Dictamen : 107 - del 28/03/2014

28 de marzo del 2014

C-107-2014

Señora

Karla Ortiz Ruiz

Secretaria Consejo Municipal

Municipalidad de Liberia

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° DRAM-1235-2010 del 17 de agosto de 2010, mediante el cual se solicita criterio en cuanto a las siguientes interrogantes:

“● Puede la Municipalidad de Liberia a través de un convenio con el MOPT (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) invertir dinero en una propiedad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la explotación y producción conjunta de productos para base, subbase y superficies terminadas para calles y caminos.

● Se puede utilizar la figura de una Junta Administrativa para el manejo de dicha propiedad y recursos similar a las que se pueden crear según la Ley № 7794 del 30 de abril de 1998 (ICODER).”

Antes de referirnos a las transcritas consultas, nos permitimos ofrecer a esa Administración las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial.

I) LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

Antes de referirnos al tema de fondo, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta ha sido planteada, resulta de gran importancia reseñar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

Las citadas normas disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

Así las cosas, se extrae que no son consultables los asuntos que posean una jurisdicción especial establecida por ley, lo cual ocurre en el caso concreto, ya que las inquietudes versan sobre un asunto que es competencia de la Contraloría General de la República.

Respecto a la inadmisibilidad de las consultas por tratarse de una materia de competencia exclusiva de la Contraloría General de la República, nuestro dictamen C-123-2013 de 03 de julio de 2013, indicó lo siguiente:

“Luego, entonces, es claro que la consulta escapa a la función consultiva de la Procuraduría General. Esto en el tanto, como se ha indicado reiteradamente, la materia de la contratación administrativa es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Al respecto, conviene citar, por su extensión y claridad, el dictamen C-152-2010 de 21 de julio de 2010: “Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado: “I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005). Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)” ( El destacado no corresponde al original).

La Contraloría General de la República es el órgano encargado de controlar y fiscalizar la Hacienda Pública, por ende, la materia de contratación administrativa y la legalidad del manejo de fondos públicos, son materias exclusivas de su competencia.

Igualmente, en nuestro dictamen C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005, se explica lo siguiente:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: “La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (en igual sentido ver las opiniones jurídicas números OJ-014-2006, OJ-122-2006, OJ-006-2007 y nuestros dictámenes C-067-2008 y C-071-2009)”

Los criterios que la Contraloría General de la República emite en relación con la vigilancia de la Hacienda Pública son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, en virtud de que en su Ley Orgánica, Ley № 7428 del 07 de setiembre de 1974, en los numerales 4, 8 y 9, se establece que la competencia del órgano contralor se ejercerá sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública, la cual está constituida por los fondos públicos, definidos como los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, que pertenezcan a órganos, empresas o entes públicos, asimismo, incluye como Hacienda Pública las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos.

Del análisis de las normas indicadas, es claro que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública, dentro de la cual está el patrimonio de la municipalidad.

En cuanto a la labor de la Contraloría General de la República en relación con las Municipalidades, este órgano asesor ha indicado lo siguiente:

“Por otra parte, el numeral 67 del Código Municipal ubicado en el Título IV denominado Hacienda Municipal, establece lo siguiente en relación con el tema consultado :

"Artículo 67. Las municipalidades no podrán hacer uso o disposición de su patrimonio para fines distintos de los encomendados por este Código.

No podrán disponer de sus recursos, cualesquiera que éstos sean, para festejos, agasajos, inauguraciones o eventos similares, salvo para la celebración de las siguientes fechas : 11 de abril, 25 de julio, 15 de setiembre, 12 de octubre, día del Régimen Municipal (31 de agosto), y para el aniversario de la fundación del cantón respectivo.

La Municipalidad y el ejecutivo sólo podrán realizar gastos por atención de miembros de los supremos poderes o representantes de organismos extranjeros, siempre que tales recepciones sean de interés para las actividades municipales.

Las donaciones o préstamos de cualquier tipo de recursos o de bienes muebles o inmuebles, así como su arrendamiento o la extensión de garantías en favor de otras personas, solo podrán darse cuando una ley especial así lo autorice expresamente; o cuando la donación o el préstamo, no referido a dinero o valores, fuere de interés para el cantón y en favor de una institución estatal, previa anuencia de la Contraloría General de la República, en ambos casos, y según el procedimiento contemplado en el artículo 15". (El subrayado no es del original). (…)A partir de lo anterior, para esta Procuraduría es claro que lo discutido en la consulta es materia relacionada con el préstamo de un bien inmueble propiedad de la Municipalidad, es decir parte integral de la Hacienda Pública, por lo que lo dispuesto en este asunto por la Contraloría General de la República, según se vio, es vinculante para la administración consultante, además de que la competencia de dicha entidad es exclusiva y excluyente, incluso, en relación con esta Procuraduría. (En igual sentido véase, entre otros, C-114-96 de 19 de julio de 1996, C-120-96 de 24 de julio de 1996 y OJ-031-97 de 9 de julio de 1997, OJ-036-97 de 8 de agosto de 1997).” ( El destacado no corresponde al original) (Ver Dictamen C-197-97 de 20 de octubre de 1997).

