Dictamen : 371 - del 31/10/2014

C-371-2014

31 de octubre de 2014

Señor

Gustavo A. Ulate González

Gerente General

Programa Integral de Mercadeo Agropecuario

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su memorial GG-252-12 del 16 de julio de 2012, mediante el cual se solicita criterio en cuanto a la interpretación del Transitorio I de la Ley 8375, concretamente plantea las siguientes interrogantes:

“¿Es prudente interpretar la norma de manera más beneficiosa al funcionario público al estar en un régimen estatal y no privado?

¿Podría aplicar una resolución posterior que cambia la línea jurisprudencial de interpretación de la norma atendiendo a los principios protectores del Derecho Laboral aunque la persona no tenga una resolución que expresamente lo señale?

¿Podría desaplicar la interpretación que se había venido dando en tanto existe una nueva posición jurisprudencial?

¿Cómo debo interpretar el transitorio de ley 8375?”

Antes de referirnos a la citada consulta, nos permitimos ofrecer a esa Administración las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que está sujeta a plazos judiciales perentorios.

I) OBSERVACIÓN PRELIMINAR SOBRE LOS ALCANCES DEL DICTAMEN

De previo a analizar el fondo del asunto consultado, hemos estimado necesario efectuar algunas observaciones sobre los términos en que fue planteada la gestión que aquí nos ocupa.

Lo anterior, en el sentido de que –como hemos sostenido reiteradamente– uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Sobre este aspecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)

Mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, hemos expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables

ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009).

Bajo ese entendido, hemos considerado admisible la consulta de mérito, en tanto las preguntas contenidas en el oficio remitido por parte de esa jerarquía están planteadas en forma genérica.

No obstante lo anterior, es necesario llamar la atención sobre el hecho de que, junto con el oficio de consulta, se nos remitieron una serie de antecedentes que hacen referencia al caso concreto de un determinado funcionario, e igualmente el criterio legal que se adjunta hace referencia a tal caso, lo cual no debió ser así, toda vez que ese criterio jurídico interno debe efectuar un correcto análisis desde un punto de vista genérico, requisito que no fue observado por parte del asesor legal de la institución.

Así las cosas, en el siguiente aparte entraremos a abordar por el fondo los aspectos jurídicos consultados, haciendo la advertencia de que se vierten desde el punto de vista genérico, de tal suerte que esas consideraciones deberá utilizarlas la Administración para analizar los casos concretos y adoptar bajo su responsabilidad las decisiones que correspondan a su ámbito de competencia.

II) SOBRE EL FONDO

a) Naturaleza jurídica del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario

Para efectos de abordar el régimen jurídico que resulta aplicable a sus funcionarios, conviene empezar señalando que el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) es una institución descentralizada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley № 6142 del 25 de noviembre de 1977, mediante la cual el Estado costarricense confirió su aval al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) en el Contrato de Garantía suscrito con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Los artículos de la citada Ley, al respecto indican lo siguiente:

“Artículo 2°—Para llevar a cabo la realización del proyecto a que se refiere el préstamo que da origen al presente aval, el IFAM establecerá una unidad con el propósito de desarrollar un Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, la cual se denominará PIMA. Dicha unidad tendrá personalidad jurídica y patrimonios propios.” (El destacado no corresponde al original).

“Artículo 3°—Las funciones del PIMA serán las siguientes: a) Organizar y administrar el Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos (CENADA); b) Realizar estudios e investigaciones sobre sistemas de mercadeo de productos relativos al CENADA con el objeto de introducirles mejoras; c) Proporcionar asistencia técnica a las Municipalidades en la organización, estructura y funcionamiento de sus respectivos mercados; d) Cualesquiera otras que sean necesarias para lograr sus objetivos.”

En el dictamen de esta Procuraduría General número C-144-2007 del 08 de mayo del 2007, se le definió así:

“II. Naturaleza del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) (…) el Pima es una unidad que por autorización expresa del legislador ha sido creada por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), a fin de desarrollar un Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, para cuyo desenvolvimiento cuenta con su propia personalidad jurídica y patrimonios propios.” (En el mismo sentido ver el Dictamen C-262-2012 de 9 de noviembre de 2012 y el Dictamen C-175-2006 04 de mayo de 2006).

Así, a pesar de que en la creación del PIMA interviene el IFAM, la Ley le confiere expresamente los tres presupuestos necesarios para considerarlo un ente descentralizado: personalidad jurídica, patrimonio propio y funciones específicas.

A efectos de tener mayor claridad sobre la naturaleza jurídica del PIMA, es necesario esbozar el concepto de la descentralización, el cual ha sido explicado por la jurisprudencia administrativa de la siguiente manera:

“La Descentralización (…) Así tendremos entidad descentralizada cuando se trate de un ente público diferente del Estado. Es pues, indispensable que se trate de una persona jurídica de derecho público y que esa personalidad jurídica que ostente el organismo no se resuma o integre en la del Estado. En otras palabras, esos entes públicos con personalidad jurídica propia conforman la Administración Descentralizada, lo que implica que existe un fenómeno de descentralización administrativa.” (Dictamen C-108-89 de 21 de junio de 1989).

En ese mismo sentido, nuestro dictamen número C-202-79 de 13 de diciembre de 1979, indicó lo siguiente:

"De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico y en cuanto a la organización se refiere, la función administrativa solamente se lleva a cabo por parte del Estado en virtud de dos regímenes, a saber: a) mediante el sistema de centralización -a cargo del Poder Ejecutivo, caracterizado por el órgano ministerial y la respectiva jerarquía- y b) por medio del sistema de descentralización en que se transfiere la función a entes con personería y patrimonio propio, no sometidos a jerarquía sino a tutela, sistema éste que incluye no solo a las Municipalidades e Instituciones Autónomas, sino también a otra serie de entes o personas jurídicas entre las cuales se encuentran las "Empresas Estatales”(...)"

