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Dictamen : 435 - del 28/11/2014
28 de noviembre de 2014
C-435-2014
Señora
Flory Álvarez Rodríguez
Secretaria
Concejo Municipal
Municipalidad
Heredia
S.O.
Estimada señora:
Con la aprobación de la Sra.
Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios números
SCM-1523-2013 de 12 de junio y SCM 1596-2013 del 20 de junio, ambos del 2013,
recibidos en esta Procuraduría el día 25 de junio siguiente.
De previo, sírvase aceptar
nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado por el
volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.
I.
OBJETO DE LA CONSULTA
Mediante los oficios supra
indicados, se informa sobre el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de
Heredia, en sesión número 0-254-2013 de 10 de junio de 2013, mediante el cual
se acordó solicitar criterio de este Órgano Asesor en punto a “si es posible otorgar licencias de licores
para mini súper en zonas residenciales con autorización de explotar la
actividad comercial de mini súper”.
Se adjunta criterio legal
emitido por la Dirección Jurídica de la Municipalidad consultante, oficio
número DAJ-873-10, así como el criterio emitido por la Dirección
Financiera-Administrativa de la Municipalidad, oficio número DF-199-2013.
De
previo a analizar la consulta, debemos destacar, que si bien la presente
gestión se plantea en forma genérica, del estudio de la documentación adjunta a
esta solicitud, se denota que el trasfondo del asunto hace referencia a un
caso concreto.
Debemos
ser enfáticos, que no puede
trasladarse, a este Órgano Asesor, asuntos que estén siendo discutidos
en el seno de la Administración Municipal, pues ello conllevaría una indebida
sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido
encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.
Por lo anterior, esta Procuraduría procederá a analizar lo consultado de forma
genérica, sin abordar el caso concreto que se consigna en la documentación que
se remite junto a la presente consulta.
II.
SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE LICORES
La venta de licores es una actividad lucrativa que posee una regulación
especial en nuestro ordenamiento jurídico.
El
numeral 83 del Código Municipal, establece que la licencia y el pago del
impuesto de patente, se regirá por Ley especial.
Sobre
el particular, debemos señalar que durante varias décadas, la actividad en
cuestión estuvo regida por la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de
octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto
Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987.
Sin
embargo, la normativa antes citada fue derogada mediante Ley No. 9047,
denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido
alcohólico”, publicada en el
Alcance 109 a la Gaceta No. 152 del 8 de
agosto 2012, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la
comercialización de bebidas con contenido alcohólico.
En
lo fundamental, la Ley No. 9047, tiene por objeto la regulación de la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y
prevención del consumo abusivo de tales productos.
El artículo 3
establece la obligación de contar con una licencia de Licores para la
comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la
Municipalidad del cantón donde se desarrollará el negocio.
Por su parte el numeral 4 determina una nueva categorización de
licencias, clasificando las mismas en cinco categorías enumeradas como clase A,B,C,D y E:
ARTÍCULO 4.- Tipos de licencias:
La municipalidad
otorgará las licencias de comercialización de bebidas con contenido alcohólico
en su cantón, de acuerdo con los siguientes parámetros:
Licencia clase A: habilitan únicamente
para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, en envases
cerrados para llevar y sin que se puedan consumir dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de
bebidas con contenido alcohólico será la actividad comercial principal del
establecimiento.
Licencia clase B: habilitan la venta de bebidas
con contenido alcohólico en envase abierto y/o cerrado para ser consumidas
dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de bebidas con
contenido alcohólico será la actividad comercial principal del establecimiento.
La licencia clase B se clasifica en:
Licencia clase B1: cantinas, bares
y tabernas sin actividad de baile.
Licencia clase B2: salones de baile,
discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile.
Licencia clase C: habilitan
únicamente la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle,
en envase abierto, servidas y para el consumo, junto con alimentos dentro del
establecimiento. En este tipo de licencias la venta de bebidas con contenido
alcohólico será la actividad comercial secundaria del establecimiento.
