Accesibilidad
Opinión Jurídica : 180 - del 12/12/2014
12 de diciembre de 2014
OJ-180-2014
Licenciado
Víctor Morales Mora
Ministro
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Estimado señor
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me
refiero al oficio DMT-1347-2014, del 24 de noviembre de 2014, suscrito por el
señor Ministro a.i., Harold Villegas Román, por medio
del cual se nos remitió en consulta copia del Protocolo de 2014, relativo al
Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930.
Dicho Convenio es el n.° 29 de la Organización Internacional del Trabajo
(en lo sucesivo OIT), el cual fue ratificado por Costa Rica mediante la ley n.°
2561 de 11 de mayo de 1960.
Se nos indica que la finalidad del proceso de consulta es recibir
nuestros comentarios sobre la conveniencia de la aprobación del protocolo de
cita, a efecto de iniciar el trámite de sumisión de ese instrumento
internacional ante las autoridades legislativas, en aras de que procedan a su
análisis y consideración.
Antes de referirnos al texto del Protocolo, debemos aclarar que el
presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, por lo que debe tenerse
como una opinión jurídica. Ello debido a
que nuestro criterio no podría privar sobre el de las autoridades encardas de ponderar
la conveniencia de ratificar el instrumento sobre el cual versa este informe.
A.
Consideraciones generales sobre el trabajo
forzoso u obligatorio
De conformidad con el artículo 2 del
Convenio n.° 29 de la OIT, el trabajo forzoso u obligatorio es el exigido a un
individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual esa persona no
se ha ofrecido voluntariamente.
Dentro de las excepciones que
contempla el Convenio se encuentra el trabajo exigido en virtud de leyes sobre
servicio militar obligatorio, que contengan un carácter puramente militar;
cualquier trabajo o servicio que forme parte de los deberes cívicos normales de
los ciudadanos de un país; cualquier trabajo que se exija a un ciudadano como
consecuencia de una sentencia judicial, a condición de que sea vigilado por las
autoridades públicas y que dicho individuo no sea puesto a disposición de
particulares, compañías, o personas jurídicas de carácter privado; los trabajos
que se exijan en virtud de fuerza mayor (guerras, siniestros o amenazas de
siniestro como incendios, inundaciones, hambre, temblores, epidemias,
invasiones de animales, insectos, etc.); y, en general, todas las
circunstancias que pongan en peligro o amenacen la existencia de la población. También se exceptúan de la prohibición del
trabajo forzoso las pequeñas labores comunales que se impongan para beneficio
colectivo, a condición de que la misma población, o sus representantes, tengan
derecho a pronunciarse sobre la necesidad de los trabajos.
En los casos de excepción en los
cuales está permitido el trabajo forzoso u obligatorio deben cumplirse ciertas
condiciones, entre ellas, que quienes estén sometidos a él sean adultos aptos
para el trabajo, cuya edad no sea inferior a los 18 años ni superior a los 45
años. Asimismo, el período máximo
durante el cual un individuo puede estar sujeto al trabajo forzoso no puede
exceder de sesenta días por cada período de doce meses y debe otorgarse, dentro
de ese período, un día de descanso semanal.
En 1957, como complemento al
Convenio n.° 29, la OIT emitió el Convenio 105, Relativo a la Abolición del
Trabajo Forzoso. Dicho Convenio fue
ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 2330 de 9 de abril de 1959, y su
objetivo es el de prohibir el trabajo forzoso u obligatorio como un medio de
coerción o educación política, como castigo por externar determinadas opiniones
políticas o por participar en huelgas.
También prohíbe la movilización obligatoria de mano de obra con fines de
desarrollo económico, como medida de disciplina en el trabajo, o por
discriminación racial, social, nacional o religiosa.
A pesar de que existe consenso
internacional acerca de la necesidad de erradicar el trabajo forzoso u
obligatorio, estimaciones recientes de la OIT evidencian que 20.9 millones de
personas son víctimas de trabajo forzoso en el mundo. Del total de víctimas, 18.7 millones (90%)
son explotadas en la economía privada por individuos o empresas, y los 2.2
millones restantes (10%) están sujetos a modalidades de trabajo forzoso
impuestas por los Estados. Entre los
trabajadores explotados por personas o empresas privadas, 4.5 millones (22%)
son víctimas de explotación sexual forzada y 14.2 millones (68%) lo son de
explotación laboral forzada. El trabajo
forzoso en la economía privada genera al año ganancias ilegales por ciento
cincuenta mil millones de dólares. (Ver
al respecto OIT: ILO global estimates of forced labour: results and methodology. Special Action Programme
to Combat Forced Labour, Geneva, 2012).