Así, se confirma que en todo asunto relativo a la Hacienda Pública, el criterio de la Contraloría General de la República es vinculante.

Por otra parte, valga acotar que también es requisito de admisibilidad que la consulta se acompañe con la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden consultar sin necesidad de aquella.

En vista de que el criterio legal del ente municipal se echa de menos, la consulta de mérito igualmente presenta problemas de admisibilidad por esta razón. No obstante, en aras de brindar una orientación en relación con el tema examinado, nos permitimos agregar algunas consideraciones en el siguiente aparte.

II) SOBRE EL FONDO

1) Naturaleza jurídica y competencias de las Municipalidades

Sin perjuicio de todo lo indicado en el punto anterior, nos permitimos señalar, en relación con la naturaleza jurídica de las Municipalidades, que este órgano superior consultivo ha analizado el tema en diversos pronunciamientos. Así, mediante el dictamen C-298-2008 del 01 de setiembre de 2008, se indicó lo siguiente:

“(…) Nuestra Constitución Política, en sus artículos 169 y 170, establece el régimen municipal como una modalidad de descentralización territorial, otorgando a las corporaciones municipales un carácter autónomo para la administración de los intereses y servicios locales. Se trata, en los términos de la Sala Constitucional, de “entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento” (ver voto número 5445-99).

Constitucionalmente, la Municipalidad es una entidad jurídica que goza de plena capacidad para gestionar y promover las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, dado su carácter autónomo. No obstante, su actuación debe sujetarse al ordenamiento jurídico y debe estar en consonancia con la satisfacción de los intereses del cantón.

A nivel legal, el Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, recoge los principios establecidos en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, conceptualizando a la municipalidad como una entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, siendo elementos propios de la misma la población, el territorio y su respectivo gobierno -artículos 1, 2, 3, y 4 del referido Código.”

Las Municipalidades, conforme a las potestades constitucionales, poseen un régimen de descentralización territorial, carácter autónomo, ya que son entidades públicas no estatales, con independencia para administrar su funcionamiento; no obstante, deben sujetarse al ordenamiento jurídico y a la satisfacción de los intereses de la comunidad que agrupa. Justamente por esa razón, solamente pueden hacer uso o disposición de su patrimonio para los fines asignados por el Código Municipal.

En el mismo sentido, sobre el análisis de su naturaleza jurídica y funcionamiento, se ha indicado lo siguiente:

“Nuestra Constitución define la Municipalidad así:

«Artículo 169. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.»

La vigente Constitución de 1949, innovó al investir a las municipalidades con el régimen jurídico de autarquía política (artículos 170, 188 y 189.3), manifestada como iniciativa y determinación tributaria restringida (art. 121.13); potestad de contratación de empréstitos ( art 174) y por último de la potestad de elaborar sus propios presupuesto de ingresos y gastos (art. 175).

Los gobiernos locales, entonces, operan simultáneamente bajo el sistema de a) descentralización política de frente al Poder Ejecutivo (el Gobierno Nacional), sistema también concebido como novedad por los constituyentes de 1949; b) de competencias excluyentes frente a las otras Administraciones Públicas, como lo son las instituciones autónomas y c) y el de circunscripción territorial, por el que las Municipalidades ejercen sus competencias constitucionales bajo un criterio de prelación en el ejercicio de potestades dentro su ámbito.

Esta triple faceta presenta problemas de funcionamiento frente a las autoridades nacionales por una parte; y por otra, frente a los otros entes descentralizados, de manera que existen relaciones "verticales" y "horizontales" de variada naturaleza que inciden sobre el accionar del Gobierno Local y delimitan su papel dentro de la organización política del país.

Ante estas posibles relaciones con el Gobierno Nacional o con los otros entes autónomos (y los demás públicos), la municipalidad goza en algunos casos de competencias exclusivas y excluyentes respecto del Estado y otros entes públicos. Pero en otros casos, las competencias son compartidas con el Gobierno o con esos otros entes autárquicos, según las diferentes fórmulas diseñadas por el legislador, casos en los que deberá definirse con claridad el papel de la municipalidad en la materia de que se trate. “ (Ver Dictamen C-064-96 de 3 de mayo de 1996).