El dictamen número C-018 de 27 de enero de 1994, caracterizó a la institución consultante de esa manera:

"El PIMA es un ente descentralizado creado mediante la Ley Nº 6142 del 25 de noviembre de 1977, una de cuyas principales funciones es organizar y administrar el CENADA, según dispone el artículo 3º, inciso a), de la ley de cita. De conformidad con el Decreto Ejecutivo que reglamenta su funcionamiento, Nº 7863-A de 20 de diciembre del mismo año, corresponde a su Consejo Directivo definir la política referente a la organización y administración del CENADA, así como dictar los acuerdos y resoluciones de interés agropecuario y de mercadeo relacionados con el mismo, tal y como lo establece su artículo 13, incisos 1) y 2)(…)”

En razón de la naturaleza jurídica del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, es que aquél forma parte de los entes públicos menores que se encuentran incluidos dentro del concepto de Administración Pública concebido en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública.

El referido numeral establece que los mismos gozarán de personalidad jurídica, así como de capacidad de derecho público y privado. Tal caracterización ha sido explicada en nuestro dictamen C-076-83 de 15 de marzo de 1983, en los siguientes términos:

“1) El Concepto de Administración Pública. Existe en nuestra legislación y en doctrina diversas concepciones del término "Administración Pública". a) Criterio Legal: La Ley Orgánica de la Procuraduría parte del criterio de Administración Pública que contiene la Ley General de la Administración Pública. Esta ley señala: Art. 1º: "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado". Si bien se critica a la Ley porque identifica al Estado -persona jurídica -con la Administración Pública, es lo cierto que la Ley señala en forma clara y precisa que la Administración Pública está integrada no sólo por la Administración Central sino también por los entes públicos menores. Será Administración Pública el ente público menor, con personalidad jurídica distinta del Estado y con capacidad tanto de derecho público como de derecho privado. La capacidad de derecho público alude a la posibilidad de emitir actos administrativos, lo que no sería posible si se tratara de una Administración "no pública". El término "demás entes públicos" es muy amplio: comprende entes de carácter institucional como corporativo, de carácter estatal o no estatal. Interesa recordar que un ente público será considerado como Administración Pública en el tanto en que realice preponderadamente actividad jurídicamente relevante para el Derecho Administrativo; es decir, deber realizar función administrativa.(…)”. (El destacado no corresponde al original).

Esta reseña conceptual apuntada permite visualizar con claridad que el PIMA se encuentra dentro de la administración descentralizada, formando así parte del concepto de administración regida por el marco normativo de la Ley General de la Administración Pública y del Código Procesal Contencioso Administrativo, lo cual reviste importancia para el análisis que pasaremos a exponer en el siguiente aparte.

b) Principios rectores de la relación de empleo público y sus consecuencias para los funcionarios del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario

Partiendo del marco conceptual ya explicado, en cuanto a la integración del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario al conjunto de entes que forman la Administración Pública, procede abordar el tema del régimen de empleo que rige para sus funcionarios.

Sobre el particular, señala la doctrina:

“(…) Pero la mayor parte del personal que trabaja al servicio de las instituciones o administraciones públicas lo hace en ejercicio de su profesión u oficio, es decir, como trabajadores por cuenta ajena mediante la correspondiente retribución. Este colectivo conforma lo que se denomina el empleo público.” (Sánchez Morón Miguel, Derecho de la Función Pública, Cuarta Edición, Editorial Tecnos SA, Madrid, 2006, p.18).

A partir del concepto esbozado, tenemos que en los entes descentralizados impera un régimen de empleo público. Con la finalidad de determinar con certeza los alcances de ese régimen de empleo público, es necesario conocer previamente las reglas aplicables a la actividad de los entes descentralizados, contenidas en la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 2º. 1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos. 2. Las reglas que regulan a los otros entes públicos no se aplicarán al Estado, salvo que la naturaleza de la situación requiera lo contrario.

Artículo 3º. 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. 2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.”

Así, tenemos que los entes públicos serán organizados –y sus actividades deben ser realizadas– conforme al Derecho Público. Por lo anterior, no puede partirse de una aplicación directa ni simplista de los Principios de Derecho Privado al régimen de empleo que cubre a sus funcionarios, debido a que ese aspecto forma parte del esquema de organización regulado por el Derecho Público, en virtud del sometimiento de la noción de Empleo Público al Principio de Legalidad. Este aspecto puntual lo encontramos analizado en nuestro dictamen N° C-273-2010 del 23 diciembre de 2010, en los siguientes términos:

“C. Los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.(…) A este respecto la Sala Constitucional, en su conocido voto n.° 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, adicionado por el voto n.° 3285-92 de las 15:00 horas del 30 de octubre siguiente, subrayó la diferencia del régimen de empleo público de una relación laboral privada, así como los principios propios, diferentes, y a veces contrapuestos con esta última que lo rigen, particularmente, la sujeción al principio de legalidad.(…) El segundo acontecimiento de relevancia fue la emisión de la sentencia de la Sala Constitucional número 2010-9928 de las 15:00 horas del 9 de junio del 2010 en cuya virtud se declara, entre otras cosas, la inconstitucionalidad del artículo 3.a) del CPCA, que remitía a la jurisdicción laboral las pretensiones relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público. De tal forma que, actualmente, y según el dimensionamiento que la propia Sala hizo de los efectos del voto anterior a través de la resolución n.°2010-11034 de las 14:51 horas del 23 de junio siguiente, la jurisdicción contencioso-administrativa también conoce de los procesos que por el carácter material o sustancial y el régimen jurídico aplicable de sus pretensiones, aunque deducidas en el contexto de una relación de empleo público, se rigen por el Derecho Administrativo.” (El destacado no corresponde al original).

El rasgo característico del régimen de empleo público es casualmente la sujeción al Principio de Legalidad, lo cual implica que la entidad únicamente puede realizar aquellos actos o prestar aquella actividad que expresamente el ordenamiento jurídico le permita, teniendo como límite de su capacidad jurídica el fin legal para el cual fue creado.

