Accesibilidad
Dictamen : 350 - del 20/10/2014
20 de octubre, 2014
C-350-2014
Licda. Miriam Orozco Valerio
Comisión Nacional de Emergencias
Auditora Interna
Estimada señora:
Con la aprobación de
la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio
AI-193-2014 de 25 de agosto de 2014.
En el memorial
AI-193-2014 de 25 de agosto de 2014, se nos consulta sobre el alcance del
artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.
Específicamente la
consulta de la auditoría tiene por objeto que se establezca el modo en que debe
interpretarse el numeral 44 en orden a establecer la forma de cubrir los costos
de administración, gestión, control y auditoría del Fondo Nacional de
Emergencias.
Al respecto, la
auditoría consultante indica que, en su criterio, el Fondo Nacional de
Emergencias es acumulativo, no obstante lo anterior, entiende que a la hora de calcular el 3% que establece el
artículo 44 bajo consulta, deben considerarse únicamente los recursos
ingresados en el Fondo durante el año presupuestario correspondiente y que no
hayan sido sujeto de cálculo en períodos anteriores.
Empero, la auditoría
admite que existe otra fórmula interpretativa que se ha planteado y que
entiende que la estimación del 3% previsto en el numeral 44 debe calcularse
sobre el acumulado general del Fondo Nacional de Emergencias.
La consulta se
plantea con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4, última parte, de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General que permite a los auditores internos
consultar directamente.
Con el objeto de
atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes
extremos: a En relación con la finalidad del Fondo Nacional de Emergencias,
y b. En relación con el alcance del
artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.
A.
EN RELACION CON LA FINALIDAD DEL FONDO
NACIONAL DE EMERGENCIAS.
El artículo 43 de la Ley Nacional de Emergencias y
Prevención del Riesgo, N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, ha provisto la
creación de un Fondo Nacional de Emergencias.
“Artículo 43.-Creación del fondo nacional de
emergencia. Créase el Fondo Nacional de Emergencias, destinado a los fines y
objetivos dispuestos en esta Ley. Estará conformado por los siguientes recursos:
a) Los aportes, las contribuciones, donaciones y
transferencias de personas físicas o jurídicas, nacionales o internacionales,
estatales o no gubernamentales.
b) La transferencia referida en el artículo 46 de esta
Ley.
c) Las partidas asignadas en los presupuestos
ordinarios y extraordinarios de la República.
d) Los aportes obtenidos de los instrumentos
financieros.
e) Los intereses que se generen por la inversión
transitoria de los recursos.
Este Fondo será administrado por la Comisión, la cual
queda autorizada para invertir en títulos de instituciones y empresas del
sector público, para ello el Fondo Nacional de Emergencias quedará excluido de
la aplicación de las disposiciones correspondientes a la Caja Única del Estado,
contempladas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
El Fondo y los recursos que se obtengan de las
inversiones que de él se realicen, se utilizarán para atender y enfrentar las
situaciones de emergencia y de prevención y mitigación.”
Luego, por ministerio expreso del párrafo primero de
ese mismo artículo 43 es claro que
el Fondo Nacional de Emergencias
está en función de la obligación del Estado de implementar medidas de reducción
de las causas de las pérdidas de vidas y
las consecuencias sociales, económicas y ambientales, inducidas por los
factores de riesgo de origen natural y antrópico; así como del deber de
efectuar acciones de salvamento en caso de estado de emergencia.
Así las cosas, se ha indicado que el Fondo Nacional de
Emergencias tiene por finalidad esencial
servir para financiar las acciones necesarias para mitigar
las causas de riesgo, así
como el manejo oportuno, coordinado y
eficiente de las situaciones de emergencia, que sufra el país por razones de
fuerza mayor o caso fortuito, a fin de evitar
pérdidas, daños o
consecuencias humanas, económicas,
sociales o ambientales. Al
respecto, conviene citar el voto N.° 16452-2011 de las 2:30 horas del 29 de
noviembre de 2011:
“IV.-
SOBRE LA
CREACIÓN DEL FONDO
NACIONAL DE EMERGENCIAS. De
previo a resolver sobre el fondo de esta acción, es preciso analizar algunos
aspectos relacionados con la creación y administración del fondo, a efecto de contar con un mayor panorama de la situación
planteada. En ese sentido, de
conformidad con el artículo 13 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención
de Riesgo, se creó la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias, como órgano
de desconcentración máxima
con personalidad jurídica instrumental para el manejo y la
administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con patrimonio y presupuesto propio. Dicha Comisión
tiene la finalidad principal de
mitigar las causas de riesgo, así como el manejo oportuno, coordinado y eficiente
de las situaciones de emergencia, que sufra el país por razones de fuerza mayor
o caso fortuito, a fin de evitar
pérdidas, daños o
consecuencias humanas, económicas,
sociales o ambientales. Así las
cosas, para la consecución de los fines
y el desarrollo de las funciones asignadas a la Comisión, se creó el Fondo Nacional de Emergencia, el cual es
administrado por la propia Comisión y está conformado por recursos provenientes de diferentes fuentes,
incluidas las partidas
asignadas en el presupuesto ordinario y extraordinario de
la República. Ahora bien, al tratarse
de una institución pública, resulta claro que la actuación de la Comisión
Nacional de Emergencias se rige conforme al principio de legalidad, así como a
las normas y principios que integran el Derecho
Público, por lo que no está exenta de los mecanismos de control por
parte de la Administración Central. Específicamente, el funcionamiento y los
gastos regulares de la
Comisión están sujetos a la fiscalización de la Contraloría
General de la República y de la auditoria interna de la institución, todo de conformidad con el artículo 50 de la citada ley y el artículo
184 de la Constitución Política.”
