Dictamen : 042 - del 20/02/1986

C-42-86

San José, 20 de febrero de 1986

Señor

Moisés Lazo Sossa

Director Nacional de Comunicaciones

Apartado Postal 8.000

A.__________D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su estimable oficio No. D.L. 629-85 de 6 de diciembre del año pasado, mediante el cual solicita interpretación del artículo 6 de la Ley No. 7015 de 22 de noviembre de 1985, publicada en el Alcance 21 a la Gaceta Nº 229 del día 24 del mismo año y del artículo 21, párrafo segundo de la Ley No. 6999 de 3 de setiembre de 1985, modificado por la primeramente citada, ello en relación con la Ley de Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones No. 5870 del 11 de diciembre de 1975. La consulta original fue objeto de ampliación mediante oficio No. J_A_200-85 del 16 de diciembre del año anterior, suscrito por el señor Fernando Chávez Alvarado, Directivo de la Junta Administrativa.

El problema que se plantea, como más adelante se verá, consiste en determinar si legalmente, los ingresos que percibe y administra la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, de conformidad con la Ley No. 5870 del 11 de diciembre de 1975, constituyen o no "*Ingresos de fuentes no tributarias* para los efectos del artículo 56 de la Ley Nº 7015 de 22 de noviembre de 1985, en relación con el artículo 21 de la Ley Nº 6999 de 3 de setiembre del año anterior. ((*) subrayado). Se hace necesario entonces transcribir las disposiciones legales supracitadas para tener el marco jurídico dentro del cual se ubica el problema planteado y proceder a su análisis de conformidad con el ordenamiento legal y vigente.

La Ley No. 6999 de repetida cita, dispuso en lo que el presente caso interesa, lo siguiente:

*Artículo 21*.- Los ingresos establecidos por leyes generales y especiales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley no estén incorporados a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Gobierno de la República, deberán incluirse en dicho presupuesto".

La disposición legal supracitada, implicaba ni más ni menos que todos los ingresos de que disponían ciertos organismos o entidades, públicas, pasaban dentro del plazo y en los términos que allí se establecían, a formar parte de la "Caja Única" del Estado y en consecuencia deberían sujetarse a los procedimientos establecidos en las Leyes de Presupuestos y de Administración Financiera de la República para su manejo y erogación.

La Ley No. 7015 de 22 de noviembre de 1985, vino a definir los alcances del artículo 21 citado antes, y en cierta medida suavizó el rigor de la norma anterior, como veremos luego. Dispone la citada ley, en lo conducente, lo que sigue:

*Artículo 56.-* Se prorroga hasta el 1º de enero de 1986 el plazo de Incorporación al Presupuesto Nacional de los recursos y gastos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 21 de la Ley No. 6999 del 3 de setiembre de 1985 Todos los ingresos y egresos a que se refiere el citado artículo serán clasificados conforme la nomenclatura legal vigente e incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional para 1986.- Para los efectos de incorporación al Presupuesto Nacional de los Programas a que se refiere este artículo, estos programas conservarán su independencia funcional y su estructura administrativa actual.-

...Los ingresos destinados a tales programas por concepto de *donaciones*, los que le corresponde de *otras fuentes no tributarias*, no formarán parte del Presupuesto Nacional, pero estarán sujetas a los controles y autorizaciones que determine la Contraloría General de la República". ((*) Los subrayados so nuestros).

De la simple lectura del texto legal, podemos ya obtener un criterio diferenciador útil para determinar qué debe entenderse por "fuentes no tributarias", para los efectos de la presente ley. Resulta entonces claro que la voluntad del legislador fue excluir del Presupuesto Nacional, únicamente aquellos ingresos que como *las donaciones* serían percibidos por las instituciones u organismos afectados por la norma, de una manera voluntaria, sin que mediase en ello el poder impositivo del Estado, es decir, la Potestad Tributaria, mediante la cual se imponen al administrado los diferentes tributos, a saber: Impuestos, Tasas y Contribuciones Especiales.

