Dictamen : 314 - del 01/10/2014

1 de octubre de 2014

C-314-2014

Licenciado

Carlos Segnini Villalobos

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio 2013-4932 por medio del cual el Ministerio a su cargo solicitó el criterio de este órgano asesor sobre distintas interrogantes relacionadas con materia de reconocimiento y pago de jornada extraordinaria.

Concretamente, las consultas que se nos plantean son las siguientes:”1. ¿El tiempo que emplean los servidores para trasladarse en sus giras, del centro de trabajo al lugar en que deban realizar las funciones asignadas y viceversa, fuera de la jornada ordinaria, puede considerarse jornada extraordinaria? 2. ¿Qué sucede si los servidores deben desplazarse a realizar labores ordinarias, que son parte de sus tareas habituales, por ejemplo, a realizar labores de bacheo en una zona determinada que está a una hora o más de su centro de trabajo; lo procedente es que el traslado tanto de ida como de regreso lo realice durante la jornada ordinaria, o bien podría reconocerse jornada extraordinaria, en el caso de que el desplazamiento se realice fuera de la jornada ordinaria? 3. ¿Resulta procedente otorgar un tiempo de gracia para el cómputo del tiempo laborado en hora extra, por ejemplo, un funcionario que laboró una hora y cincuenta y cinco minutos, es procedente reconocerle las dos horas?”.

A la consulta se adjuntó el criterio legal emitido mediante el oficio 2012-5337, suscrito por el Lic. Ronald Muñoz Corea, Director Jurídico del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Ese criterio concluyó, en lo que interesa, que en aquellos supuestos en que, con ocasión de su trabajo y por disposición del patrono, el trabajador tenga que salir del centro de trabajo antes del inicio de la jornada, ese lapso debe reconocérsele como tiempo extraordinario. Igual ocurre si con ocasión del trabajo que le ha sido asignado, requiere emplear tiempo adicional al de la jornada ordinaria para el regreso a su centro de trabajo. Asimismo, concluye que en los casos en que los servidores deban desplazarse fuera de su centro de trabajo a realizar labores habituales, lo procedente es que los tiempos de traslado se realicen dentro de la jornada ordinaria. Finalmente, señala que no existe asidero legal para otorgar un período de gracia de cinco minutos al trabajador en los casos en los cuales a éste le falte solamente ese lapso para completar una hora completa de trabajo extraordinario.

Procederemos seguidamente a brindar nuestro criterio acerca de las consultas formuladas.

I. SOBRE LA JORNADA EXTRAORDINARIA: CARÁCTER EXCEPCIONAL Y TEMPORAL

El tema de las jornadas ordinarias y extraordinarias de trabajo se encuentra regulado en la Constitución Política, específicamente, en el capítulo referido a los derechos y garantías sociales de los trabajadores. Así, el artículo 58 constitucional dispone que la jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. Asimismo, en cuanto a la jornada extraordinaria, dicho numeral señala que el trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados.

Esas disposiciones constitucionales son complementadas por el Código de Trabajo en sus numerales 135 al 145. Dispone el artículo 135 que la jornada diurna es la comprendida entre las cinco y las diecinueve horas, y la nocturna la que se realiza entre las diecinueve y las cinco horas. El artículo 139 establece que el trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a esos límites que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado. Por su parte, el artículo 140 dispone que la jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas.

De esa forma, la jornada ordinaria diurna es aquella comprendida entre las cinco y las diecinueve horas y no puede exceder de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho semanales; sin embargo, el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de fijar una jornada diurna de hasta diez horas diarias y una mixta (diurna y nocturna) de hasta de ocho horas diarias, siempre que el trabajo semanal no exceda las cuarenta y ocho horas y que se trate de trabajos que no sean insalubres o peligrosos. Por su parte, la jornada nocturna es aquella que se realiza entre las diecinueve y las cinco horas, sin exceder de seis horas diarias y treinta y seis horas semanales. El trabajo que se ejecute fuera de esos límites, o que exceda de la jornada inferior que se haya establecido, constituye jornada extraordinaria, la cual debe ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubiere estipulado.