De hecho,
el último párrafo del artículo 43 de la Ley Nacional de Emergencias y
Prevención del Riesgo dispone expresamente que el Fondo y los recursos que se
obtengan de las inversiones que de él se realicen, se deben utilizar para
atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y mitigación.
Luego, debe entenderse que el artículo 44 permite que
un cierto porcentaje de los recursos que conforman el Fondo, sean destinados,
de forma accesoria y secundaria, para la administración, gestión, control y
auditoría del mismo.
B.
EN RELACIÓN CON EL ALCANCE DEL ARTÍCULO 44 DE LA
LEY NACIONAL DE EMERGENCIAS Y PREVENCIÓN DEL RIESGO
Debe insistirse en que la ratio
iuris y finalidad esencial del Fondo Nacional de Emergencias es que sus
recursos se utilicen para atender y enfrentar las situaciones de emergencia y
de prevención y mitigación.
Empero, el artículo 44 de la
misma Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, permite que un
cierto porcentaje de los recursos del Fondo sean utilizados y presupuestados
para cubrir los costos de la administración, control y auditoría del mismo
Fondo Nacional de Emergencias.
“Artículo
44.—Administración del fondo nacional de emergencias.
Los costos necesarios para la administración, la gestión, el control y la
auditoría del Fondo Nacional de Emergencias, serán cubiertos hasta con un tres
por ciento (3%) del monto que conforma dicho fondo.”
Ahora debe señalarse que,
entendida en su sentido propio y atendiendo a la finalidad esencial del Fondo
Nacional de Emergencias, la disposición del artículo 44 de la Ley Nacional de
Emergencias permite que un porcentaje de los recursos que llegan a formar parte
del Fondo sean destinados para cubrir los costos de administración.
Es decir que el montante que
puede destinarse a la administración del Fondo se debe determinar sobre la base
de los recursos que llegan a conformar dicho Fondo. Esto es aquellos recursos
que son destinados al Fondo y que le dan forma.
En este sentido, debe observarse
que el artículo 43 ya transcrito ha establecido explícitamente cuáles son los
recursos que conforman el Fondo.
Luego, debe notarse que, de
acuerdo con el artículo 44, el monto total destinado a los costos de
administración, no puede ser mayor al 3% de los recursos que se destinen a
conformar el Fondo.
Así las cosas, es claro que la
finalidad del Fondo Nacional de Emergencias es dar contenido económico a la función sustantiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias, por lo que si bien el artículo 44 permite que ciertos
recursos se destinen a los costos de administración y auditoría, es evidente
también que se trata de una suma cuyo montante debe ser proporcional a los
recursos que ingresen a conformar el Fondo.
Nuevamente, a pesar de que el
artículo 44 en comentario permite que un porcentaje de los recursos del Fondo
se destinen a sus costos de administración, lo cierto es que es la intención
manifiesta de esta norma, que dicho monto sea
proporcional a los recursos que ingresan a aquel.
Es decir que no es procedente
que el monto destinado a sus costos de administración se determine sobre la
base del total de recursos acumulados en el Fondo Nacional de Emergencias, pues
esto implicaría, de un lado, que se incluyan, dentro de ese cálculo, recursos
provistos de años económicos ya vencidos y del otro extremo, podría llevar a un
abultamiento del monto destinado a la
administración del Fondo, lo cual sería contrario a la intención
manifiesta del artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del
Riesgo.
C.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto
se concluye que conforme el artículo 44
de la Ley Nacional de Emergencias y Atención de Emergencias, el montante del
Fondo Nacional de Emergencias que puede destinarse a su administración se debe
determinar sobre la base de los recursos destinados a ingresar y conformar dicho Fondo. No se procedente,
entonces, calcular dicho monto sobre la base del total de recursos acumulados
en el Fondo Nacional de Emergencias.
Atento se suscribe;
Jorge Andrés Oviedo Alvarez
Procurador
Adjunto
JOA/jmd
C-350-2014
FINALIDAD DEL FONDO
NACIONAL DE EMERGENCIA. INTERPRETACION DEL FIN DE LA NORMA ADMINISTRATIVA.
FINANCIMIENTO DE LOS GASTOS DE ADMINISTRACION Y AUDITORIA DEL FONDO.
En el memorial AI-193-2014 de 25 de agosto de 2014, se nos consulta
sobre el alcance del artículo 44 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención
del Riesgo.
Específicamente la consulta de la auditoría tiene por objeto que se
establezca el modo en que debe interpretarse el numeral 44 en orden a
establecer la forma de cubrir los costos de administración, gestión, control y
auditoría del Fondo Nacional de Emergencias.
Al respecto, la auditoría consultante indica que, en su criterio, el
Fondo Nacional de Emergencias es acumulativo, no obstante lo anterior, entiende
que a la hora de calcular el 3% que
establece el artículo 44 bajo consulta, deben considerarse únicamente los
recursos ingresados en el Fondo durante el año presupuestario correspondiente y
que no hayan sido sujeto de cálculo en períodos anteriores.
Empero, la auditoría admite que existe otra fórmula interpretativa que
se ha planteado y que entiende que la estimación del 3% previsto en el numeral
44 debe calcularse sobre el acumulado general del Fondo Nacional de
Emergencias.
Por dictamen C-350-2014, Jorge Oviedo concluye:
Con fundamento en lo expuesto se concluye que conforme el artículo 44 de la Ley Nacional de
Emergencias y Atención de Emergencias, el montante del Fondo Nacional de
Emergencias que puede destinarse a su administración se debe determinar sobre
la base de los recursos destinados a ingresar y
conformar dicho Fondo. No se procedente, entonces, calcular dicho monto
sobre la base del total de recursos acumulados en el Fondo Nacional de
Emergencias.