forman parte de un cuerpo policial que es garante del orden público y de la
defensa y seguridad de la nación. Esa decisión, el tribunal la cimentó en el
artículo 143 del Código de Trabajo en relación con lo preceptuado por los
ordinales 12 y 140, incisos 6 y 16, de la Constitución Política; lo mismo que
en lo dispuesto por la Ley General de Policía, número 7410 de 26 de mayo de
1994, en sus artículos 1 y 2, 6 y 36. (…) los recurrentes sostienen que
mediante el decreto ejecutivo n°. 34748-MOPT quedó establecido un horario de
cuarenta y ocho horas para los servidores del MOPT, incluidos los oficiales de
la Policía de Tránsito. Alegan que en el párrafo último de ese decreto no se
desprende que los Oficiales de Tránsito deban trabajar horarios y jornadas de
hasta doce horas; y que se dispone su horario rotativo en forma facultativa y
no obligatoria. Este agravio tampoco resulta de recibo para variar lo
sentenciado. En criterio del tribunal, la extensión de la jornada de trabajo ordinaria
de los actores deriva de disposiciones constitucionales y legales, de las
cuales se desprende que por la naturaleza de sus funciones ellos se encuentran
cubiertos por las excepciones de la jornada contemplada en el artículo 143 del
Código de Trabajo”. (Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia, sentencia n.° 706-2012 de las 10:10 horas del 22 de agosto
de 2012).
A nuestro juicio, la posición
adoptada tanto por la Sala Constitucional, como por la Sala Segunda, es clara y
contundente, por lo que no existen razones para modificar lo resuelto en
nuestros dictámenes C-031-2007 y C-146-2009 citados.
Así,
mientras se mantenga la jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido
de que la jornada de trabajo de la Policía de Tránsito está excluida del límite
de ocho horas diarias, y en ausencia de una disposición normativa en contrario,
ni el Consejo de Personal, ni la Dirección de Gestión Institucional de Recursos
Humanos, ni la Dirección General de la Policía de Tránsito pueden apartarse de
la jurisprudencia constitucional, pues de conformidad con el artículo 13 de la
Ley de Jurisdicción Constitucional, “La
jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son
vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”.
IV.
Respecto a las gestiones presentadas con
posterioridad al oficio AG-2740-2013
Luego
de recibido el oficio AG-2740-2013 mencionado al inicio de este dictamen, la
Auditoría General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes presentó un
nuevo oficio, el n.° AG-3126-2013 del 19 de diciembre de 2013, en el cual nos
indica que esa Auditoría recibió copia del acta de conciliación entre el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Sindicato Unión Nacional de
Técnicos Profesionales de Tránsito (UNATEPROT).
A raíz de ese acuerdo, que fue suscrito en el Departamento de Relaciones
de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicita que nos
pronunciemos sobre los siguientes aspectos:
“1. La posibilidad de que
la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos modifique la jornada
de la Policía de Tránsito.
2. Si es factible el pago
de jornada extraordinaria a miembros de la Policía de Tránsito, ya sean
Oficiales de Tránsito, cadetes u otras autoridades
3. La existencia de jornadas mixtas y de día de
por medio para la Policía de Tránsito.
4.- La validez de dicho acuerdo, del cual se
adjunta copia.”
Básicamente, lo que se nos solicita es que nos
pronunciemos sobre la validez de cada uno de los puntos negociados entre el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el sindicato UNATEPROT; y además,
sobre la validez del acuerdo como tal.
Al
respecto, debemos indicar que esta Procuraduría ha señalado, reiteradamente,
que el asesoramiento técnico jurídico que brinda no puede versar sobre casos
concretos, pues en ese evento estaríamos sustituyendo al consultante en la toma
de sus decisiones. Siguiendo esa línea,
hemos indicado que no nos es posible pronunciarnos sobre una decisión
específica ya adoptada, pues nuestra asesoría lo que busca es ayudar a la toma
de decisiones y no revisar la validez de lo ya resuelto, pues esto último es
competencia de otros órganos. Sobre el
tema, en nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, indicamos lo
siguiente:
“… este
Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad
de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la
cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia
consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de
abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de
abril del 2010).