Licencia clase D: habilitan únicamente
para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, en
envase cerrado para llevar y sin que se pueda consumir dentro del
establecimiento. En este tipo de
licencias la venta de licor será la actividad comercial secundaria del
establecimiento. Habrá dos clases de sublicencias,
así:
Licencia clase
D1: minisúper
Licencia clase D2: supermercados
Queda prohibida la
venta de bebidas alcohólicas en establecimientos que se dediquen al expendio de
abarrotes, salvo lo indicado en las licencias clase D1 y clase D2.
Licencia clase E: la municipalidad
respectiva podrá otorgar licencias clase E a las actividades y empresas
declaradas de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo (ICT),
conforme a los requisitos establecidos por esta ley, la cual habilitará
únicamente para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al
detalle, servidas o en envase abierto, previamente conocido y aprobado por la
municipalidad respectiva:
Clase E1: a las
empresas de hospedaje declaradas de interés turístico por el ICT.
Clase E1 a: empresas de
hospedaje con menos de quince habitaciones.
Clase E1
b: empresas de hospedaje con quince o más habitaciones.
Clase E2: a las
marinas y atracaderos declarados de interés turístico por el ICT.
Clase E3: a las
empresas gastronómicas declaradas de interés turístico por el ICT.
Clase E4: a los
centros de diversión nocturna declarados de interés turístico por el ICT.
Clase E5: a las
actividades temáticas declaradas de interés turístico por el ICT y que cuenten
con la aprobación del concejo municipal.
En cantones con
concentración de actividad turística, la municipalidad, previo acuerdo del
concejo municipal, podrá demarcar zonas comerciales en las que otorgará
licencia de clase E a restaurantes y bares declarados de interés turístico por
el ICT. La definición de los parámetros para la calificación de cantones de
concentración turística será definida con fundamento en lo dispuesto en el Plan
Nacional de Desarrollo Turístico emitido por el ICT y el plan regulador del
municipio respectivo que cuente con uno autorizado o, en su defecto, con la
norma por la que se rige.
Cada municipalidad
reglamentará, de conformidad con su Ley de Patentes Comerciales, las
condiciones, los requisitos y las restricciones que deben cumplir los
establecimientos de acuerdo con su actividad comercial principal.” (Resaltado no es
original).
Por su parte, los
numerales 8 y 9 de la ley de comentario regulan los requisitos para la
obtención de la licencia, y las prohibiciones para el ejercicio de dicha
actividad.
El artículo 10 establece el impuesto a pagar,
sin embargo, mediante resolución número
2013-11499 de las 16:00
horas del 28 de agosto de 2013, la Sala Constitucional declaró inconstitucional
dicho numeral, por cuanto éste omitía graduar el pago del impuesto en
cuestión.
Sin
embargo, para evitar un vacío normativo, la Sala optó por dictar una medida
excepcional y transitoria, para el cobro del impuesto de patente de
licores, tomando como referencia el artículo 12 de la derogada Ley No. 10,
únicamente, en cuanto al uso del parámetro de ubicación para determinar el
monto del impuesto de patente, mientras
el legislador no dicte la regulación correspondiente.
La
medida adoptada por la Sala Constitucional consiste en que los rangos
estatuidos en el mencionado ordinal 10 se mantienen, pero únicamente
serán aplicables a las cabeceras de provincia, debiendo reducirse a la mitad
en el caso de patentes ubicadas en las cabeceras de cantón y disminuirse en
una cuarta parte cuando aquellas estén localizadas en las demás
poblaciones, tomando como referencia el artículo 12 la Ley No. 10, solo en lo
atinente al uso de criterios de ubicación para determinar el monto del cobro de
patentes.
El numeral 11 regula los horarios de funcionamiento de los
establecimientos habilitados para el expendio de licor. Dicha regulación se
realiza conforme la clasificación de licencias previstas en el numeral 4 de la
Ley de comentario.
