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Opinión Jurídica : 154 - del 11/11/2014
11 de noviembre de 2014
OJ-154-2014
Señor
José Alberto Alfaro Jiménez
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a
su oficio ML-JAAJ-GL-036-2014 de fecha 22 de mayo de 2014 (asignado para su
conocimiento el 27 de mayo de 2014), por medio del cual solicita el criterio
técnico jurídico de este Despacho respecto a si resulta aplicable la
exoneración de impuestos en la compra de vehículos para prestar servicio
de transporte público remunerado de
personas, en las condiciones indicadas en la Ley de taxis a las personas
físicas o jurídicas acreditadas del Servicio Especial Estable de Taxi.
Manifiesta el señor Diputado:
“De acuerdo al
artículo 60 de la Ley N° 7969, los vehículos de transporte remunerado de
personas en modalidad taxi gozan de exoneración de impuestos en la compra de
unidades nuevas, incluso, la exoneración de 100% en vehículos con tecnologías
limpias.
Mediante la reforma a la Ley N° 3284 (Código de
Comercio), y a la Ley N° 7969 (Ley de Taxis), se crea la Ley N° 8955 publicada
el 7 de julio de 2011, denominada: Servicio Especial Estable de Taxi, misma que
en el Transitorio I, establece:
“Habiendo cumplido en tiempo con la presentación de estos requisitos, se le
otorgará el documento que lo acredita como permisionario especial estable de
taxi autorizado por parte del Consejo de Transporte Público; podrá operar hasta
por el plazo de tres años, prorrogable por períodos iguales, previo cumplimiento
de los requisitos establecidos en el presente transitorio, y en la Ley N° 7969,
Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en
Vehículos en la Modalidad Taxi, esta última en lo resulte aplicable, respetando
la naturaleza jurídica y operativa del servicio al que se refiere el presente
transitorio (…)”.
De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de
conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los
órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir
el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República,
condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de
colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta
presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de
efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.
Por otro lado, al no estarse en
los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de
Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos
ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo
dispone.
I.
GENERALIDADADES
De previo a entrar
al análisis del asunto consultado, es necesario hacer referencia
a la naturaleza jurídica de la exención tributaria.
De
acuerdo a la doctrina tributaria, ésta constituye una situación jurídica
objetiva, que produce un efecto desgravatorio
especial, a consecuencia de normas positivas expresas que delimitan el hecho imponible o los elementos cuantitativos del
tributo, dependiendo de si se trata de una exoneración total o una parcial.
En el fondo, la exención consiste en una técnica que puede impedir el
nacimiento de la obligación tributaria lo que llamaríamos exención total, o
reducir la cuantía del tributo exención parcial. Por tanto, se considera exenciones todas aquellas normas
tributarias que afectan, el elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible,
o los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible en las
deducciones o en el tipo de gravamen.
En cuanto
a la configuración de las exenciones debe resaltarse que en virtud del artículo
63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, las mismas tienen un
límite de aplicación fundamental, en tanto se aplican respecto de los tributos
ya establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
También resulta
pertinente hacer referencia al concepto de servicio público de transporte de
personas. Sobre el particular esta Procuraduría en anteriores oportunidades se
ha referido al concepto de servicio de transporte de personas, y ha señalado
que en Costa Rica el transporte de personas vía terrestre
podía ser prestado ya fuera como una actividad privada desarrollada por sujetos
particulares -en tanto manifestación de su derecho a la libertad de empresa- o
bien bajo la figura del transporte remunerado de personas (transporte colectivo
regulado en la Ley N° 3503 de 10 de mayo de 1965 y sus reformas, y transporte
remunerado modalidad taxi regulado en la ley N° 7969 del 22 de diciembre de
1999), como servicio público y cuya titularidad corresponde al Estado. En el
fondo, el servicio público designa una
actividad dirigida a la satisfacción de una necesidad general, que es de
interés público y que está sujeta a un régimen jurídico especial. Al respecto
la Sala Constitucional ha indicado:
"Una necesidad es de carácter general cuando
muchas personas pueden identificar en ella su necesidad individual, o lo que es
lo mismo, la necesidad general es "la suma apreciable de concordantes
necesidades individuales". Sala Constitucional, N° 10134-99 de 11: 00 hrs. del 23 de diciembre de 1999.