Los ingresos asignados a la Dirección Nacional de Comunicaciones, provienen en su totalidad de la prestación de un servicio público que es la administración del servicio de correos y telégrafos, que se remunera mediante el franqueo en la modalidad de venta de "estampillas" o sellos y por máquinas franqueadoras; así como el pago del arrendamiento de apartados postales y otros servicios postales conexos.

Nuestro Código de Normas y Procedimientos Tributarios que es la normativa encargada de todo lo concerniente a los tributos y las relaciones emergentes de ellos, establece que es materia privativa de la Ley -entre otras cuestiones tributarias-: Crear, modificar y suprimir tributos, lo cual nos lleva a la inmediata conclusión de que la única fuente de recursos tributarios *es la ley*. Dicho de otro modo: cada vez que nos encontramos frente a una exacción establecida por una Ley, nos encontramos frente a un "tributo"; lo cual a su vez significa para el Fisco o El Estado, *un ingreso tributario*, distinto de que constituye el producto de una venta de bienes muebles o inmuebles; una donación o un préstamo obtenido en el extranjero, por ejemplo.

Ahora bien, se impone de inmediato preguntarse si lo pagado por el servicio de correos en sus distintas modalidades constituye un tributo y por ende un ingreso de fuente tributaria; así como dentro de cuál de las categorías establecidas por nuestro derecho positivo se enmarca. Al efecto, debemos transcribir en primer término el artículo 4º del Código Tributario, que textualmente dice:

*Artículo 4º*.- Definiciones. Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones) que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

*Impuesto* es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

*Tasa* es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

*Contribución especial*, es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación". ((*) subrayado).

De conformidad con las definiciones adoptadas por nuestro Código Tributario, no cabe duda de que la remuneración por el servicio de correos, encaja perfectamente dentro del concepto de Tasas". Y hasta podríamos agregar que tales pagos o exacciones han sido dados, tradicionalmente por la doctrina del derecho tributario, como el ejemplo típico de "tasas".

A manera de ilustración, toda vez que nuestra opinión no tiene por fundamento principal la doctrina, nos permitimos citar a dos autores de la materia que son bastante claros y precisos sobre el tema.

El primero de ellos, Adolfo Carretero Pérez, nos dice:

"*Ingresos Tributarios*: Para obtenerlos, la Administración se vale de su potestad de supremacía, pero no de la genérica, sino de la tributaria, en virtud de la cual obtiene prestaciones pecuniarias típicas y obligatorias, de los administrados, por medio de un acto unilateral, autorizado por una ley habilitante". (Derecho Financiero. Ed. Santillana. Madrid, 1968, pág. 296). ((*) subrayado).

Del tratadista argentino Manuel De Juan, podemos extraer los siguientes párrafos que tratan específicamente el punto que nos ocupa en el presente dictamen:

..."Los recursos provenientes del dominio público, asumen, por lo común la característica de una contraprestación por el servicio público divisible que esos bienes satisfacen. Su naturaleza jurídica es pues, la de una tasa.

A tales efectos daremos un ejemplo. Para la prestación del *servicio público de correos*, que es el medio de mantener la comunidad espiritual y material del pueblo que integra el Estado y de los pueblos entre sí, el Estado se vale de sus bienes patrimoniales y de su personal afectado. Pues bien, la retribución que el mismo obtienen a título de contraprestación por el servicio que presta, *es una tasa* (tasa de correos) vale decir un recurso derivado".

...-Suele preguntarse si las rentas de estos organismos entidades descentralizadas o entidades autárquicas, constituyen ingresos patrimoniales o tributos para el Estado máxime cuando las empresas estatales realizan tareas inherentes a la satisfacción de servicios públicos.

...Cuando el servicio público se satisface mediante tasas (*correos*, uso de puertos, aguas corrientes, cloacas) el recurso es de carácter derivado y queda sometido a las reglas que su naturaleza impone. Cuando el servicio se satisface mediante el pago de un precio (ferrocarriles electricidad, gas) el recurso es de carácter patrimonial y por ende su consideración difiere del anterior, o sean *las tasas*, cuya legitimidad descansa en la naturaleza jurídica de la obligación tributaria... (CURSO D FINANZAS Y DERECHO TRIBUTARIO, Ed. Molachino, Rosario, Arg. 1969. págs. 170, 171, 172, 173). ((*)Los subrayados son nuestros).

Para disipar cualquier duda que pudiese quedar en punto a lo que hemos venido tratando, agregaremos que la propia ley creadora de la Dirección Nacional de Comunicaciones y de su Junta Directiva contiene disposiciones que liquidan toda discusión posterior sobre el particular.

En efecto dispone la citada ley:

"*Artículo 8º*.- La Junta Administrativa queda facultada para señalar e imponer *tasas* por los servicios que presta, que adecuándolas al costo de explotación de acuerdo con las disposiciones de los convenios internacionales, cuando se trate de asuntos postales. Del producto de los ingresos provenientes de las *citadas tasas*, el Banco de Costa Rica, apartará y girará a la Junta Administrativa el 50%.

La reglamentación indicará la mecánica de las cuentas y el destino de los fondos. ((*) los subrayados son nuestros).

La anterior normativa es del todo acorde con las disposiciones del Código Tributario en el párrafo final del artículo 5º, que a la letra dice:

..."En relación a tasas, cuando la ley no lo prohíba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en la forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas delos servicios públicos".

Cabe agregar que los ingresos que pudiere obtener la Junta Administrativa como producto de las emisiones de sellos postales que se consideren de *carácter puramente filatélico*, a juicio de la Junta Filatélica que se crea por el Artículo 13 de la Ley No. 5870, no caen dentro de las previsiones del artículo 21 de la Ley No. 6999 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley No. 7015, por tratarse de ingresos no tributarios, de conformidad con todo lo expuesto anteriormente.

Finalmente, es necesario acotar que esta Procuraduría, mediante dictamen C-28-86, del 29 de enero de este año, suscrito por el entonces Procurador Contencioso Administrativo, Lic. Albertazzi, ya se había pronunciado en el mismo sentido que el nuestro.

En consecuencia, con la salvedad hecha en el párrafo tras anterior, los ingresos que perciba la Junta Administrativa de Comunicaciones originados en la prestación del servicio público de correos, son ingresos tributarios y en razón de ello les son aplicables las regulaciones del artículo 21 de la Ley No. 6999 del 3 de setiembre de 1985, modificado por el artículo 56 de la Ley No. 7015 del 22 de noviembre del mismo año.

Sin otro particular, me suscribo, con toda consideración,

Lic. Francisco E. Villalobos G.

PROCURADOR ASUNTOS INTERNACIONALES

C-042-1986

DIRECCIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES. RECURSOS POR PRESUPUESTAR. PRESUPUESTO NACIONAL. TRASLADO DE RECURSOS A PRESUPUESTO NACIONAL.

Mediante pronunciamiento N° C-042-1986, se responde al problema de determinar si los ingresos que percibe y administra la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, constituyen o no "*Ingresos de fuentes no tributarias*.

La voluntad del legislador fue excluir del Presupuesto Nacional, únicamente aquellos ingresos que como *las donaciones* serían percibidos por las instituciones u organismos afectados por la norma, de una manera voluntaria, sin que mediase en ello el poder impositivo del Estado, es decir, la Potestad Tributaria, mediante la cual se imponen al administrado los diferentes tributos, a saber: Impuestos, Tasas y Contribuciones Especiales.

En consecuencia, con la salvedad hecha, los ingresos que perciba la Junta Administrativa de Comunicaciones originados en la prestación del servicio público de correos, son ingresos tributarios y en razón de ello le son aplicables las regulaciones del artículo 21 de la Ley No. 6999 del 3 de setiembre de 1985, modificado por el artículo 56 de la Ley No. 7015 del 22 de noviembre del mismo año.