En el Capítulo IV regula las sanciones administrativas.
Además, el Transitorio II de la Ley
establece la obligación de las municipalidades de reglamentar la ley, aspecto
que también fue analizado por la Sala Constitucional, en la sentencia 2013-011499, donde se avaló su constitucionalidad.
Finalmente, debemos señalar que el
contenido del articulado de la Ley No. 9047, es constante en reservar a las
municipalidades el cumplimiento de la Ley –artículo 25-.
III.
SOBRE LO CONSULTADO
A.
Sobre los minisúper y las licoreras
A efectos de
dar respuesta de la presente consulta, debemos referirnos a la regulación de venta de licores en los locales
dedicados a minisúper y a licorera.
Al respecto, la
Ley No. 9047 establece un tipo de licencia
diferente para cada una de estas actividades, radicando el aspecto
diferenciador en la actividad principal que
desarrolla.
En efecto, del numeral 4 de la Ley de
Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, trascrito en
el apartado anterior, se desprende que las licoreras se ubican dentro de las licencias clase A, dado que la actividad principal de estos
locales es la venta y comercialización de bebidas alcohólicas, en envases
cerrados para llevar y sin que se puedan consumir dentro del establecimiento.
Por su parte, la venta de
licor en minisúper, se puede autorizar a través de la licencia clase D, sub
clase D1. En dicha clase, el expendio de bebidas alcohólicas se configura como
una actividad secundaria, ya que su actividad principal es la venta de
abarrotes:
“Licencia clase D: habilitan únicamente para la
comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, en envase
cerrado para llevar y sin que se pueda consumir dentro del establecimiento. En
este tipo de licencias la venta de licor será la actividad comercial secundaria
del establecimiento. Habrá dos clases de sublicencias, así:
Licencia clase D1: minisúper
Licencia clase D2: supermercados
(…)”. (Lo resaltado no es del
original).
Como se advierte, los minisúper que pretendan
dedicarse a la venta de licores -como actividad secundaria- requieren, además
de la licencia comercial expedida por la municipalidad, de una licencia de
licores clase D, subclase D1, que
habilitan a la venta de licor.
La actividad desarrollada por los minisúper
–que posean licencia para la venta de licor- no puede asimilarse a la de
licoreras, toda vez que las licoreras corresponden a establecimientos
comerciales cuya actividad principal es la venta de bebidas con contenido
alcohólico en envase cerrado para ser consumidos fuera del local, para ello,
requieren obtener la licencia de licores clase A.
En esa misma
línea, el “Reglamento de regulación y comercialización de bebidas con contenido
alcohólico para el Cantón Central de Heredia” número 287 del 28 octubre del 2013, en su
artículo 3 define los conceptos de Licorera y Minisúper de la siguiente manera:
“Licorera: Aquel negocio cuya actividad comercial
principal es el expendio de licor en envases cerrados, para su consumo fuera
del local de adquisición. Se prohíbe el consumo dentro del
establecimiento o en sus inmediaciones, siempre y cuando formen parte de la
propiedad donde se autorizó la licencia”.
“Supermercados y mini-súper: Son aquellos establecimientos comerciales cuya actividad primaria o principal son la venta de mercancías, alimentos
y productos para el consumo diario de las personas y donde se utiliza el
sistema de auto servicio. Como actividad secundaria expenden bebidas con
contenido alcohólico en envase cerrado para llevar y se prohíbe el consumo dentro del establecimiento o en sus
inmediaciones, siempre y cuando formen parte de la propiedad en donde se
autorizó la licencia. No se permite el uso de música bailable o karaokes.
Se considerará supermercado cuando el área útil en donde se ubica el comercio
supere los doscientos uno metros cuadrados.
Para el caso de los negocios
que se denominan "Mini-súper" deberán contar, como máximo, con un
área útil de doscientos metros cuadrados de construcción, con pasillos internos
para el tránsito de clientes, las áreas destinadas para la exhibición y venta
de los productos y alimentos de consumo diario.