Asimismo, en el dictamen N° C-231-2005
de fecha 23 de junio de 2005, este órgano asesor se ha pronunciado sobre los
aspectos fundamentales del servicio público, enfatizando el concepto de "publicatio"
y en la posibilidad de que la gestión del servicio sea realizada en forma
indirecta. En ese sentido, se indicó que:
"Al origen
del servicio público encontramos una actuación pública dirigida al público y
que tiende a satisfacer una necesidad que - se parte- es sentida colectivamente
por la sociedad. Es esa circunstancia lo que justifica la asunción pública de
dicha actividad.
El servicio
público releva de la autoridad administrativa, que asume la responsabilidad de
su prestación y, por ende, de la satisfacción de las necesidades de los
usuarios. Ello aún cuando la gestión sea delegada
posteriormente. La asunción de la actividad sea por un mandato legal, sea por
una actuación de la competencia general que corresponde a las municipalidades,
determina la obligatoriedad de la prestación del servicio. La apreciación por
la autoridad pública del carácter público de una actividad, publicatio,
otorga la titularidad de la actividad a la Administración, determinando el
deber de su prestación y correlativamente, haciendo surgir el derecho subjetivo
de cualquier ciudadano, potencialmente usuario de la actividad, de obtener
dicho servicio. Procede recordar, al efecto, que el servicio público no
funciona en interés propio de la Administración titular, así como tampoco en el
interés particular de los usuarios, sino en relación con la satisfacción del
interés público.”
Como corolario se tiene entonces que el servicio
público de una actividad, determina la titularidad pública misma que corresponde ejercerla a la Administración Pública, aun cuando éste
servicio sea explotado por particulares quienes requieren de una habilitación
especial de la Administración, para poder gestionar la prestación del servicio.
II.
MARCO JURÍDICO
La posibilidad de prestar el servicio de transporte de personas como una
actividad privada, quedó vedada con la promulgación de la Ley N° 8955 del 16 de
junio del 2011, que no sólo reformó el artículo 323 del Código de Comercio en
cuanto al porteo de personas, sino que reformó y adicionó la Ley N° 7969 “Ley
Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en
Vehículos en la modalidad de Taxi” de 22 de diciembre de 1999.
Así, mediante la reforma del artículo 2 de la Ley Reguladora del
Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en vehículos en la
modalidad de Taxi (Ley N° 7969), se reitera que el transporte remunerado de
personas en la modalidad taxi, se considera un servicio público que se
explotara mediante la figura de la concesión administrativa de acuerdo
con los procedimientos establecidos en la ley y su reglamento, o del permiso en
el caso de servicios especiales estables de taxi, conforme lo dispone el inciso
a) del artículo 7 de la ley de cita.
Quienes se encuentren autorizados para prestar el servicio de transporte
remunerado de personas en modalidad taxi y que cuentan con la figura de la
concesión administrativa, tienen derecho a obtener una desgravación arancelaria
de los impuestos vigentes que afecten la
importación de vehículos destinados para tales fines. En lo que interesa
dispone el artículo 60 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte
Remunerado de Personas en vehículos modalidad taxi:
“ARTÍCULO 60.-
Los vehículos
nuevos comprados para el transporte remunerado de personas en la modalidad de
taxi, tendrán derecho a una exoneración del sesenta por ciento (60%) de la
totalidad de los impuestos de todo tipo que se pagan por la importación o con
ocasión de ella. Solo se permitirá una exoneración cada cuatro años y por
cada concesión otorgada conforme a esta ley. Las unidades exoneradas
deberán dedicarse exclusiva y permanentemente al servicio público indicado,
y solo podrán ser sustituidas conforme al artículo 53 de esta ley.
Las personas
beneficiadas con una concesión de taxi que compren vehículos nuevos de tecnología
limpia, quedan exentas totalmente del pago de aranceles y otros derechos de
importación para la adquisición de vehículos nuevos eléctricos, de gas LP o con
otra posibilidad de tecnología limpia, así como los destinados al transporte de
discapacitados”.(El resaltado no es del
original)
Corresponde
a la Dirección General de Hacienda autorizar y regular todo lo referente a los
trámites de exoneración de tributos de bienes; así como controlar y vigilar en
conjunto con los órganos que recomiendan el uso y destino de los bienes
exonerados. Sobre el tema el ordinal 2 del Reglamento sobre las exoneraciones a
vehículos de transporte público de personas en la modalidad taxis dispone:
Artículo 2º-
Corresponderá al Ministerio de
Hacienda, por medio de sus dependencias competentes, otorgar la autorización de
las exoneraciones de acuerdo con la respectiva legislación, llevar a cabo el
debido control en los trámites de exoneración y liquidación de tributos de los
vehículos que correspondan para garantizar un adecuado control de los bienes
exonerados; realizar estudios para verificar que las diversas oficinas
involucradas cumplan adecuadamente con las funciones indicadas en el presente
reglamento, así como las demás que señala la legislación atinente.