En efecto, la solicitud
de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía,
en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta
ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que
está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la
jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea
el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante
sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo,
en caso de que ello sea planteado como pretensión dentro de una demanda que le
corresponda conocer.”
Ciertamente, por medio de una
reforma operada al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), por el artículo 45 de la
Ley General de Control Interno (n.° 8292 de 31 de julio de 2002), se eximió a
las auditorías internas de aportar, junto con la consulta, el criterio de la
asesoría legal; sin embargo, aparte de ese aspecto, las consultas de las
auditorías internas deben cumplir con los demás requisitos dispuestos para el
resto de la Administración Pública.
Sobre ese tema puede consultarse nuestra OJ-033-2003 del 24 de febrero de
2003 y el dictamen C-408-2005 del 28 de noviembre de 2005.
Recibimos además, el 21 de enero de
2014, el oficio DMOPT-0110-2014, del 10 de enero de 2014, suscrito por el señor
Ministro de Obras Públicas y Transportes, mediante el cual nos informó también
sobre la suscripción del acuerdo conciliatorio entre el Ministerio a su cargo y
el sindicato UNATEPROT.
En ese oficio se hace referencia a la consulta planteada por la
Auditoría General del Ministerio mediante el oficio AG-2740-2013 de repetida
cita, indicándonos lo siguiente:
“¿Si el Dictamen solicitado indicara que la
jornada laboral de los Oficiales de la Policía de Tránsito debe ser de 12 horas
diarias, para un total de 72 horas semanales, cuál sería el instrumento legal
correspondiente a efectos de proceder a modificar unilateralmente el contrato
laboral que fue suscrito con dichos funcionarios desde un principio, en el cual
se les contrató para laborar una jornada de 8 horas diarias?”.
Tal
como indicamos anteriormente, las consultas que se planteen ante este Órgano
Asesor deben cumplir ciertos requisitos, derivados tanto de la letra del
artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, como de la jurisprudencia que lo
informa. Uno de esos requisitos consiste
en aportar el criterio de la asesoría legal respectiva sobre el punto que
genera la consulta. La gestión recién
transcrita no cumplió ese requisito, por lo que no es posible pronunciarnos
sobre el tema. Además, se hace alusión a
la existencia de contratos laborales específicos (los que se suscribieron para
laborar una jornada de 8 horas diarias) y a los mecanismos para modificarlos
unilateralmente, materia que por constituir un caso concreto, excede la
competencia que nos ha sido otorgada para brindar asesoría jurídica en
abstracto.
Finalmente,
mediante el oficio AG-3085-2014 del 13 de octubre de 2014, la Auditoría General
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes presentó una ampliación a su
consulta original en la que requiere nuestro criterio en punto a si “¿Es procedente el
pago de horas extra a los funcionarios pertenecientes a la policía de
Tránsito”; y, en caso de ser procedente, si “¿La jornada extraordinaria se reconocería a partir de las 8 horas o 12
horas?”.
Al
respecto, debemos indicar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
140 del Código de Trabajo, la jornada extraordinaria, sumada a la
ordinaria, no puede exceder de doce
horas diarias. El texto de esa norma es
el siguiente:
“Artículo
140.- La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce
horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las
personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los
productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los
trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando”.
En
virtud de lo anterior, salvo en los casos excepcionales mencionados en la norma
transcrita, a los integrantes de la Policía de Tránsito no se les puede
establecer jornadas superiores a las doce horas diarias. En todo caso, si excepcionalmente llegaren a
laborar más de doce horas diarias, sí es procedente el pago de horas extra,
pues de lo contrario ocurriría un enriquecimiento sin casusa en beneficio del
patrono y en perjuicio del servidor.
V.
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a
las siguientes conclusiones:
1.