Tan es así que, en la actualidad, la jurisdicción contenciosa administrativa conoce de los procesos cuyas pretensiones o régimen se rigen por el Derecho Administrativo, a pesar de que verse sobre relaciones laborales, justamente porque se trata del control jurisdiccional de actos administrativos. Al respecto, deviene ilustrativo remitirnos a lo dispuesto por la Sala Constitucional en su conocida sentencia N° 9928-2010 del 9 de junio del 2010, en la cual desarrolla el siguiente análisis:

“V.- ALGUNAS CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON UNA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO COMO MANIFESTACIÓN ESPECÍFICA DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. El artículo 49 constitucional establece una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal que le permite al justiciable impugnar o atacar cualquier conducta o manifestación de la función administrativa ante ese orden jurisdiccional. Dentro de las posibles manifestaciones específicas de la función administrativa, constitucionalmente impugnables ante la sede contencioso-administrativa, se encuentran, obviamente, aquellas conductas de las administraciones públicas en el marco o contexto de una relación de empleo público o estatutaria, incuestionablemente, regida por el Derecho Administrativo o de naturaleza jurídico-administrativa, según se desprende de los ordinales 191, 192 de la Constitución, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública y de la jurisprudencia constitucional que los informa (Votos de este Tribunal Constitucional Nos. 1696-92, 4453-2000, 244-2001 y 14416-2006). Por consiguiente, el legislador ordinario no puede excluir de manera radical -total y absoluta- del conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa toda conducta administrativa en materia de relaciones de empleo público, puesto que, sobre tal extremo no tiene libertad de disposición, por cuanto, lo vincula la competencia material definida y reservada en el artículo 49 constitucional. De lo dicho, tampoco cabe concluir que toda conducta administrativa, en materia de empleo público, debe ser conocida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto, habrá pretensiones y extremos que, por su contenido material y el régimen jurídico aplicable, deben ser, inevitablemente, ventilados ante la jurisdicción laboral, por razón de su competencia material específica.

VI.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 3°, INCISO A), DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. El numeral 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006), dispone lo siguiente:

“La jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda no conocerá de las pretensiones siguientes:

a) Las relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público, las cuales serán de conocimiento de la jurisdicción laboral (…)”

El precepto impugnado excluye de manera radical y absoluta –sin excepción- del conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-administrativa, toda pretensión relacionada con la conducta administrativa en el marco de una relación estatutaria, con lo cual transgrede, palmariamente, el Derecho de la Constitución y, particularmente, el artículo 49 constitucional que le reservó exclusivamente, como competencia material, a ese orden jurisdiccional “garantizar la legalidad de la función administrativa”. El texto legislativo impugnado no admite, por su tenor literal cerrado, una interpretación conforme con el Derecho de la Constitución y la necesaria distinción entre pretensiones que, por su contenido material y el régimen jurídico aplicable, deben ser de conocimiento y resolución, sea de la jurisdicción contencioso-administrativa o de la laboral. Como se apuntó supra, cuando el justiciable pretende discutir la disconformidad sustancial o invalidez de una conducta administrativa o manifestación específica de la función administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo, el asunto debe ser ventilado, por la reserva y el imperativo constitucional del artículo 49, ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En esencia, el justiciable tiene la garantía constitucional de impugnar cualquier conducta que sea manifestación de la función administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo que existen conductas que se producen dentro de una relación de empleo público que son expresión específica del concepto general de la “función administrativa”. De otra parte, habrá pretensiones que, por su contenido sustancial y el régimen jurídico aplicable, deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, habida cuenta de su especialidad competencial y de la necesidad de aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de esa disciplina jurídica. Así, a modo de ejemplo y sin pretensión de exhaustividad, la jurisdicción laboral deberá conocer y resolver –aunque el tema se encuentre relacionado con la conducta o función administrativa ejercida por un ente público- extremos típica o materialmente laborales, tales como la procedencia o no y el cálculo para el pago del aguinaldo, vacaciones, preaviso y auxilio de cesantía, lo concerniente al reconocimiento de una jubilación o pensión o los riesgos profesionales, las controversias que se susciten en el ámbito del Derecho laboral individual y colectivo (v. gr. conflictos de carácter económico-social), de todo lo relativo al ejercicio del derecho a la huelga o el paro, etc. En igual sentido, se impone reconocer que tratándose de empleados encargados de gestiones sometidas al derecho común de empresas públicas o de servicios económicos desarrollados por una administración pública o de simples obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública del respectivo ente público, esto es, de los que la doctrina denomina “trabajadores de la administración pública”, las controversias surgidas deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, al no tratarse, en sentido estricto, de un funcionario, servidor o empleado público (artículos 111, párrafo 2°, y 112, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública), dado que, cualquier conducta emanada del ente público, en tal contexto, no estará sometida al régimen jurídico administrativo y tampoco podrá ser reputada, materialmente, como una relación jurídico-administrativa. Es preciso resaltar que el constituyente optó por órdenes jurisdiccionales especializados por razón de la materia –por lo menos hasta cierta instancia-, como una garantía de acierto y un medio para el logro del imperativo constitucional de una justicia pronta y cumplida. Si bien, el artículo 41 constitucional consagra el derecho general de acceso a la jurisdicción, luego los numerales 10, 48, 49, 70 y 153 de la norma fundamental optan, claramente, por el establecimiento de jurisdicciones especializadas. De manera que el justiciable tiene el derecho de elegir ante cuál orden jurisdiccional acciona, en el tanto la naturaleza material de la pretensión y el régimen jurídico aplicable sea congruente con la especialidad –constitucional o legal- de la respectiva jurisdicción.”

En aras de resolver la duda acerca de la aplicación de los Principios de la Norma más Beneficiosa y los Principios Protectores del Derecho Laboral a los funcionarios del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, es necesario dilucidar si éstos son considerados o no como funcionarios públicos, y por ende, si estamos dentro del régimen de empleo público, dadas las consideraciones que sobre esto último hemos venido exponiendo.