Asimismo
establece el mismo cuerpo normativo en el numeral 3 que corresponderá al Ministerio de
Obras Públicas y Transportes (MOPT) por medio del Consejo de Transporte
Público, recomendar las exoneraciones sobre vehículos para taxi, así como velar
porque dichos vehículos sean utilizados específicamente en el transporte
remunerado de personas en la modalidad taxi y que cumplan con las indicaciones
prescritas en la Ley Nº 7969.
Por otro lado, para efectos de la aprobación de la
exoneración a que hace referencia la ley citada anteriormente, las personas
físicas que deseen obtener un contrato de concesión administrativa formalizado
para la explotación del servicio de transporte remunerado de personas en la
modalidad taxi firmado con el Consejo de Transporte Público, deberá seguir el
procedimiento establecido en el artículo 14 del Reglamento sobre las exenciones
de vehículos de transporte público de
personas en la modalidad taxi. Sobre el tema establece dicho numeral:
Artículo 14.-
El Consejo de Transporte Público
recibe del concesionario en primera instancia el formulario de solicitud y
autorización de exoneraciones de impuestos y los documentos anexos, verifica
que el vehículo cuya solicitud de exoneración se gestiona cumpla con los
requisitos de Ley y confecciona el oficio o nota de remisión ante el
Departamento de Exenciones, acompañándola de toda la documentación.
El Departamento de Exenciones recibe
la totalidad de la documentación y una vez analizada, autoriza o no, finalmente
la nota de exención. De este documento de exención se remitirá fotocopia al
Consejo de Transporte Público o indicará por escrito las razones técnicas y jurídicas
que imposibilitan el otorgamiento de la exoneración.
Si se aprobara la exoneración, se
entregará copia al beneficiario y el original de la Nota de Exoneración la
remitirá el Departamento de Exenciones, a la dependencia correspondiente de la
Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, con el fin de que se
aplique al respectivo desalmacenaje. En caso de que
se establecieran medios de transmisión electrónica, en lugar de remitir el
documento físico de la nota de exención, se enviará vía electrónica la
correspondiente comunicación a la Dirección General de Aduanas o a la Aduana
respectiva.
La dependencia correspondiente de la
Dirección General de Aduanas recibe dicho documento y procede a aplicarlo a la
declaración aduanera de importación respectiva.
Como corolario, la Ley Reguladora de Exoneraciones
vigentes, Derogatorias y Excepciones (ley N° 7293) sistematiza la exoneración
de los impuestos vigentes que afecten la
importación de vehículos destinados al transporte remunerado de personas en modalidad
taxi, asimismo reitera que el valor máximo permitido de los vehículos por
importar se fijará conforme a las disposiciones que, a los efectos dicte el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes de común acuerdo con el Ministerio
de Hacienda.
Con la reforma de las Leyes N°s 3284 ( Código
de Comercio ) y N° 7969, introducida por la Ley N° 8995 se crea una modalidad
nueva de servicio público, denominada
“servicio especial estable de taxi”
que se define como el servicio público de transporte remunerado de
personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una
demanda limitada, residual, exclusiva y estable, eliminándose expresamente el
transporte ordinario de personas, conocido como porteo que regulaba el artículo
323 del Código de Comercio, y reserva dicha figura para el transporte de
noticias o cosas que puede ser realizado por personas o empresas públicas Con
la reforma del artículo 323 del Código de Comercio se elimina el porteo de
personas y con la reforma de la Ley N° 7969 se crea el permiso para el servicio especial estable de taxi. En lo
que interesa dispone el artículo 323 del mismo cuerpo normativo:
“De los
Porteadores
ARTÍCULO 323.-Por el contrato de transporte
la persona porteadora se obliga a transportar cosas o noticias de un lugar a
otro a cambio de un precio. El transporte puede ser realizado por empresas
públicas o privadas. Son empresas públicas las que anuncian y abren al público
establecimiento de esa índole, comprometiéndose a transportar por precios,
condiciones y períodos determinados, siempre que se requieran sus servicios de
acuerdo con las bases de sus prospectos, itinerarios y tarifas. Son empresas
privadas las que prestan esos servicios en forma discrecional, bajo condiciones
y por ajustes convencionales.