Debe destacarse que si bien es cierto la jornada extraordinaria es permitida, también lo es que tiene limitaciones en cuanto a su duración, lo cual supone que debe ser siempre temporal, motivada por una circunstancia especial, excepcional, y procede en situaciones de emergencia o impostergables, ya que la imposición de horas extra permanente, constituye un abuso que pone en peligro la efectividad del “principio de la limitación de la jornada” establecido constitucionalmente.

Así, la jornada extraordinaria no puede constituir un elemento normal y permanente del vínculo laboral, sino uno de orden excepcional, y se encuentra sujeta a límites y requisitos que buscan, precisamente, proteger al trabajador de jornadas extenuantes que atenten contra su salud física y mental. El legislador ha reconocido el carácter excepcional de este tipo de jornada, precisamente porque tal y como lo ha señalado la doctrina, ésta solo es posible en caso de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no puedan ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende que las funciones habituales deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria de labores.

Finalmente, conviene aclarar para efectos de lo que se indicará más adelante, que la propia normativa laboral contiene casos de excepción en los cuales no aplica la limitación de la jornada laboral. En ese sentido, el Código de Trabajo señala:

“Artículo 143.- Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo.

Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media.”

En consecuencia, todos aquellos trabajadores no contemplados en los supuestos que establece el artículo 143 del Código de Trabajo, están incluidos dentro de las limitaciones de la jornada ordinaria de trabajo.

II. SOBRE LOS TIEMPOS DE TRASLADOS Y EL CÓMPUTO DE LA JORNADA EXTRAORDINARIA

Seguidamente, procederemos a evacuar las consultas que se nos han formulado. Por la similitud entre la 1 y la 2, se procederá a resolverlas en forma conjunta.

“1 ¿El tiempo que emplean los servidores para trasladarse en sus giras, del centro de trabajo al lugar en que deban realizar las funciones asignadas y viceversa, fuera de la jornada ordinaria, puede considerarse jornada extraordinaria?” “2. ¿Qué sucede si los servidores deben desplazarse a realizar labores ordinarias, que son parte de sus tareas habituales, por ejemplo, a realizar labores de bacheo en una zona determinada que está a una hora o más de su centro de trabajo; lo procedente es que el traslado tanto de ida como de regreso lo realice durante la jornada ordinaria, o bien podría reconocerse jornada extraordinaria, en el caso de que el desplazamiento se realice fuera de la jornada ordinaria?”.

Como ya indicamos, la jornada extraordinaria tiene carácter excepcional y temporal y solo es permitida en caso de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no puedan ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal regular, pues se entiende que las funciones habituales deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria. El laborar fuera del horario de trabajo, entonces, es una situación excepcional y, por ende, no puede constituirse en la habitualidad de ningún trabajador, ya que se desvirtuaría la naturaleza de la jornada extraordinaria.

Partiendo de lo anterior, y en relación con la consulta, debemos indicar que cuando los servidores deban desplazarse a realizar labores ordinarias a una zona que no corresponde a su centro de trabajo, el traslado tanto de ida como de regreso, debe efectuarse dentro de la jornada ordinaria de trabajo.

De no ser así, se estaría incumpliendo ese carácter excepcional y temporal que, como reiteradamente hemos indicado, aplica para la jornada extraordinaria. En ese sentido, debemos insistir en que la prestación continua de trabajo extraordinario y el consiguiente pago de horas extra, resulta jurídicamente improcedente, en primer lugar, porque esa figura está prevista para ser usada de manera excepcional y, en segundo lugar, porque el servicio extraordinario continuo llevaría aparejada una sobreremuneración, también continua, de un 50%.