En aquellos casos donde se
expendan licores, la proporción de productos básicos deberá ser de, al menos un
70% del área donde se exhibe la mercadería y un 30% de productos con contenido
alcohólico, esto por cuanto la actividad principal es la venta de productos
básicos”. (Resaltado
no es original).
De lo
transcrito resulta claro que un local dedicado a licorera tiene como actividad
principal la venta de licores, mientras que el Minisúper se dedica a la venta
de abarrotes como actividad principal, siendo secundaria
la actividad de venta de bebidas alcohólicas en estos últimos.
Sobre el
particular, este Órgano Asesor, se ha pronunciado en anteriores ocasiones, si
bien, en relación a la regulación de venta de licor en supermercados bajo la
normativa de licores anterior, pero los conceptos generales ahí plasmados
resultan de aplicación al caso. Así en el dictamen número C-232-2002 del 6 de setiembre del 2002, se indicó lo
siguiente:
“(…) Por último un
aspecto de comentario que va ligado, tanto desde el punto de vista del negocio
de venta de licores, como sobre la venta del producto propiamente, y se refiere
a la denominada actividad principal y
actividad subsidiara de los supermercados y negocios afines, y la venta del
licor en envase cerrado, sin hacer consumo del producto dentro del local
comercial.
Ciertamente la Ley de Licores no hace distinción alguna en cuanto a
estos aspectos en una forma muy concreta, no obstante del contexto de la ley,
así como también del reglamento se colige la conclusión que han externado las
funcionarias de la asesoría jurídica del ministerio. Por un lado el artículo
noveno del reglamento hace diferencias en cuanto a lo que representa actividad
principal y lo que representa actividad secundaria, en tratándose de los
establecimientos que expresamente señala la norma. Sin embargo, del contexto de los cuerpos normativos, queda claro que
la actividad principal a realizar por un supermercado y negocios afines, lo
representa la venta de una serie de mercancías, alimentos, y productos para el
consumo diario de las personas, y que dentro de esta actividad, la venta de
licores, no representa ni la actividad única, ni la actividad principal del
comercio. (Dictamen C-132-94 del 16 de agosto de 1994)”
De la lectura de ambos artículos se desprende diáfanamente que en la
definición de supermercado se encuentran dos
características básicas, como son que la venta de licores no constituye la
actividad primaria, su razón de ser, o sea, que perfectamente el negocio podría
subsistir si se elimina la venta de bebidas alcohólicas, porque no fue éste el
motivo o razón que inspiró la actividad lucrativa del supermercado; y también
que el consumo de las bebidas alcohólicas adquiridas debe producirse
necesariamente fuera del establecimiento; caso contrario estaríamos ya no
frente a un supermercado, sino frente a un Taberna, Discoteca, Bar, Cantina,
etc. Los abastecedores y mini
supermercados tienen por objeto, al igual que los supermercados, el expendio al
detalle de comestibles de uso doméstico, que el cliente se sirve a sí mismo, y
luego de ser cancelados, se los lleva del local. Como la normativa que
regula los horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, se
refiere únicamente a los supermercados, se hace necesario, por omisión expresa
de la normativa, proceder a su interpretación concluyéndose entonces que
lógicamente, al realizar los abastecedores y mini supermercados la misma
actividad que los supermercados, estos quedan contemplados dentro de este
concepto en forma global. (Lo resaltado no es del
original. Dictamen C-232-2002 del 6 de setiembre del 2002)”.
Conforme a lo expuesto, la diferencia entre el minisúper y la
licorera radica en la actividad principal que desempeñan, en el caso de los
minisúper su actividad principal es la venta de abarrotes, y la venta de
bebidas con contenido alcohólico no es más que una actividad secundaria;
mientras que, los locales dedicados a licoreras ejercen como actividad
principal la venta de bebidas con contenido alcohólico para ser consumidas
fuera del local comercial.