B.
Características del Protocolo de 2014,
relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930
El Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso,
1930, fue adoptado el 11 de junio de 2014 por la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), con la finalidad de subsanar
lagunas en la aplicación del Convenio de 1930 (n.° 29), para actualizar sus
disposiciones y para atacar así las formas contemporáneas de abuso en ese
campo.
El Protocolo establece la obligación de todo miembro de adoptar medidas
eficaces para prevenir y eliminar el trabajo forzoso, de proporcionar a las
víctimas protección y acceso a acciones jurídicas y de reparación, así como de
sancionar a los autores del trabajo forzoso.
También prevé la necesidad de realizar un plan de acción nacional, en
consulta con las organizaciones de patronos y trabajadores, para la adopción de
medidas sistemáticas tendientes a la supresión sostenida y efectiva del trabajo
forzoso.
Contempla además una serie de medidas específicas que los Estados
miembros deben adoptar para prevenir el trabajo forzoso. Entre esas medidas está la información y la
educación destinada, en especial, a las personas particularmente vulnerables y
a los empleadores, para que no se involucren en prácticas de ese tipo; el
fortalecimiento de los servicios tanto de la inspección de trabajo, como de los
responsables de la aplicación de la legislación sobre la materia; la protección
de las personas trabajadoras migrantes contra posibles prácticas abusivas y
fraudulentas; y el apoyo a los sectores público y privado para que actúen con
diligencia en la prevención del trabajo forzoso.
El Protocolo establece también la obligación de adoptar medidas eficaces
para identificar, liberar y proteger a las víctimas de trabajo forzoso, y para
permitir su recuperación y readaptación.
Asimismo, reitera la obligación de los Estados miembros de velar por que
todas las víctimas de trabajo forzoso tengan acceso efectivo a acciones
jurídicas y de reparación apropiadas y eficaces; y de adoptar las medidas
necesarias para que las autoridades competentes puedan decidir no enjuiciar, ni
imponer sanciones a las víctimas de trabajo forzoso por su participación en
actividades ilícitas que se han visto obligados a cometer como consecuencia directa
de estar sometidos a trabajo forzoso u obligatorio.
Además se prevé en el instrumento en estudio un deber de cooperación
entre los Estados miembros para garantizar la prevención y la eliminación de
todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio. Igualmente, establece la necesidad de
consultar a las organizaciones de patronos y trabajadores antes de adoptar las
medidas para aplicar el Protocolo y suprime varias disposiciones transitorias
del Convenio que han perdido vigencia.
Finalmente, el instrumento establece el trámite para su ratificación, la
fecha de su entrada en vigor, el procedimiento para denunciarlo y lo
relacionado con el registro de ratificaciones.
C.
Consideraciones específicas sobre el
Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930
A juicio de este órgano asesor, el
Protocolo que se nos remite en consulta es congruente con los más altos valores
y principios que privan en el ordenamiento jurídico costarricense.
En nuestro país, la propia
Constitución Política sentó las bases para erradicar el trabajo forzoso. Así, en su artículo 20 dispone que toda
persona es libre en la República y que no puede ser
esclavo quien se halle bajo la protección de sus leyes. Por su parte, el artículo 22 del mismo Cuerpo
Político establece que todo costarricense puede trasladarse y permanecer en
cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre
de responsabilidad.
En el ámbito penal, el artículo 172
del Código de la materia sanciona con 6 a 10 años de prisión a quien promueva,
facilite o favorezca la entrada o salida del país, o el desplazamiento dentro
del territorio nacional, de personas de cualquier sexo, para realizar actos de
prostitución, o someterlos a explotación, a servidumbre sexual o laboral, a
esclavitud o a prácticas análogas, o a trabajos forzados. Además, esa norma agrava la pena y la
establece entre 8 y 16 años de prisión, entre otros supuestos, cuando la
víctima sea menor de 18 años, o se encuentre en una situación de vulnerabilidad
o discapacidad, cuando la víctima sufra daños graves en su salud, o cuando el
hecho sea cometido por un grupo delictivo integrado por dos o más miembros.