Los Gobiernos locales, representados en la figura de la Municipalidad, operan paralelamente bajo tres sistemas, uno de ellos es la descentralización política del Gobierno Nacional, es decir, del Poder Ejecutivo, el otro es el relativo a las competencias excluyentes en cuanto a las otras Administraciones Públicas, y el último se refiere a la circunscripción territorial.

La Constitución Política le otorga a las Municipalidades independencia política, la cual se refleja en el inicio y determinación tributaria restringida, así como en la potestad de contratación de empréstitos y en la potestad de elaborar sus propios presupuestos de ingresos y gastos, no obstante, debe sujetarse al ordenamiento jurídico costarricense, lo cual, incluye las restricciones ejercidas por la Contraloría General de la República en cuanto a materias de su competencia exclusiva.

Siguiendo con el análisis de la autonomía municipal, la Constitución Política –en el numeral 170– y el Código Municipal –en el artículo 7– han dispuesto expresamente que la gestión y promoción de los intereses locales es autónoma.

Así las cosas, las Municipalidades poseen competencia administrativa, la cual es un resultado del Principio de Legalidad, cuya finalidad es indicar los poderes y deberes que tiene la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento jurídico. La competencia administrativa es el poder y deber del ente público para actuar, la cual, también constituye un límite para que el acto administrativo sea válido.

En lo que atañe a la competencia administrativa, este órgano asesor ha indicado lo siguiente:

“A.-EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que: "En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210) La resolución N° 6362-94 de 1º de noviembre de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto: "... a teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello...". El poder para actuar en un caso concreto y de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual evidencia que no en todo supuesto la competencia debe ser atribuida por ley. Puesto que el ordenamiento atribuye competencias para satisfacer el interés público, se considera que la competencia es un poder- deber. Por ende, debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. La autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado. El principio es que la competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer: "Art. 59.-1.La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia". "Art. 124.-Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas". El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados. De lo anterior se sigue que el ejercicio de la competencia es imperativo e indisponible, sin que sea lícito a su titular renunciar a su ejercicio. El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Empero, el ordenamiento autoriza realizar ciertos cambios en el orden de las competencias, entre ellos la delegación". (El destacado no corresponde al original) (Ver Dictamen número C-147-2009 del 26 de mayo del 2009).

Con base en lo anterior, es notable que la competencia administrativa es la posibilidad con la que cuentan los entes públicos, asignada por el ordenamiento jurídico, con el objetivo de satisfacer el interés de general o de la colectividad.

Ahora bien, para el caso puntual de la disposición de fondos mediante algún tipo de figura contractual, las Municipalidades deberán ajustarse a lo indicado por la Ley en cuanto al manejo de su presupuesto. Así, debe tenerse presente el alcance de la Ley de Contratación Administrativa, Ley № 7494 del 02 de mayo de 1995, la cual prevé el siguiente ámbito de cobertura:

“ARTICULO 1. Cobertura.

Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial e institucional, los entes públicos no estatales y las empresas públicas. Cuando se utilicen parcial o totalmente recursos públicos, la actividad contractual de todo otro tipo de personas físicas o jurídicas se someterá a los principios de esta Ley. Cuando en esta Ley se utilice el término "Administración", se entenderá que se refiere a cualquiera de los sujetos destinatarios de sus regulaciones.”(El destacado no corresponde al original).

Como vemos, la Ley de Contratación Administrativa debe regir la actividad desplegada por la Administración para la disposición de recursos mediante procesos contractuales, incluidas, según se aprecia, las municipalidades, como sector descentralizado territorial.

2) Posibilidad de las municipalidades para suscribir convenios con otras instituciones públicas

Pasando al aspecto puntual de la consulta de interés, en el sentido de una eventual disposición de fondos municipales mediante la suscripción de un convenio con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para efectos de la explotación y producción conjunta de productos y materiales para ser utilizados para calles y caminos, se hace necesario remitirse al marco normativo que establece tanto el Código Municipal como la Ley de Contratación Administrativa.

El Código Municipal, en sus artículos 13 y 17, respectivamente, en lo conducente indica:

“(…) Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos. (…) e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento. (…) q) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta. (…)”

“(…) Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general. b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo. h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código. i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación. (…) n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.”

Así, esta posibilidad de suscribir convenios, comprometiendo fondos municipales, está prevista en la legislación como una competencia de la jerarquía municipal, atribución que entonces debe enmarcarse dentro de los fines públicos que debe alcanzar el gobierno local, para lograr gestionar de forma adecuada las necesidades y retos de la comunidad que agrupa.