La propia Ley General de la Administración Pública ha definido a quiénes se considera como funcionarios públicos. Este tema ha sido tratado en múltiples ocasiones por nuestra jurisprudencia administrativa, bajo el siguiente razonamiento:

“III.(…) Por su parte, el artículo 111 de la misma Ley General define, en su inciso primero, quiénes son servidores públicos (las personas que prestan servicios a la Administración, o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura); mientras que en su inciso segundo, establece la equivalencia de los términos funcionario público, servidor público, empleado público, y encargado de servicio público; finalmente, en su inciso tercero, enuncia quiénes no se consideran servidores públicos, a saber, los empleados de las empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común. Adicionalmente, el artículo 112 de la Ley General citada dispone, en su inciso primero, que “El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores Públicos”, lo que implica, a contrario sensu, que el Derecho Administrativo no es aplicable a los empleados de empresas y servicios económicos del Estado. Esa tesis se confirma con la lectura del inciso segundo del mismo artículo 112, el cual indica que “Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil según sea el caso”. (El destacado no corresponde al original)(Dictamen C-115-2014 de 04 de abril de 2014).

Así, con apego al régimen indicado, y atendiendo a la naturaleza del PIMA que fue analizada líneas atrás, es dable arribar a la consecuencia de que sus funcionarios –entendido el concepto de funcionario en los términos explicados en la transcripción que antecede este párrafo– son servidores públicos, cuya relación con la Administración, por ostentar carácter estatutario, se encuentra regida por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Laboral.

Por consiguiente, en cuanto a la inquietud planteada acerca de la eventual aplicación plenaria de principios propios y típicos del Derecho Laboral, tales como el de la Norma más Beneficiosa, al momento de analizar la posible realización de cambios o ajustes en la base salarial o la naturaleza de los cargos, debemos arribar a la conclusión de que los citados principios se ven desplazados por el Principio de Legalidad, de ahí que la relación de servicio de los funcionarios cubiertos por el régimen de empleo público está permeada primariamente por parámetros y principios como el de idoneidad comprobada, estabilidad, probidad y eficiencia, entre otros.

En consecuencia, al momento de determinar si el otorgamiento de un beneficio, ajuste, aumento, recalificación, etc., resulta legalmente procedente, lo que la Administración debe avocarse a revisar y analizar cuidadosamente es si existe fundamento en el marco jurídico que rige la institución, que permita sustentar y motivar la concesión de un determinado beneficio.

Es decir, lo que debe guiar la toma de esas decisiones es el apego al bloque de legalidad, y no tanto la eventual aplicación de principios rectores de la materia laboral, dadas las consideraciones que hemos desarrollado sobre el particular.

c) Espíritu de la ley en relación con transitorio I de Ley 8375

El Transitorio de la Ley № 8375 del 27 de agosto de 2003, denominada “Traspaso de los Activos que componen la Red Frigorífica Nacional del Ministerio de Agricultura y Ganadería al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario”, establece lo siguiente:

“Transitorio único.-Los funcionarios de la Red Frigorífica Nacional, en vista de la experiencia acumulada y de la especialización del trabajo, permanecerán en sus puestos independientemente de los requisitos académicos con que cuenten y podrán disfrutar de todos los derechos inherentes a sus cargos, bajo el mismo esquema salarial con que cuentan en la actualidad.”

De la simple lectura del citado transitorio se deduce que éste entraña una medida de protección para los trabajadores de la Red Frigorífica Nacional pensada para el momento de disponerse su traslado institucional, al garantizar que permanecerían en sus puestos con independencia de los requisitos académicos con que contaran en aquel momento, apelando a su experiencia acumulada y la especialización del trabajo.

Es decir, lo que se pretendió garantizar es que no fueran descendidos o se vieran desmejoradas las condiciones laborales de que disfrutaban en forma efectiva al momento de producirse el traspaso.

En aras de hallar el espíritu de la norma, y por ende su correcta interpretación, nos dimos a la tarea de revisar las actas de la Asamblea Legislativa correspondientes a la discusión del proyecto.

Así, en los Antecedentes Legislativos del Proyecto de Ley, Expediente № 14.530, el cual fue publicado en el Alcance de La Gaceta número 221 del 16 de noviembre de 2001, se plasma la exposición de motivos contenida en el Tomo 1, Folio 2, donde se aborda la importancia de “desarrollar una verdadera cultura frigorífica, para alcanzar un verdadero desarrollo en la producción agrícola nacional”.

Encontramos que el objetivo de promulgar la Ley fue propiciar el desarrollo del sector agropecuario mediante el manejo de la Red Frigorífica Nacional. Ese objetivo es sostenido en el Dictamen Afirmativo de Mayoría del 22 de octubre de 2002, emitido por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, cuando remarca “la necesidad de contar con una actividad comercial eficiente, que promueva el desarrollo equilibrado de los sectores productivos agropecuario, pesquero e industrial. Fue así como nació la idea y ejecución de la Red Frigorífica Nacional, para brindar un servicio de refrigeración, congelación y mantenimiento congelado de productos perecederos, mediante cámaras frigoríficas localizadas estratégicamente en el territorio nacional.” (Ver Folio 217, Imagen 218 de Expediente Legislativo № 14.530).

Ahora bien, en lo que atañe al punto fundamental que aquí nos ocupa, cual es el Transitorio I del proyecto de ley, éste se invoca en el mismo Dictamen Afirmativo de Mayoría, presentando la redacción que posee en la actualidad, a saber:

“Transitorio I. Los funcionarios de la Red Frigorífica Nacional en vista de la experiencia acumulada y de la especialización del trabajo, permanecerán en sus puestos independientemente de los requisitos académicos con que cuenten y podrán disfrutar de todos los derechos inherentes a sus cargos, bajo el mismo esquema salarial con que cuentan en la actualidad.” (Ver Folio 234 Imagen 235 Expediente Legislativo № 14.530).

De esta manera, nótese que a lo largo de la tramitación del proyecto legislativo no se observa discusión o explicación alguna sobre dicho Transitorio. A la luz de lo anterior, tenemos que no existe motivo o razón que desvíen la interpretación del cauce que hemos ya marcado, en el sentido de que la intención del transitorio fue conferir protección –en aquel momento– a la situación laboral de los trabajadores que pasaron al servicio del PIMA, a fin de que su situación no se viera desmejorada a raíz del cambio ocurrido.