El contrato de transporte regulado en este artículo no autoriza el
transporte de personas por medio de vehículos automotores.” (Lo resaltado no es original).
De la norma transcrita, se puede determinar
que el porteo de cosas o noticias de un
lugar a otro a cambio de un precio, constituye
una actividad lucrativa, para empresas públicas o privadas. No obstante
el contrato de transporte regulado en el artículo anterior no autoriza el
transporte de personas por medio de vehículos automotores.
Sin embargo, la Ley N° 8955 también reformó y
adicionó la Ley N° 7969 “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte
Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, además instituye
que las personas físicas o jurídicas que se encuentren dedicadas a la actividad
del porteo de personas modalidad automóvil y que se encuentren operando según
lo establecido en el artículo 323 de Código de Comercio sin itinerario fijo y
cuyos servicios se contraten por viaje, tiempo o en ambas formas, deberán
acreditar su condición ante el Consejo de Transporte Público.
Asimismo, a las personas cuyas peticiones resulten
procedentes, el Consejo de Transporte Público les extenderá un permiso especial de taxi, por un
plazo de tres años prorrogables por plazos iguales a solicitud de la persona
interesada, a la que se le aplicara las estipulaciones establecidas en el
transitorio citado anteriormente.
Aunado a ello, el Transitorio II de la Ley N° 8955
dispone lo siguiente:
TRANSITORIO
II.-
Por tratarse el
servicio especial estable de taxi de un servicio de carácter residual y
limitado, en razón de que la prestación del servicio está dirigido a un grupo
cerrado de personas, sin que existan estudios técnicos actualizados que
permitan establecer o cuantificar la necesidad actual de este servicio
especial, corresponderá al Consejo de Transporte Público, en razón de los
principios de razonabilidad, proporcionabilidad,
oportunidad y necesidad, lo siguiente:
a) Establecer
los requerimientos nacionales de transportación del servicio especial estable
de taxi.
b) El
porcentaje de unidades que se autoricen para la prestación del servicio
especial nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación
del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado.
c) De esta
valoración dependerá el número de permisos especiales que podrá otorgar el
Consejo de Transporte Público, el cual será, para esta única vez, del treinta
por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por
el Consejo de Transporte Público.
d) Para los
efectos correspondientes, el Consejo de Transporte Público llevará un registro
de control de todos los permisos autorizados.
En suma, habiendo cumplido en tiempo con la
presentación de los requisitos establecidos en el Transitorio I de la ley de
cita ante el Consejo de Transporte Público, se le otorgará el documento que
acredite a las personas físicas o jurídicas como permisionario estable de
taxi.
Se tiene entonces, que la Ley N° 7969 establece dos
modos de explotación del servicio público, uno bajo la modalidad de taxi, que
se otorga mediante concesión administrativa, y otro el llamado permiso especial
de taxi, que surge como consecuencia de la eliminación del porteo de personas,
y que no está sujeto a concesión administrativa.
III.
SOBRE EL FONDO
Lo que se pretende con la consulta planteada, es
determinar si la exención prevista en el artículo 60 de la Ley N° 7969 ( Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte
Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi ), resulta aplicable a las personas que se encargan de prestar el servicio especial
estable de taxi.
Según
se indicó supra, las personas físicas o jurídicas que se encuentren dedicadas a
la actividad del porteo de personas modalidad automóvil y que acrediten su
condición ante el Consejo de Transporte Público, según lo prevé la reforma
introducida por la Ley N° 8955 y cumplan con los requisitos establecidos por el
legislador, se les otorgará documento
que lo acredita como permisionario estable de taxi, por el término de tres
años prorrogables. Es decir, que con la reforma introducida a la ley N°
7969, el legislador crea una nueva modalidad de servicio público, que si bien
resulta similar a la prestación del servicio público que brindan los taxistas,
difieren en su origen y configuración. A saber, en el caso de los taxis, el
servicio público se presta en virtud de una concesión, en tanto, en el caso del
servicio estable de taxi que surge con ocasión de la reforma del artículo 323
del Código de Comercio, el mismo se presta en virtud de un permiso que otorga
el Consejo de Transporte Público cuando se cumplan con los requisitos que exige
la ley.