Por otra parte, el artículo 7 del citado Código Municipal establece lo siguiente:

“Artículo 7. —Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)

Como vemos, dicha norma reviste particular importancia en orden al tema consultado, porque viene a reforzar la atribución de competencia en favor de las municipalidades, para efectos de suscribir convenios con otra Administración dirigidos a ejecutar obras, servicios, actividades o proyectos –como es el caso que aquí se nos consulta- que resulten de interés para el cantón.

Así, establecida la competencia, cobra especial trascendencia el hecho de que el convenio de que se trate debe responder a los intereses locales que la Municipalidad está llamada a proteger y tutelar. Por ello, es de suyo importante que el convenio de que se trate contenga una clara y amplia motivación acerca de las finalidades del convenio, de las cuales se desprende con igual claridad el beneficio que habrá de obtenerse para los intereses del cantón.

En cuanto al deber de las corporaciones municipales de velar por los intereses locales del cantón, nuestro dictamen C-141-2013 de 26 de julio de 2013 señala lo siguiente:

“La Asamblea Nacional Constituyente le otorgó a las Corporaciones Municipales el deber de velar por el interés local de cada cantón, para lo cual fueron dotadas de autonomía para administrar su presupuesto y gestionar de forma adecuada las necesidades y retos que enfrenta el territorio que le compete. En ese sentido, el numeral 196 de la Carta Magna indica: “(…) La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (…)” Es claro, que la administración de los intereses locales es ejercida tanto por el Concejo Municipal como por el Alcalde, cada uno en un ámbito diferente pero complementario, como única forma de garantizar la buena marcha de los asuntos municipales.”

Así, el artículo 62 del Código Municipal indica que la Municipalidad puede usar o disponer de su patrimonio para realizar actos o contratos que el citado Código y la Ley de Contratación Administrativa le permitan llevar a cabo.

Ahora bien, la Ley de Contratación Administrativa (N° 7494), dispone en su artículo 2° que se excluyen de los procedimientos de concurso establecidos en dicha ley, la “actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público” (inciso c). Justamente con amparo en dicha exclusión, el Reglamento General de Contratación Administrativa, desarrolla puntualmente este supuesto, en los siguientes términos:

“Artículo 130.—Actividad contractual desarrollada entre sujetos de Derecho Público. Los sujetos de derecho público, podrán celebrar entre sí contrataciones sin sujeción a los procedimientos de contratación, siempre y cuando la actividad desplegada por cada uno se encuentre habilitada dentro de sus respectivas competencias. En sus relaciones contractuales, deberán observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas prestaciones.

Los convenios de colaboración suscritos entre entes de derecho público, en ejercicio de sus competencias legales, no estarán sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa.”

En suma, tenemos que ciertamente la municipalidad tiene la posibilidad legal de suscribir un convenio con el MOPT –o cualquier otra Administración Pública- siempre que las prestaciones sean razonables, equilibradas, y sobre todo, tiendan con claridad a la satisfacción de los intereses locales que el municipio debe tutelar, lo cual debe quedar debidamente motivado en el respectivo convenio.

Por último, en cuanto a la interrogante puntual en el sentido de si podría utilizarse la figura de una junta administrativa para administrar eventualmente una propiedad en la cual se inviertan recursos para los fines del convenio, nótese que el Código Municipal no prevé esa figura de la junta administrativa para este tipo de supuestos –como sí está prevista, por ejemplo, para el caso de las juntas de los colegios públicos-. En principio, se aprecia entonces que no existe ninguna previsión normativa o habilitación legal para hacerlo, pero sobre todo pareciera no ser necesario para un supuesto como ese, toda vez que el convenio puede ejecutarlo la propia municipalidad con su estructura orgánica ordinaria.

No obstante, por referirse la pregunta directamente de la posibilidad de administrar fondos y bienes por esa vía, la municipalidad habría de estarse al criterio que la Contraloría General tenga sobre ese aspecto particular, en vista de la competencia prevalente que tiene en esa materia, según explicamos líneas atrás.

III) CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la consulta presenta problemas de admisibilidad, por tratarse de materia de contratación administrativa y manejo de fondos y bienes públicos, la cual es competencia exclusiva de la Contraloría General de la República.

Lo anterior, sin perjuicio de los antecedentes normativos y jurisprudenciales que hemos referido, con la finalidad de orientar a ese gobierno local en el tema de su interés.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann Liyanyi Granados Granados

Procuradora Abogada de Procuraduría

ACG/lgg/scm