Así, la inquietud planteada debe resolverse advirtiendo que el correcto sentido y alcance de esa norma transitoria era –como es propio de toda regulación transitoria– proteger una situación referida a una determinada circunstancia de tiempo y modo, en este caso, la reforma que trasladó la Red Frigorífica Nacional a la estructura orgánica del PIMA. Ello, puntualmente en relación con los funcionarios que pasaron a laborar a la nueva institución.

Lo anterior –reiteramos– con el objetivo de que la situación laboral de esos funcionarios afectados por el cambio normativo y organizacional no implicara una desmejora en las condiciones salariales de ese momento.

Ahora bien, lo que debe quedar claro es que, una vez aplicada la norma y por ende cumplido su objetivo, esas personas en la actualidad forman parte de los funcionarios del PIMA, con todos los derechos y deberes inherentes al cargo que ocupan. Así las cosas, el PIMA tiene la potestad –como cualquier institución– de aplicar las regulaciones que correspondan sobre todos sus funcionarios –incluyendo aquellos de la Red Frigorífica Nacional–, dentro de las cuales puede estar el otorgamiento de determinados beneficios, incentivos o ajustes salariales de cualquier naturaleza que resulten procedentes en relación con la plaza de que se trate, y de los atestados que ostente el servidor.

Por ende, la determinación de los beneficios, ajustes, recalificación, etc., que en la actualidad puedan corresponder a un funcionario que en su momento fue cubierto por el Transitorio I de la Ley 8375, dependen no de la norma transitoria, sino del régimen jurídico que resulta aplicable en la institución, tal como lo concluimos en el aparte anterior.

d) Extensión y aplicación de una decisión judicial a otros casos

Para finalizar, procede abordar la inquietud planteada sobre la posible aplicación de una sentencia judicial vertida respecto de un funcionario, a favor de otros servidores que no fueron parte en el proceso.

En este tema, resulta importante acotar que la existencia de una determinada decisión judicial dictada respecto de un funcionario de la institución –como se menciona en su consulta– fue razonada en el estricto marco de una relación jurídica intersubjetiva de ese funcionario con la Administración, resolviendo únicamente el caso de esa persona concreta, lo cual debe sopesarse muy cuidadosamente al momento de pretender trasladar la solución dada a casos de otros servidores.

Es de advertir que la Administración no podría hacer una aplicación extensiva automática de una resolución emanada, por ejemplo, de un tribunal ordinario –como un Tribunal de Trabajo que conoce en alzada de las sentencias de los juzgados–, con la intención de hacer extensivos los efectos jurídicos materiales sobre otros funcionarios que no fueron parte del proceso. Tan es así, que, cuando la decisión que se va a tomar en sentencia podría afectar a terceros, éstos deben ser integrados mediante una litis consorcio necesaria, de lo contrario, los efectos de la sentencia se dirigen a la esfera subjetiva de quienes han actuado como partes en el proceso.

Así, es de suma importancia recalcar que, en resguardo del Principio de Legalidad, la Administración puede adoptar decisiones administrativas basadas en precedentes judiciales únicamente cuando éstos ostentan el carácter de jurisprudencia, o bien estemos en presencia de un proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros, al amparo del artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Al respecto, resulta provechoso remitirnos al dictamen de esta Procuraduría N° C-299-2012 de fecha 5 de diciembre del 2012, en el cual se abordó profusamente este tema, en los siguientes términos:

“I. SOBRE EL CONCEPTO DE JURISPRUDENCIA

Las sentencias emitidas por un órgano jurisdiccional, con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional, tienen una eficacia limitada al problema o conflicto que resuelven, sin que puedan ser aplicadas de forma general a los casos futuros.

“El fallo o sentencia se dicta para el caso concreto y tiene efecto solamente frente a las partes del mismo. El juez está incapacitado –aún si no hay norma expresa que contenga la prohibición- para dictar reglas generales, con pretensión de cubrir casos futuros. En nuestro sistema tal prohibición está implícita en el artículo 153 de la CP, que confiere la jurisdicción general al Poder Judicial y expresamente lo faculta para resolver definitivamente las causas que se le presenten, con clara alusión al alcance concreto y limitado de sus sentencias. Una causa es un caso concreto y no una norma, es decir: un juego de hechos que genera un conflicto entre dos o más individuos, y no un precepto sobre la forma de definir y resolver ese conflicto, precepto necesariamente anterior a éste mismo.” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Editorial Stradtmann, Tomo I, San José, 2002. pag. 296)

Ahora bien, la posibilidad de que un determinado precedente judicial pueda ser aplicado a la generalidad de casos podría darse si dicho precedente constituye jurisprudencia sobre el tema en cuestión, al tenor de lo establecido por los artículos 9 del Código Civil y 7 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales señalan que la jurisprudencia permitirá interpretar, informar e integrar el ordenamiento jurídico.

La jurisprudencia es definida como el “conjunto de reglas de conducta no escritas y extraídas, por generalización, de los fallos existentes sobre una materia determinada… La jurisprudencia, por ello tiene alcance general, como la ley, y está formada por el conjunto de principios generales, con vida y permanencia propia frente al fallo, contenidos en las decisiones de los tribunales” (Ortiz Ortiz, Eduardo, Op. Cit, pag. 296) La nota característica entonces de la jurisprudencia[1] es la reiteración de fallos que permiten extraer las normas generales para la solución de casos.

Disponen los artículos 9 del Código Civil y 7 de la Ley General de la Administración Pública, en su orden, lo siguiente:

ARTÍCULO 9º- La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

Artículo 7º.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.

3. Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.