Como complemento de lo anterior,
recientemente nuestro país aprobó la ley n.° 9095 de 26 de octubre de 2012,
denominada “Ley Contra la Trata de Personas y creación de la Coalición Nacional
contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y la Trata de Personas (CONATT)”,
mediante la cual se pretende combatir integralmente la Trata de Personas y
promover las políticas públicas y la normativa necesaria para fortalecer la
sanción de ese delito y de sus actividades conexas. Además, esa ley establece un marco específico
de protección y asistencia a las víctimas tanto nacionales como extranjeras, y
a sus dependientes. Asimismo, facilita la cooperación nacional e internacional
para combatir la Trata de Personas, y establece una serie de estrategias para
contar con el financiamiento adecuado para el abordaje integral del problema.
Como se observa, a nivel interno se han ejecutado acciones del tipo que
se pretende promover con el Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el
Trabajo Forzoso, 1930. En todo caso,
debe tomarse en cuenta que la ratificación de ese Protocolo supone adquirir
algunas obligaciones económicas que deben ser ponderadas por las autoridades
nacionales encargadas del tema presupuestario, obligaciones dentro de las
cuales se encuentra la de brindar educación e información a las personas
consideradas particularmente vulnerables y a los empleadores, a efecto de
evitar las prácticas orientadas hacia el trabajo forzoso u obligatorio.
En ese mismo ámbito, destaca la obligación de fortalecer los servicios
de inspección del trabajo, así como los de administración de justicia, para
perseguir y sancionar las conductas que tiendan hacia el trabajo forzoso.
En el ámbito jurídico, llama la atención el deber que se impone en el
Protocolo a los Estados miembros, de “… adoptar, de conformidad con los
principios fundamentales de su sistema jurídico, las medidas necesarias para
velar por que las autoridades competentes puedan decidir no enjuiciar ni
imponer sanciones a las víctimas de trabajo forzoso u obligatorio por su
participación en actividades ilícitas que se han visto obligadas a cometer como
consecuencia directa de estar sometidas a trabajo forzoso u obligatorio”
(Artículo 4).
En principio, podría interpretarse que una obligación de ese tipo sería
contraria al ordenamiento jurídico costarricense, pues supondría la posibilidad
de dejar sin sanción a personas que han cometido hechos ilícitos; sin embargo,
repasando los términos en que está redactado el artículo, es posible apreciar
que la obligación se adquiere “de conformidad con los principios fundamentales
de su sistema jurídico”, y sería aplicable únicamente en los casos en los
cuales las víctimas del trabajo forzoso se hayan “visto obligadas” a incurrir
en la actividad ilícita, todo lo cual atenúa los alcances de la obligación.
Ciertamente, para ser congruente con el objetivo de la obligación a la
que se hizo referencia en el párrafo anterior, sería conveniente emitir
legislación concreta que puntualice las circunstancias específicas bajos las
cuales las víctimas de trabajo forzoso no serían procesadas o sancionadas por
su participación en actividades ilícitas.
Por lo demás, no se aprecia en el texto del Protocolo disposiciones que
merezcan comentarios adicionales.
D.
Conclusión
Partiendo de lo expuesto, considera esta Procuraduría que la eventual
ratificación del Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo
Forzoso, 1930, no presentaría roce alguno con la normativa interna de nuestro
país. Por el contrario, estimamos que
constituye un paso importante para respaldar los esfuerzos que se han venido
haciendo para combatir el trabajo forzoso u obligatorio.
Cordialmente;
Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JCMM/Kjm
OJ-180-2014
ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL DE TRABAJO. TRABAJO
FORZOSO U OBLIGATORIO. PROTOCOLO.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social nos remitió en consulta copia del Protocolo de 2014, relativo al
Convenio n.° 29 sobre el Trabajo Forzoso, 1930.
Se nos indica que la finalidad del proceso de consulta es recibir
nuestros comentarios sobre la conveniencia de la aprobación del protocolo de
cita, a efecto de iniciar el trámite de sumisión de ese instrumento
internacional ante las autoridades legislativas.
Esta Procuraduría, en su OJ-180-2014
del 12 de diciembre de 2014, suscrita por Julio César Mesén Montoya, Procurador
de Hacienda, indicó que la eventual ratificación del Protocolo de 2014,
relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930, no presentaría roce alguno
con la normativa interna de nuestro país.
Por el contrario, se estima que constituye un paso importante para
respaldar los esfuerzos que se han venido haciendo para combatir el trabajo
forzoso u obligatorio.