De lo anterior, es claro que no estamos
frente a la misma figura.
Lo dicho hasta aquí, resulta importante, en
tanto la consultante menciona en la documentación que se remite, que no es posible
la concesión de licencias para la venta de licores en locales destinados a
minisúper, en aplicación del Reglamento de Construcciones, artículo IV.6.4.4 que prohíbe las
licoreras en zonas de uso residencial predominante:
“IV. 6.4.4. Los usos no residenciales que se
admitan bajo estas normas, deberán ser siempre compatibles con el uso
residencial predominante. Se prohíben
bares, cantinas y licoreras, así como juegos de azar electrónicos y de
billar o pool y cualquier otro similar”. (Lo
resaltado no es del original).
El
razonamiento expuesto implica la asimilación de los conceptos de “minisúper” y
“licorera”, lo que es incorrecto, conforme a lo explicado en líneas que
preceden. De suerte que, la prohibición contenida en la norma reglamentaria
transcrita no sería de aplicación a los minisúper.
Conviene
ahora, conforme a lo consultado, analizar la prohibición establecida en el
artículo 9 inciso a) de la Ley No. 9047, en relación a imposibilidad de
conceder licencias de licores en zonas residenciales.
B.
Prohibición
para conceder licencias para la venta de bebidas con contenido alcohólico en
zona residencial: licencias clase A y B
El numeral 9 de la Ley No.
9047 establece las prohibiciones para la concesión de licencias para el expendio de bebidas
con contenido alcohólico. Interesa, para los efectos de la presente consulta,
transcribir lo dispuesto en el numeral 9 inciso a) de
dicha ley:
“ARTÍCULO
9.- Prohibiciones
a)
No se podrá otorgar ni autorizar el uso de licencias
clases A y B a negocios que se encuentren en zonas demarcadas como de uso
residencial o conforme a lo que establece el plan regulador o la norma por la
que se rige;
tampoco a negocios que se encuentren a una distancia mínima de cuatrocientos
metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de
nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten
con el permiso correspondiente de funcionamiento, centros de atención para
adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais. (…)” (Lo
resaltado no es del original).
Como se advierte, la prohibición que impone
este inciso, refiere a las licencias para la venta de bebidas con contenido
alcohólico, categorías A y B, que se encuentren en zonas residenciales.
Así, conforme al numeral 4 de la Ley No. 9047
citado supra, las clases afectas a esa prohibición, cuya actividad principal es
la venta de bebidas con contenido alcohólico, serían los siguientes:
Licencia clase A: habilitan únicamente para la comercialización
de bebidas con contenido alcohólico, en envases cerrados para llevar y sin que
se puedan consumir dentro del establecimiento,
Licencia clase B: habilitan la venta de bebidas con contenido
alcohólico en envase abierto y/o cerrado para ser consumidas dentro del establecimiento.
se encuentran dos subclases:
Licencia clase B1: cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile.
Licencia clase B2: salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de
baile.
Así, las categorías A y B que cubre la
prohibición indicada, incluye a negocios como licoreras, bares, tabernas,
cantinas, discotecas, etc.
Siguiendo esta regulación, resulta claro que
los locales dedicados a minisúper, no se encuentran dentro del supuesto previsto
por el numeral 9 inciso a) referido, toda vez que, de dedicarse a la venta de
licores como actividad secundaria, la licencia habilitante para ese tipo de
negocio es la clase D, subclase D1, no contenida en la norma referida.
Partiendo
de la norma legal comentada, resulta oportuno referirnos a la regulación
dictada por esa Corporación Municipal mediante el “Reglamento de regulación y
comercialización de bebidas con contenido alcohólico para el Cantón Central de
Heredia”, publicado en La Gaceta
N° 219 del día 13 de noviembre del 2013, en lo que respecta al punto
consultado.