En caso de que el criterio jurídico de un órgano de la
Administración Pública no coincida con el de la Procuraduría General de la
República, debe privar el de ésta última, no solo porque así lo dispuso
expresamente el legislador (artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República), sino además, porque la Procuraduría es el órgano
técnico especializado en materia jurídica.
2.
Se reiteran nuestros dictámenes C-031-2007
del 7 de febrero de 2007 y C-146-2009 del 26 de mayo de 2009, en el sentido de
que las fuerzas de policía del país (incluida la Policía de Tránsito) no están
sujetas al límite de la jornada ordinaria de trabajo, por lo que su jornada de trabajo
es de 12 horas diarias.
3.
Mientras se mantenga la jurisprudencia de la
Sala Constitucional en el sentido de que la jornada de trabajo de la Policía de
Tránsito está excluida del límite de ocho horas diarias, y en ausencia de una
disposición normativa en contrario, ni el Consejo de Personal, ni la Dirección
de Gestión Institucional de Recursos Humanos, ni la Dirección General de la
Policía de Tránsito pueden apartarse de la jurisprudencia constitucional, pues
de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, “La jurisprudencia y los precedentes de la
jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”.
4.
Con la salvedad de los casos excepcionales
mencionados en el artículo 140 del Código de Trabajo, a los integrantes de la
Policía de Tránsito no se les puede establecer jornadas superiores a las doce
horas diarias. Si excepcionalmente
llegaren a laborar más de doce horas diarias, sí es procedente el pago de horas
extra, pues de lo contrario ocurriría un enriquecimiento sin casusa en
beneficio del patrono y en perjuicio del servidor.
Cordialmente;
Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JLMS/Kjm
c.Lic.
Carlos Segnini Villalobos, Ministro de Obras Públicas y Transportes
C-024-2015
JORNADA DE TRABAJO. POLICÍA DE TRÁNSITO. CONSEJO DE SALUD OCUPACIONAL. NATURALEZA DE
NUESTROS DICTÁMENES.
La Auditoría
General del Ministerio de Obras Públicas y Transportes nos plantea varias
consultas relacionadas con la jornada de trabajo de la Policía de Tránsito.
Esta
Procuraduría, en su dictamen C-024-2015 del 16 de febrero de 2015, suscrito por
Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes
conclusiones:
1. En caso de que el
criterio jurídico de un órgano de la Administración Pública no coincida con el
de la Procuraduría General de la República, debe privar el de ésta última, no
solo porque así lo dispuso expresamente el legislador (artículo 2 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República), sino además, porque la
Procuraduría es el órgano técnico especializado en materia jurídica.
2. Se
reiteran nuestros dictámenes C-031-2007 del 7 de febrero de 2007 y C-146-2009
del 26 de mayo de 2009, en el sentido de que las fuerzas de policía del país
(incluida la Policía de Tránsito) no están sujetas al límite de la jornada
ordinaria de trabajo, por lo que su jornada de trabajo es de 12 horas
diarias.
3. Mientras
se mantenga la jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido de que la
jornada de trabajo de la Policía de Tránsito está excluida del límite de ocho
horas diarias, y en ausencia de una disposición normativa en contrario, ni el
Consejo de Personal, ni la Dirección de Gestión Institucional de Recursos
Humanos, ni la Dirección General de la Policía de Tránsito pueden apartarse de
la jurisprudencia constitucional, pues de conformidad con el artículo 13 de la
Ley de Jurisdicción Constitucional, “La
jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son
vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”.
4. Con
la salvedad de los casos excepcionales mencionados en el artículo 140 del
Código de Trabajo, a los integrantes de la Policía de Tránsito no se les puede
establecer jornadas superiores a las doce horas diarias. Si excepcionalmente llegaren a laborar más de
doce horas diarias, sí es procedente el pago de horas extra, pues de lo
contrario ocurriría un enriquecimiento sin casusa en beneficio del patrono y en
perjuicio del servidor.