Sobre los alcances del concepto jurisprudencia, la Sala Primera ha señalado que:

“VI.-Segundo: aduce conculcadas una serie de normas, aunque todos los reproches gravitan en torno a una inconformidad, a saber, la imposibilidad que tiene la Administración de dictar la suspensión provisional del directivo como medida cautelar. Reprocha, el Tribunal resolvió en el sentido de que tal proceder es posible, de conformidad con jurisprudencia de la Sala Constitucional que así lo ha dispuesto. Sobre el particular, desde antigua data este Órgano Colegiado expresó: “La jurisprudencia adquiere un papel cardinal en el mundo jurídico moderno. A diferencia de antes, cuando no se le reconoció ningún valor, o en forma inexacta se le identificó con las tesis sostenidas por algunos Tribunales, hoy tiene una personalidad muy definida. En primer lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la Corte Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley Nº 7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia, necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación (Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Existen dos posibilidades de interpretación: 1) cuando las normas son oscuras, omisas o superadas, y 2) cuando no hay norma. En el primer caso el legislador ha confiado al Juez la misión de interpretar la Ley siguiendo un criterio normativo, pero a su vez sociológico, histórico y axiológico. Ha de aplicarse el principio de analizar la ley en su contenido normativo, pero el sentido de sus palabras tendrá relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, la realidad del tiempo de cuando han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, tratando de recurrir a la equidad en cuanto la ley expresamente lo permita (Artículos 10 y 11 del Código Civil). En segundo lugar, frente a la ausencia de norma, el Juzgador no puede excusarse de resolver los casos sometidos a su conocimiento. En esta circunstancia debe recurrir a los principios generales del Derecho (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Habrá ausencia de norma, sobre todo respecto de las disciplinas jurídicas especializadas, cuando dentro de esa materia no haya una disposición concreta, si bien se encuentre otra -de igual o superior rango- en una rama jurídica distinta (Artículo 7º de la Ley General de la Administración Pública). Ello tiende a garantizar la autonomía de cada disciplina sin romper con la unidad del sistema” . (No. 62 de 14 horas 15 minutos del 11 de agosto de 1994). Posteriormente expresó que de acuerdo a lo estipulado en los numerales 9 del Código Civil, 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 7 y 9 de la LGAP, la jurisprudencia se configura en una de las fuentes no escritas del ordenamiento jurídico (al respecto consultar la sentencia de este Órgano no. 823 de 14 horas del 1° de setiembre de 2000). Esta Sala con su actual conformación refiriéndose al tema, y, aludiendo a lo resuelto en sede constitucional, ha señalado: “Esto es así, además por virtud de que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que "la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes", dado que ofrecen la forma en que los actos sujetos al derecho público y la normativa en general, pueden entenderse conforme con el Derecho de la Constitución…”. (No. 421 de 10 horas 50 minutos del 8 de junio de 2007).” (Sala Primera, resolución número 802-F-S1-2010 de las trece horas cuarenta minutos del cinco de julio del dos mil diez)

Se desprende de lo expuesto que, para que sea posible considerar que un determinado conjunto de sentencias son jurisprudencia, es indispensable que se trate de pronunciamientos de las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia, y que contengan una reiteración en cuanto a la forma en que se resuelve un determinado asunto.

Como lo señala la resolución de la Sala Primera que transcribimos, una sola sentencia no constituye jurisprudencia; salvo en el caso de las resoluciones de la Sala Constitucional, que por mandato expreso del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, resultan vinculantes erga omnes.

A partir de lo expuesto, es claro que la Administración Pública si podría realizar pagos, vía resolución administrativa, amparados en el contenido de la jurisprudencia judicial entendida en los términos antes expuestos.

En efecto, como lo señalamos, el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que la jurisprudencia sirve para integrar, interpretar y delimitar el ordenamiento jurídico, y tendrá el valor de las normas que interprete. Bajo esta inteligencia, es claro que las resoluciones judiciales que adquieran el carácter de jurisprudencia, según los términos antes expuestos, forman parte del ordenamiento jurídico y podrían ser utilizadas como parte de los fundamentos de los actos administrativos que se adopten.

Adicionalmente, debe advertirse que el Código Procesal Contencioso Administrativo, contiene una serie de disposiciones relacionadas con la extensión y aplicación de las sentencias judiciales.

Así, el artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece un proceso especial de extensión de la jurisprudencia hacia terceros. Dispone el artículo, lo siguiente:

ARTÍCULO 185.-

1) Los efectos de la jurisprudencia contenida al menos en dos fallos de casación, ya sean del Tribunal o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que haya reconocido una situación jurídica, podrán extenderse y adaptarse a otras personas, mediante los mecanismos y procedimientos regulados por el presente capítulo, siempre que, en lo pretendido exista igualdad de objeto y causa con lo ya fallado.

2) La solicitud deberá dirigirse a la administración demandada, en forma razonada, con la obligada referencia o fotocopia de las sentencias, dentro del plazo de un año, a partir de la firmeza del segundo fallo en el mismo sentido. Si transcurren quince días hábiles sin que se notifique resolución alguna o cuando la administración deniegue la solicitud de modo expreso podrá acudirse, sin más trámite ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo o ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia; según corresponda.

Sobre la forma en que puede ser conocida este tipo de gestión, la Sala Primera ha señalado:

I.-El Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) contempla un proceso novedoso y breve cuyo objeto consiste en la aplicación de la línea jurisprudencial contenida en varios precedentes jurisdiccionales, en favor de sujetos que ostenten la misma condición subjetiva que fue valorada en aquellas resoluciones, para el reconocimiento o restablecimiento de una determinada situación jurídica. Se busca, de esa forma, la aplicación de criterios jurisprudenciales a terceros, ajenos a la relación jurídica procesal del juicio donde han sido emitidos, siempre que concurran dos requisitos a saber: identidad de objeto y causa.