El referido reglamento tiene por objeto regular
la aplicación de la Ley de Regulación y
Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico No. 9047, estableciendo pautas para la autorización, control y
fiscalización de las actividades asociadas a la comercialización, expendio y
consumo de bebidas con contenido alcohólico en el Cantón Central de Heredia
–Artículo 1 del reglamento-.
En lo
que interesa para la presente consulta, el numeral 10 de dicho Reglamento
establece restricciones para la concesión de licencias en el Cantón Central de
Heredia, al disponer lo siguiente:
“Artículo 10.-Restricciones
en concesión de licencias. No se concederán licencias municipales de
ningún tipo en casas de habitación, salvo que para efectuar la actividad se
separen totalmente el área que se destinará para local comercial de la casa de
habitación, debiéndose observar que entre uno y otro no haya comunicación
interna, incluyendo el ingreso al local desde su entrada principal.
No
se concederán tampoco autorizaciones para aquellos locales cuyo uso de suelo
sea residencial y/o se encuentren dentro de una zona residencial, para ello se solicitará el
criterio de la Dirección de (sic)
En
Zona Residencial;
la vocación de los terrenos es predominantemente para casas de habitación
destinándose algunos lotes al comercio; en consecuencia, si se autoriza en algún momento un uso de suelo distinto al residencial
éste deberá ser igualmente compatible con el uso predominante por lo que está
prohibido la autorización de expendios de licor, juegos o
similares”. (Resaltado no es original)
El
artículo reglamentario trascrito, a diferencia de la norma legal -artículo 9
inciso a) de repetida cita-, establece una prohibición genérica que impide
otorgar licencias para el expendio de licor en zonas residenciales, es decir,
conforme a la redacción de la norma reglamentaria, se prohíbe la concesión de
cualquier tipo de licencia para la venta de licores en zona residencial.
Lo
anterior, nos permite afirmar, que el contenido del artículo 10 del Reglamento
a la Ley No. 9047 dictado por esa Municipalidad, excede la prohibición
contenida en el artículo 9 inciso a), toda vez que la misma, fue prevista en la
norma legal únicamente para las licencias clase A y B.
En
ese sentido, el reglamento no puede imponer restricciones que la Ley no
contempló, de suerte que, el artículo 10 del Reglamento municipal citado,
adolecería de un vicio por exceder la potestad reglamentaria.
Precisamente, sobre la
potestad reglamentaria municipal y sus límites, la Sala Constitucional en la
sentencia No. 1998-03664 de las dieciséis horas con tres minutos
del nueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, señaló:
“(…) III.- LIMITES DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA MUNICIPAL: Ciertamente,
las municipalidades tienen la potestad de reglamentar las leyes relacionadas
con su propia administración.
Así se ha establecido que:
"La
autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política,
esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local
(única descentralización territorial del país), encargado de administrar los
intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de
desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y
con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva,
también, la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política
implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de
la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos
municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de
una verdadera descentralización de la función política en materia local"
(sentencia número 2943 de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de
junio de mil novecientos noventa y tres).
No obstante, esa potestad de dictar reglamentos no es ilimitada, sino que al
igual que sucede con la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, no puede
ser arbitraria, sino que debe enmarcarse dentro de los términos y
requerimientos previstos en la Ley:
"La
potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la
Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del
ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140
incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma
secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter
soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del
Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho
Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios
sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede
intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede
suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador
o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.
El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben
sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de
legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido
alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido
recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.
SEGUNDO:
Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el
que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para
hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo
detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los
fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por
esa vía Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar
su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se
convierte en Legislador. Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal,
al considera: "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo
violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia
reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos
principios que de manera general dispuso el legislador". (Ver sentencia
1130-90). A mayor abultamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que
"... sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los
preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones
establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar
rigurosamente su "contenido esencial"(sentencia 243 de las quince horas
cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y
tres).