Ahora bien, en caso de que los traslados a los cuales se ha hecho alusión deban necesariamente realizarse fuera de la jornada ordinaria de trabajo, el tiempo que se invierta tanto de ida como de regreso debe considerarse y remunerarse como jornada extraordinaria, en tanto corresponde a trabajo efectivo, necesario para cumplir las funciones atinentes al puesto desempeñado.

En ese sentido, el artículo 137 del Código de Trabajo señala que tiempo de trabajo efectivo es aquél en que el trabajador permanezca a las órdenes del patrono o no pueda salir del lugar donde presta sus servicios durante las horas de descanso y comidas.

Para cuantificar el tiempo efectivo de trabajo de aquellos trabajadores que deban registrar su asistencia a través de mecanismos dispuestos para ello por la Administración, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del momento en que se realice ese registro y hasta el momento en que se registre su salida a través de los mismos mecanismos. Lo anterior tomando en cuenta los aspectos regulados en los artículos 61 al 65 y en el numeral 69 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, decreto ejecutivo n.° 36235-MOPT de 5 de julio de 2010, así como en el artículo 17 del Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del Tiempo Extraordinario en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, decreto ejecutivo n.° 37348-MOPT de 13 de setiembre de 2012.

Es importante destacar además que los artículos 12 y 13 del citado Reglamento Autónomo prevén requisitos específicos para el pago de horas extra a los servidores del Ministerio de Obras Públicas y Transportes:

“Artículo 12.- Cuando el (la) Ministro (a) o su representante lo estimen necesario y el servicio público así lo amerite, los (las) servidores(as) deberán trabajar las horas extras requeridas, sin poderse superar la jornada ordinaria y extraordinaria máxima prevista por ley.

Para la compensación económica respectiva del trabajo realizado en jornada extraordinaria, se requiere la aprobación previa del órgano competente del total de horas extras que el Ministerio requiere elaborar anualmente y la existencia de recursos presupuestarios para su remuneración. (…)”.

Artículo 13.- El (la) Ministro(a), los (las) directores(as), subdirectores(as) y los (las) jefes podrán autorizar el trabajo de tiempo extraordinario sólo en situaciones excepcionales, y no en forma permanente, siempre y cuando sea indispensable satisfacer necesidades esenciales y reales del servicio público que así lo ameriten.

No se pagará, en ningún caso, el tiempo extraordinario ejecutado sin la presentación previa de los documentos ante la Dirección de Recursos Humanos, para la aprobación del Director de Recursos Humanos del Ministerio.

No se reconocerá, como trabajo extraordinario, el tiempo necesario para subsanar errores imputables al funcionario o funcionaria, que hubiere cometido dentro de su jornada de trabajo.

Es de absoluta responsabilidad de la jefatura del servidor velar por la adecuada distribución, control y supervisión de éste, ajustado a las necesidades excepcionales de trabajo de la dependencia a su cargo.”

Además, debe destacarse que para el reconocimiento del pago de la jornada extraordinaria en las situaciones indicadas, deben cumplirse cada uno de los requisitos que al efecto dispone el Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del Tiempo Extraordinario en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes citado, entre ellos: que el tiempo extraordinario sea de carácter excepcional (artículo 4), que no supere las cuatro horas diarias (artículo 5), que exista autorización del director o subdirector de cada Dirección para laborar la jornada extraordinaria (artículo 10), que se haya verificado la existencia de contenido económico (artículo 11), entre otras.

En consecuencia, el tiempo empleado para efectuar giras fuera de la jornada ordinaria, en tanto constituya trabajo efectivo, deberá ser reconocido y remunerado como tiempo extraordinario.

Cabe precisar que lo indicado aplica para todos aquellos trabajadores que no se encuentren excluidos de la limitación de la jornada de trabajo. De conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo se encuentran excluidos de esa limitación los empleados que trabajen sin fiscalización superior inmediata, los que ocupen puestos de confianza, los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia y los que realicen labores que por su indudable naturaleza no estén sometidas a jornada de trabajo. Ese tipo de servidores (los que menciona el artículo 143 del Código de Trabajo) sólo podrían percibir horas extra en los casos excepcionales en que deban permanecer más de doce horas diarias en su trabajo.