II.-Ahora bien, el reclamante que aduce tener una situación jurídica similar a aquellas que han sido objeto de valoración por la autoridad judicial correspondiente, debe cumplir con los requisitos que a ese fin, han sido establecidos en los numerales 185 y 186 del CPCA: Primero. La jurisprudencia que sirve de sustento para la interposición del proceso es únicamente la que emana de los despachos que resuelven recursos de casación en materia contenciosa-administrativa y civil de hacienda, es decir, del Tribunal de Casación o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. En este sentido es conveniente precisar, que el actor del proceso dirigirá su petición de extensión y adaptación de jurisprudencia a terceros ante el órgano judicial que haya emitido los antecedentes que sirven de base para gestionar su petición, razón por la que debe prestar atención a los criterios orgánicos y materiales de competencia que se establecen en los ordinales 135 y 136 del CPCA. Segundo. A fin de interponer el proceso, se requieren al menos dos fallos de casación que hayan reconocido la situación jurídica cuya aplicación, la parte accionante pretende se aplique a su caso particular, por existir igualdad de objeto y causa. Nótese que la norma establece un mínimo de resoluciones y no un máximo, por lo que parte puede aportar más fallos en el mismo sentido si lo considera apropiado. Tercero. De previo a acudir a la vía judicial, el interesado deberá dirigir su solicitud de extensión y adaptación de jurisprudencia ante la propia administración, mediante escrito razonado, en el cual sustente, con argumentos fácticos y jurídicos, el objeto de su gestión. Debe además aportar obligatoriamente, ya sea la referencia de las sentencias que utiliza de base para presentar su petición, o bien fotocopias de esas resoluciones, emitidas dentro del plazo de un año a partir de la firmeza del segundo fallo en el mismo sentido. Resulta evidente, que si el solicitante hace referencia a una cantidad mayor de las dos sentencias que -como mínimo- exige la Ley, el plazo para realizar la gestión correspondiente, iniciará a partir de la última sentencia en firme aportada. Procederá el rechazo de la gestión, si aquella no se formaliza dentro del año siguiente a la firmeza del último fallo invocado. Cuarto. Transcurridos quince días hábiles sin que la Administración respectiva haya notificado resolución alguna, o bien, si deniega la solicitud de forma expresa, el interesado quedará habilitado para acudir al Tribunal de Casación o ante la Sala Primera -según corresponda- con el objeto de que esos órganos judiciales valoren la posibilidad de extender y adaptar a su caso específico, la línea jurisprudencial que han mantenido en otros casos. Para lo anterior, se exige al demandante, que formule su petición mediante escrito razonado –con la debida fundamentación fáctica y jurídica del caso- ante el despacho judicial correspondiente. Para ello resultará imperativo el aporte de la prueba que acredite su situación jurídica, es decir, que no basta la simple referencia o aporte de las fotocopias de los fallos que sirvan de base para formular su petición, sino también aquella prueba que demuestre haber realizado la solicitud respectiva ante la Administración determinada, en los términos que exige el numeral 185 del CPCA.

III.-La gestión realizada por la parte interesada, a fin de que se extienda y adapte la jurisprudencia del Tribunal de Casación o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia puede ser denegada en los siguientes supuestos. Primero. Cuando la parte incumpla con alguno de los requisitos formales (incluido el aspecto temporal) que exige los numerales 185 y 186 del CPCA para la presentación de la solicitud. Segundo. Cuando exista jurisprudencia contradictoria (Art. 187 CPCA). Tercero. Si no existiese igualdad de objeto y causa con lo ya fallado (Art. 187 CPCA). Cuarto. En los casos en que el interesado no logre evidenciar, mediante las vías y medios demostrativos pertinentes, su situación jurídica (Art. 186.1); esto es, que se encuentra en una situación jurídica similar (tanto subjetiva como objetiva) a la que fue objeto de valoración en las resoluciones que aporta como sustento de sus pretensiones. Es importante aclarar que en cualquiera de los supuestos detallados anteriormente, la sentencia denegatoria no enerva la posibilidad de discutir el reconocimiento de la situación jurídica en otro proceso, pues en realidad, el pronunciamiento denegatorio de la autoridad judicial, no ingresa al análisis de fondo del asunto planteado. Así las cosas, es necesario explicar, que el fallo que deniega la extensión y adaptación de jurisprudencia a un caso concreto produce un efecto de cosa juzgada formal.

IV.-En el caso que nos ocupa, este órgano colegiado estima que la materia de responsabilidad administrativa no es susceptible de someterse a un proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros. Al ser el objeto del proceso un fraude electrónico bancario por el que se exige reparación, el asunto reviste particularidades propias que han de ser examinadas concretamente por los juzgadores. Dichas circunstancias determinan la heterogeneidad de este tipo de casos, cuyo único común denominador es el fraude electrónico. De esta manera resulta imposible una solución masiva, es decir, que el pronunciamiento emitido en un proceso similar sea plenamente aplicable a otro, pues la causa petendi, así como el cuadro fáctico será diferente en cada uno de ellos. En esta línea, el órgano juzgador habrá de analizar el daño, la conducta del ente, el nexo causal, y las posibles eximentes o atenuantes de responsabilidad, lo que en efecto, no puede admitirse como coincidente en todos estos asuntos. En virtud de las razones anteriormente expuestas, procede a rechazar la gestión de extensión y adaptación de jurisprudencia a terceros incoada por las empresas solicitantes. (Sala Primera, resolución número 80-A-S1-2011 de las once horas del veintisiete de enero del dos mil once. En sentido similar, es posible ver: resolución número 271-A-S1-10 de las catorce horas y treinta y cinco minutos del veintitrés de febrero del dos mil diez, también de la Sala Primera. Del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, es posible ver: la resolución 001-A-TC-2011 de las ocho horas treinta minutos del veintisiete de enero del dos mil once y 0329-A-TC-2009 de las nueve horas treinta minutos del diecisiete de diciembre del dos mil nueve)

Como se desprende de lo expuesto, es claro que la jurisprudencia emanada de los altos Tribunales, debe ser considerada por la Administración a efectos de adoptar decisiones administrativas.”

Ya en el mismo sentido nos habíamos pronunciado en nuestro dictamen N° C-072-2009 del 13 de marzo del 2009, en los siguientes términos:

“Centrándonos en el objeto de la consulta, lleva razón la Asesoría Legal del ente consultante en el sentido de que la única jurisprudencia judicial vinculante en nuestro medio, es la de la Sala Constitucional de conformidad con el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que señala que su jurisprudencia y sus precedentes son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, con la aclaración que de inmediato explicamos.