En el caso que se analiza, se consulta sobre
la categorización que hace el Reglamento, del dueño del local como
"interesado" en el otorgamiento de la patente municipal, aspecto no
previsto en la Ley de Impuestos Municipales referida.-
En criterio de esta Sala los argumentos
expuestos por el Tribunal consultante son acertados. La potestad reglamentaria tiene límites tanto formales como
sustanciales. Es claro que el incluir al "dueño del local"
como "interesado" en el otorgamiento o traspaso de una patente
municipal, trasciende el contenido material de la Ley. El reglamento debe completar y desarrollar los términos de la ley,
pero es claro que los límites del legislador no pueden ser variados. Conforme se indicó, no es posible que
los reglamentos incrementen las restricciones establecidas, ni establezcan las
no previstas por la ley, esto es, se ha de respetar su contenido esencial.
(…)” (Lo
resaltado no es del original)
Como se advierte, la potestad
reglamentaria es manifestación expresa de un poder normativo, en cuanto
consiste en el poder de la Administración de emitir normas, actos generales e
impersonales, dirigidas a regular relaciones jurídicas con sujeción a la ley.
En esa línea, el reglamento
corresponde a una norma secundaria y complementaria a la ley, por ende, su
contenido debe sujetarse a los parámetros que fija la ley que reglamenta, por
ello, no puede dejar de lado los preceptos
ésta define, contradecirlos, o suplirlos, por ello, es el contenido de la ley
el que fija los límites de la potestad reglamentaria.
Conforme a lo dicho, se estima
que la redacción del numeral 10 del Reglamento a la Ley No. 9047, dictado por
esa Corporación Municipal, presenta un posible exceso en el ejercicio de la
potestad reglamentaria, de suerte que, se recomienda su revisión.
En concordancia con lo
expuesto, y en lo que es objeto de consulta, se puede afirmar que el artículo 9
inciso a) de la Ley
de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, No. 9047, prohíbe, en el caso de
zonas residenciales, el otorgamiento de licencias, categorías A y B, que incluye
a negocios como licoreras, bares, tabernas, cantinas, discotecas, según se
desprende del numeral 4 de la ley de cita.
Ahora bien, los locales debidamente
habilitados para el ejercicio de la actividad de minisúper, según las
regulaciones propias de cada Municipio –incluidas las normas de planificación
urbana-, que pretendan, además, ejercer de forma secundaria la actividad de
venta de bebidas alcohólicas, deberán contar con la licencia que los habiliten
para la venta de licor, específicamente una licencia clase D, subclase D1.
La licencia clase D, y sus subclases, no se
encuentran contempladas dentro la prohibición establecida en el numeral 9
inciso a) mencionado supra, la cual cubre a las licencias para la venta de
bebidas con contenido alcohólico, clases A y B, tal y como hemos explicado.
IV.
CONCLUSION
De conformidad con lo expuesto, se concluye lo siguiente:
1.
La diferencia entre los
establecimientos comerciales dedicados a minisúper y licorera, radica en que la
actividad principal que ejerce en cada uno. Así, en el caso de las licoreras,
su actividad principal es la comercialización de bebidas con contenido
alcohólico, en envase cerrado para ser consumidas fuera del local; mientras que
los minisúper tienen como actividad principal la venta de abarrotes, siendo la
comercialización de licor una actividad que puede habilitarse pero de forma
secundaria.
2.
Precisamente, la “Ley de Regulación y
comercialización de bebidas con contenido alcohólico”,
No.9047, establece un tipo de licencia para la venta de licor para cada una de
esas actividades. En efecto, las licoreras se ubican dentro de la clase A,
mientras que los minisúper en la clase D, subclase D1.
3.
Así, los
locales debidamente habilitados para el ejercicio de la actividad de minisúper,
según las regulaciones propias de cada Municipio –incluidas las normas de
planificación urbana-, que pretendan, además, ejercer de forma secundaria la
actividad de venta de bebidas alcohólicas, deberán contar con la licencia que
los habiliten para la venta de licor, específicamente una licencia clase D,
subclase D1.
4.