En este caso, el artículo 143 del Código de Trabajo debe ser complementado con lo dispuesto en el numeral 10 del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y en el artículo 6 del Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del Tiempo Extraordinario en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, normativa en la cual existe regulación específica aplicable a ese Ministerio.

“B)¿Resulta procedente otorgar un tiempo de gracia para el cómputo del tiempo laborado en hora extra, por ejemplo, un funcionario que laboró una hora y cincuenta y cinco minutos, es procedente reconocerle las dos horas?”

Con respecto a esta consulta, debemos indicar, preliminarmente, que todos los funcionarios públicos están sujetos en su actividad al principio de legalidad, según el cual, la Administración únicamente puede llevar a cabo aquellos actos que estén autorizados por el propio ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), de forma tal que todo lo que no esté autorizado, está implícitamente prohibido.

En ese orden de ideas, tenemos que el artículo 139 del Código de Trabajo dispone que la jornada extraordinaria deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos. Asimismo, como ya se indicó, el artículo 137 del mismo Código señala que el tiempo de trabajo efectivo es aquél en que el trabajador permanezca bajo las órdenes del patrono o no pueda salir del lugar donde presta sus servicios durante las horas de descanso y comidas.

Así las cosas, la prestación efectiva de servicio debe ser debidamente retribuida al trabajador, conforme lo establecen el artículo 58 constitucional y el 139 del Código de Trabajo, pues de lo contrario se podría incurrir en un enriquecimiento sin justificación jurídica y fáctica alguna, en evidente perjuicio de los intereses del trabajador.

En cuanto a la consulta formulada, debemos indicar que no existe en el Código de Trabajo, ni en el Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del Tiempo Extraordinario en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes citado, ni en alguna otra normativa, disposición jurídica alguna que permita a la Administración otorgar un tiempo de gracia para “redondear”, a horas exactas, la jornada extraordinaria laborada.

Por ello, en tanto no exista norma alguna que permita a la Administración llevar a cabo dicha práctica, ésta no puede ejecutarse, en aplicación del principio de legalidad. La Administración está obligada a retribuir al trabajador y a hacer los cálculos correspondientes conforme al tiempo efectivo laborado por el empleado. De allí que sí el trabajador laboró una hora y cincuenta y cinco minutos en jornada extraordinaria, la Administración debe reconocerle solo ese tiempo, para lo cual cuenta con los mecanismos idóneos. De lo contrario existiría un enriquecimiento sin causa a favor del trabajador, con evidente perjuicio para el erario público.

Y es que, como se ha advertido en múltiples oportunidades, para el reconocimiento de horas extra deben aplicarse estrictamente los principios de economía, eficiencia y eficacia de la Administración Pública, así como la racionalidad y sana administración de los recursos públicos, como en forma expresa lo dispone el artículo 8 del Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del Tiempo Extraordinario en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte citado.

Ese mismo cuerpo normativo dispone, en su numeral 14, que: “… es obligación de todas las dependencias involucradas en la autorización, reconocimiento y compensación del tiempo extraordinario, ajustarse a los sistemas de control que rigen en este Ministerio; tanto en lo que respecta a los sistemas de orden presupuestario, vinculados con la disponibilidad de fondos, saldos existentes, entre otros; así como también con respecto a los sistemas relacionados con el control del trabajo realizado en tiempo extraordinario y su pago o compensación.”

De allí que es obligación de los funcionarios que autorizan y supervisan los pagos por concepto de horas extra, someterse al principio de legalidad y a los principios de economía, eficiencia y eficacia de la Administración Pública, así como a la racionalidad y sana administración de los recursos públicos. De lo contrario, podrían ser objeto de sanciones disciplinarias, según lo disponen los artículos 28 y 29 del Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del tiempo Extraordinario en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tantas veces citado.