Con la promulgación del nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo se sigue la tendencia en el Derecho Público costarricense de hacer vinculante la jurisprudencia, pues se regula el proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros. En efecto, en el artículo 185 de este cuerpo normativo, se indica que los efectos de la jurisprudencia contenida al menos en dos fallos de casación, ya sea del Tribunal Casación o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, pueden extenderse y adaptarse a otras personas, siempre que, en lo pretendido exista igualdad de objeto y causa con lo fallado.

En este caso, además de reconoce el carácter de fuente de Derecho de la jurisprudencia, se busca, frente a casos semejantes a los ya resueltos, fallarlos con base en las mismas reglas “(…) ya sentadas, siempre que se demuestre tal equivalencia. Por ende, en estas hipótesis, la efectividad de la protección judicial y la celeridad exigen un proceso más ágil, en el cual, se logre la aplicación de esos precedentes como parámetro de solución de conflictos, para su resolución pronta y oportuna”. De lo que se trata, en el fondo, es evitar que el justiciable tenga que entablar un nuevo juicio contra la Administración Pública, con todo lo que ello implica, no solo para él sino para la Administración de Justicia, bastando, en estos casos, la aplicación de la regla de derecho ya establecida para los otros casos similares o equivalentes.

En el supuesto que estamos no comentando, queda claro el efecto vinculante de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Casación, pues la Administración Pública está en el deber de acatarla, ya que si la gestión administrativa que debe realizar el administrado fracasa ante la renuencia de aquella, tiene abierta la posibilidad de acudir ante esos Tribunales para que ordenen la extensión y adaptación de los efectos de su jurisprudencia. Hemos de reconocer que la jurisprudencia no llega alcanzar un efecto erga omnes en este caso, porque la aplicabilidad de la jurisprudencia a terceros requiere de la gestión ante la Administración Pública, sin embargo, es claro que el instituto de comentario va mucho más allá de lo que ha sido la regla, en el sentido de que la jurisprudencia solo tiene efectos inter-partes, aspecto novedoso en un sistema jurídico de corte continental como el que sigue el Estado costarricense.

Dicho lo anterior, y en el entendido de que en el caso que nos ocupa se trata de un solo fallo, resulta lógico concluir que la postura de la Sala Primera no es vinculante para las municipalidades. Sin embargo, a partir del segundo fallo, cualquier administrado, ante la negativa de un ente corporativo municipal, podría demandarlo en sede contenciosa-administrativa para que se extienda la jurisprudencia de la Sala Primera a su caso. Así las cosas, la Municipalidad, a partir del segundo fallo de la Sala Primera en el mismo sentido, debe acatar lo dispuesto por ella, de lo contrario se expone a un proceso judicial que de seguro lo perderá con el consecuente perjuicio para el Erario, dadas las eventuales condenatorias de daños y perjuicios y costas.”

Dada la claridad de las consideraciones expuestas en los citados pronunciamientos, no estimamos procedente abundar en este punto, dado que las inquietudes planteadas por la Administración quedan debidamente evacuadas en los términos señalados.

III.- CONCLUSIONES

a) El Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) es una institución descentralizada, por ende, forma parte de la Administración Pública.

b) En cuanto a la eventual aplicación plenaria de principios propios y típicos del Derecho Laboral al momento de analizar la posible realización de cambios o ajustes en la base salarial o la naturaleza de los cargos, los citados principios se ven desplazados por el Principio de Legalidad.

c) Al momento de determinar si el otorgamiento de un beneficio salarial resulta legalmente procedente, lo que la Administración debe avocarse a revisar y analizar cuidadosamente es si existe fundamento en el marco jurídico que rige la institución, que permita sustentar y motivar su concesión.

d) El correcto sentido y alcance del Transitorio I de la Ley 8375 fue proteger una situación referida a una determinada circunstancia de tiempo y modo, en este caso, la reforma que trasladó la Red Frigorífica Nacional al PIMA. Ello, puntualmente en relación con los funcionarios que pasaron a laborar a la nueva institución.

e) Lo anterior, con el objetivo de que la situación laboral de esos funcionarios afectados por el cambio normativo y organizacional no implicara una desmejora en las condiciones salariales de ese momento.

f) Cumplido el objetivo de la norma transitoria, en la actualidad sus destinatarios forman parte de los funcionarios del PIMA, que tiene la potestad de aplicar las regulaciones que correspondan en materia de empleo público sobre todos sus funcionarios. Por ende, la determinación de los beneficios, ajustes, recalificación, etc., que en la actualidad puedan corresponder a un funcionario que en su momento fue cubierto por el Transitorio I de la Ley 8375, dependen no de la norma transitoria, sino del régimen jurídico que resulta aplicable en la institución.

g) La Administración puede adoptar decisiones administrativas basadas en precedentes judiciales únicamente cuando éstos ostentan el carácter de jurisprudencia –como fuente del ordenamiento– o bien estemos en presencia de un proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros, al amparo del artículo 185 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Salvedad hecha de los precedentes de la Sala Constitucional, los cuales son vinculantes erga omnes.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann Liyanyi Granados Granados

Procuradora Abogada de Procuraduría

ACG/lgg/scm

C-371-2014

RED FRIGORÍFICA NACIONAL. TRASLADO AL PIMA. LEY 8375. ALCANCE DEL TRANSITORIO I. RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. AJUSTES SALARIALES. APLICACIÓN DE PRECEDENTES JUDICIALES A CASOS SIMILARES.

El Gerente General del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) solicita criterio en cuanto a la interpretación del Transitorio I de la Ley 8375, concretamente plantea las siguientes interrogantes:

“¿Es prudente interpretar la norma de manera más beneficiosa al funcionario público al estar en un régimen estatal y no privado?

¿Podría desaplicar la interpretación que se había venido dando en tanto existe una nueva posición jurisprudencial?

¿Cómo debo interpretar el transitorio de ley 8375?”

Mediante nuestro dictamen C-371-2014 del 31 de octubre del 2014, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Liyanyi Granados, abogada, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:

a) El Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) es una institución descentralizada, por ende, forma parte de la Administración Pública.