El numeral 9 de la ley 9047
establece en su inciso a) una prohibición para la autorización de licencias
para la venta de bebidas con contenido alcohólico, en zonas residenciales.
Conforme a la redacción de dicho numeral, la prohibición alcanza únicamente a
las licencias clases A y B.
5.
El reglamento es una norma
secundaria que debe sujetarse a los límites que dispone la misma ley a
reglamentar, por ello,
no puede dejar de lado los preceptos que la ley define, contradecirlos,
o suplir a la ley
6.
Bajo ese entendido, el
numeral 10 del “Reglamento de regulación
y comercialización de bebidas con contenido alcohólico para el Cantón Central
de Heredia”, debe ser analizado a la
luz del artículo 9 inciso a) de la ley 9047, pues su redacción excede el
contenido de la norma legal que reglamenta.
Atentamente,
Sandra Sánchez
Hernández
Procuradora
Adjunta
SSH/drl
Código
No. 12400-2013
C-435-2014
LEY 9047. LICENCIAS PARA LA VENTA DE BEBIDAS CON CONTENIDO ALCOHOLICO.
CLASES DE LICENCIAS. LICORERA. MINISUPER.
DIFERENCIA ACTIVIDAD PRINCIPAL Y ACTIVIDAD SECUNDARIA. ZONA RESIDENCIAL.
PROHICION CONTENIDA EL NUMERAL 9 INCISO
A) DE LA LEY 9047. POTESTAD
REGLAMENTARIA.
Mediante
acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Heredia, en sesión número
0-254-2013 de 10 de junio de 2013, se solicita criterio de este Órgano Asesor
en punto a “si es posible otorgar
licencias de licores para mini súper en zonas residenciales con autorización de
explotar la actividad comercial de mini súper”.
Mediante
dictamen número C-435-2014 de 28 de
noviembre de
2014, Sandra Sánchez Hernández, Procuradora Adjunta,
atiende la consulta, arribando a las siguientes conclusiones:
“(…)
De conformidad con lo expuesto, se concluye lo siguiente:
1.
La diferencia entre los establecimientos comerciales dedicados a
minisúper y licorera, radica en que la actividad principal que ejerce en cada
uno. Así, en el caso de las licoreras, su actividad principal es la
comercialización de bebidas con contenido alcohólico, en envase cerrado para
ser consumidas fuera del local; mientras que los minisúper tienen como
actividad principal la venta de abarrotes, siendo la comercialización de licor
una actividad que puede habilitarse pero de forma secundaria.
2.
Precisamente, la “Ley
de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, No.9047, establece un tipo de
licencia para la venta de licor para cada una de esas actividades. En efecto,
las licoreras se ubican dentro de la clase A, mientras que los minisúper en la
clase D, subclase D1.
3.
Así, los locales debidamente
habilitados para el ejercicio de la actividad de minisúper, según las
regulaciones propias de cada Municipio –incluidas las normas de planificación
urbana-, que pretendan, además, ejercer de forma secundaria la actividad de
venta de bebidas alcohólicas, deberán contar con la licencia que los habiliten
para la venta de licor, específicamente una licencia clase D, subclase D1.
4.
El numeral 9 de la ley 9047 establece en su inciso a) una prohibición
para la autorización de licencias para la venta de bebidas con contenido
alcohólico, en zonas residenciales. Conforme a la redacción de dicho numeral,
la prohibición alcanza únicamente a las licencias clases A y B.
5.
El reglamento es una norma secundaria que debe sujetarse a los límites
que dispone la misma ley a reglamentar, por ello, no puede
dejar de lado los preceptos que la ley define, contradecirlos, o suplir a la
ley
6.
Bajo ese entendido, el numeral 10 del “Reglamento
de regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico para el
Cantón Central de Heredia”, debe ser analizado a la luz del artículo 9 inciso
a) de la ley 9047, pues su redacción excede el contenido de la norma legal que
reglamenta.”