Lo anterior tiene importancia para determinar los
alcances de la exención prevista en el artículo 60 de la Ley N° 7969, toda vez
que para esta Procuraduría, resulta condición sine qua non para el otorgamiento
de la exención prevista en el artículo 60 de la Ley N° 7969 , respecto de la
compra de vehículos nuevos para el transporte remunerado de personas en la
modalidad taxi, la existencia de una concesión previa, condición que no reúnen
los prestatarios del servicio estable de taxi, ya que dicho servicio se presta
en virtud de un permiso temporal otorgado por el Consejo de Transporte Público,
tal y como se indicó supra.
En lo que interesa el artículo 60 de la ley N° 7969
expresamente dispone, que sólo se permitirá una exoneración cada cuatro años
por cada concesión otorgada conforme a la ley, ya sea para la adquisición de
vehículos ordinarios, o de tecnologías limpias. No podría entonces,
dimensionarse los alcances de la exención creada a supuestos no contemplados
por el legislador, como sería el caso de los permisionarios del servicio
estable taxi.
IV.
CONCLUSIÓN
De conformidad con
lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que resultaría aplicable la desgravación arancelaria de impuestos en la importación de
vehículos destinados al transporte público de personas, previsto en la en el
ordinal 60 de la Ley Nº 7969 de fecha 22 de diciembre de 1999,
publicada en La Gaceta Nº 20 de fecha 28 de enero de 2000, sólo en aquellos casos en los que el
beneficiario cuente de previo con una concesión administrativa.
Con toda
consideración suscriben atentamente,
Licdo. Juan Luis Montoya Segura Licda Estefanía
Villalta Orozco
Procurador Tributario Abogada
Procuraduría
EVO/Kjm
Código: 7035-2014
OJ-154-2014
“EXONERACIÓN DE IMPUESTOS EN LA COMPRA DE VEHÍCULOS IMPORTADOS A LAS
PERSONAS QUE SE ENCARGAN DE PRESTAR EL
SERVICIO ESPECIAL ESTABLE DE TAXI (PORTEADORES)”.
El
Señor José Alberto Alfaro Jiménez, Diputado de la Asamblea
Legislativa ,remitió a este órgano asesor el oficio ML-JAAJ-GL-036-2014 de fecha 22
de mayo de 2014 por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de
este Despacho respecto a si resulta aplicable la exoneración de impuestos en la
compra de vehículos para prestar servicio de
transporte público remunerado de personas, en las condiciones indicadas
en la Ley de taxis a las personas físicas o jurídicas acreditadas del Servicio
Especial Estable de Taxi. Específicamente se consulta:
Mediante
la reforma a la Ley N° 3284 (Código de Comercio), y a la Ley N° 7969 (Ley de
Taxis), se crea la Ley N° 8955 publicada el 7 de julio de 2011, denominada:
Servicio Especial Estable de Taxi, misma que en el Transitorio I, establece: “Habiendo cumplido en tiempo con
la presentación de estos requisitos, se le otorgará el documento que lo
acredita como permisionario especial estable de taxi autorizado por parte del
Consejo de Transporte Público; podrá operar hasta por el plazo de tres años,
prorrogable por períodos iguales, previo cumplimiento de los requisitos
establecidos en el presente transitorio, y en la Ley N° 7969, Ley Reguladora
del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la
Modalidad Taxi, esta última en lo resulte aplicable, respetando la naturaleza
jurídica y operativa del servicio al que se refiere el presente transitorio
(…)”.
Esta
Procuraduría, en su dictamen OJ-154-2014 de fecha 11 de noviembre de 2014 suscrito por el Licenciado Juan
Luis Montoya Segura Procurador Tributario y por Estefanía Villalta Orozco
Abogada de Procuraduría arribó a la siguiente conclusión:
De
conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la
República que resultaría aplicable la desgravación arancelaria de impuestos en la importación de vehículos
destinados al transporte público de personas, previsto en la en el ordinal 60
de la Ley Nº
7969 de fecha 22 de diciembre de 1999, publicada en La Gaceta Nº 20 de fecha 28
de enero de 2000, sólo en aquellos casos en los que el beneficiario cuente
de previo con una concesión administrativa.