En consecuencia, el pago de horas extra debe realizarse conforme al tiempo efectivamente laborado por el trabajador, por lo que la Administración está obligada a realizar los cálculos correspondientes de acuerdo al tiempo efectivamente servido.

III. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

a) La jornada extraordinaria de trabajo no puede constituir un elemento normal y permanente del vínculo laboral, sino uno excepcional y de carácter temporal, sujeto a límites y requisitos que buscan, precisamente, proteger al servidor de jornadas extenuantes que atenten contra su salud física y mental.

b) Cuando los servidores deban desplazarse a realizar sus labores ordinarias −que son parte de sus tareas habituales− a una zona que no corresponde a su centro de trabajo, el traslado tanto de ida como de regreso, debe efectuarse dentro de la jornada ordinaria de trabajo.

c) En caso de que dichos traslados deban necesariamente realizarse fuera de la jornada ordinaria de trabajo, el tiempo que se invierta tanto de ida como de regreso en ellos, debe considerarse y remunerarse como jornada extraordinaria, en tanto corresponda a trabajo efectivo del empleado, necesario para cumplir las funciones atinentes al puesto desempeñado.

d) En aquellos casos en los cuales el trabajador deba apersonarse a su centro de trabajo habitual y registrar su asistencia a través de los mecanismos dispuestos para ello por la Administración de previo a iniciar la prestación de servicios en otro lugar, para cuantificar el tiempo efectivo de trabajo debe tomarse como punto de partida el momento en que el trabajador realizó el registro respectivo, pues se considera que es a partir de ahí que está a las órdenes de su patrono. A su vez, dejaría de estar en esa situación cuando registre su salida a través de los mismos mecanismos dispuestos por la Administración, una vez que haya regresado del lugar donde prestó sus servicios.

e) La Administración está obligada a retribuir al trabajador y a realizar los cálculos correspondientes para el pago de horas extra, conforme al tiempo efectivo laborado por el empleado. De allí que, por ejemplo, si el trabajador laboró una hora y cincuenta y cinco minutos en jornada extraordinaria, la Administración debe reconocer únicamente ese tiempo y no ajustarlo a dos horas, pues en este último caso existiría un enriquecimiento sin causa a favor del trabajador, con evidente perjuicio para el erario público.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya Álvaro Fonseca Vargas

Procurador de Hacienda Abogado de Procuraduría

JCMM/afv

C-314-2014

JORNADA EXTRAORDINARIA. GIRAS. TIEMPO DE TRASLADO. TIEMPO EFECTIVO DE TRABAJO.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes nos plantea las siguientes consultas:

”1. ¿El tiempo que emplean los servidores para trasladarse en sus giras, del centro de trabajo al lugar en que deban realizar las funciones asignadas y viceversa, fuera de la jornada ordinaria, puede considerarse jornada extraordinaria? 2. ¿Qué sucede si los servidores deben desplazarse a realizar labores ordinarias, que son parte de sus tareas habituales, por ejemplo, a realizar labores de bacheo en una zona determinada que está a una hora o más de su centro de trabajo; lo procedente es que el traslado tanto de ida como de regreso lo realice durante la jornada ordinaria, o bien podría reconocerse jornada extraordinaria, en el caso de que el desplazamiento se realice fuera de la jornada ordinaria? 3. ¿Resulta procedente otorgar un tiempo de gracia para el cómputo del tiempo laborado en hora extra, por ejemplo, un funcionario que laboró una hora y cincuenta y cinco minutos, es procedente reconocerle las dos horas?”.

Esta Procuraduría, en su dictamen C-314-2014 del 1° de octubre de 2014, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, y por Alvaro Fonseca Vargas, Abogado de la Procuraduría, arribó a las siguientes conclusiones: