Dictamen : 276 - del 05/09/2014

5 de septiembre de 2014

C-276-2014

Licenciado

Oscar Enrique Barrionuevo Chen

Auditor Interno

Municipalidad de Alvarado Pacayas

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su consulta, formulada en oficio AU-017-000-000 de fecha 03 de julio de 2014, recibido en esta Procuraduría, vía fax, en esa misma fecha.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio arriba indicado, el señor auditor plantea a este Órgano Asesor el siguiente asunto:

"En el Artículo No. 03 de la Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, Ley No. 9047 se establece la facultad para realizar cualquier trámite, llámese solicitud nueva, traspaso, traslado o retiro por parte de la municipalidad del cantón. Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre del 2001, Ley No. 9208 se podría interpretar que también es potestad de los Concejos de Distrito el realizar la labor de trámite de licencia de expendio de bebidas con contenido alcohólico.”

Ante dicho planteamiento, consulta:

“¿Es facultad única de los Concejos Municipales de cada cantón el otorgar o resolver trámites de licencias para expendio de bebidas con contenido alcohólico, o también esta labor la puede realizar un Concejo Municipal de Distrito de dicho cantón?”

II. SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

El Concejo Municipal de Distrito es una figura que nace de la reforma al artículo 172 de la Constitución Política, mediante Ley No. 8105, del 31 de mayo de 2001, vigente a partir del 10 de junio de ese mismo año.

A partir de la referida reforma, el numeral 172 dispuso:

“(…) Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación."

Mediante Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley No. 8173 del 7 de diciembre de 2001, se estableció la regulación concreta en punto a la creación, la organización y funcionamiento de los referidos.

Sobre los Concejos Municipales de Distrito, este Órgano Asesor ha señalado:

“(…) Ley General de Concejos Municipales de Distrito: antecedentes y alcances

La ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, luego de la reforma introducida al artículo 172 de la Constitución Política (1), mediante la cual se "constitucionaliza y consolida el sistema de los concejos municipales de distrito en nuestro país" (Opinión Jurídica número 152-2001, de 19 de octubre de 2001). La normativa en comentario, concibe a los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenecen (artículo 1°).

Por lo que aquí interesa, resulta importante rescatar de los antecedentes de la reforma a la Constitución Política, la intención comprobada del legislador de dar sustento jurídico a los concejos municipales de distrito, luego de su declaratoria de inconstitucionalidad (sentencia número 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve) (2). La entonces diputada, Irene Urpí Pacheco, quien fuera una de las dictaminadoras del proyecto, justificó así la necesidad de aprobar la iniciativa en estudio:

"…ante el cierre eventual de los concejos municipales decretados para el 31 de diciembre del año pasado y ante la evidencia que este tipo de organización no solo ha funcionado muy convenientemente en el pasado si no que ha dado la singularidad históricas (sic), culturales y hasta geográficas de algunas comunidades, son indispensables en casos concretos, decidimos enfrentar directamente el problema de inconstitucionalidad que se venía acarreando.(…)

Presentamos entonces, este proyecto para resolver definitivamente el problema de los concejos municipales de distrito, porque al estar expresamente previstos en el texto constitucional, desaparecería del (sic) obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento. (…)

Proponemos un texto sustitutivo que es el que pedimos que se apruebe, básicamente, se introducen dos cosas respecto al proyecto original, establece que la creación de los concejos municipales es una excepción y no la arregla (sic), esto para quienes pudieran sentirse intranquilos con una eventual proliferación de concejos, tienen que haber razones especiales de peso. Esas razones no se enumeran en el texto constitucional, porque no es conveniente, pero quedarán fijadas posteriormente por una ley.

(…) se establece expresamente que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a, entiéndase subordinados a las municipalidades y no plenamente independientes, pues no se trata de crear minicantones con un procedimiento ajeno. Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad." (Folios 101 a 102, del expediente legislativo número 13.754).

Por lo demás, ha de tenerse en cuenta lo que la Sala Constitucional indicó al contestar la consulta legislativa de constitucionalidad formulada por la Asamblea Legislativa:

"De la exposición de motivos del proyecto que se tramita en el expediente legislativo número 13.754, que pretende reformar el artículo 172 de la Constitución Política, se desprende que el objeto primordial de esta reforma es dar cabida a las nuevas necesidades sociales que, en esa materia, se han venido dando. Efectivamente, argumentan los diputados proponentes del proyecto que en vista de que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las reformas del Código Municipal que contemplaban la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, tales entidades quedaron sin sustento jurídico y, en consecuencia, se canceló su posibilidad jurídica de existir, lo anterior, por cuanto tales entidades tratan de una forma de organización no contemplada en la Constitución Política y, en virtud del principio de supremacía constitucional, no se puede operar válidamente una delegación de competencias por ley respecto de órganos o entes que tienen definidas sus competencias a rango constitucional como son las Corporaciones Municipales. (…). Argumentaron también los diputados proponentes del proyecto que, en la práctica, los Concejos Municipales de Distrito, han venido operando con el beneplácito de sus propias comunidades y con el de las Municipalidades que los habían reconocido, pues existe una realidad sociológica que demanda la existencia de esas formas de organización por razones históricas, de alejamiento geográfico u otras que, en definitiva, habían mantenido la existencia de esos entes hasta que fueron declarados inconstitucionales.

(…) con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, se están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere". Sentencia número 2000-03773, de las doce horas con quince minutos del cinco de mayo del dos mil.

Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella (íbid artículo 3). (…)” (Dictamen C-253-2003 de 22 de agosto de 2003. El subrayado no es del original)

Así las cosas, y en relación, a su naturaleza jurídica, podemos afirmar que, los Concejos en análisis constituyen órganos del ente territorial, ya que, si bien es cierto, se les otorgó una suerte de autonomía funcional, lo es también, que continúan siendo órganos adscritos a la Municipalidad respectiva, y su competencia se restringe al ámbito del distrito.

En este sentido ha decantado la jurisprudencia administrativa, al señalar:

“…De lo anterior podemos concluir que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus necesidades, y están adscritos a ellas.

Con posterioridad a la reforma constitucional… el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo…

Esta Procuraduría en el dictamen C-253-2003 del 22 de agosto de 2003, se refirió a la promulgación e interpretación de lo dispuesto en la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, partiendo de la intención del poder reformador al momento de aprobar la reforma constitucional. Se indicó en dicha oportunidad en lo conducente:

…Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella ( íbid artículo 3) (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se desprende que a pesar de dotarlos de autonomía funcional, ni el poder reformador, ni el legislador al aprobar la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, tuvieron la intención de reconocer a los concejos municipales de distrito personalidad jurídica, puesto que por el contrario la intención fue precisamente mantenerlos como órganos creados por el ente municipal y dentro de su estructura, siendo además de naturaleza excepcional.

Posteriormente en el año 2006, se emitió la Ley 8506 del 28 de abril de 2006, mediante la cual se ampliaron las potestades de los concejos municipales de distrito pero únicamente en materia de administración de la zona marítimo terrestre, al introducirse un artículo 73 bis a la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977…

Tal reconocimiento hecho por el legislador, amplió notablemente el margen de actuación de los concejos municipales de distrito con zona costera, puesto que con anterioridad a dicha reforma, no se les reconocía la posibilidad de administrar la zona marítimo terrestre. Sin embargo, fuera de dicho reconocimiento, los Concejos Municipales de Distrito siempre deben responder a la necesidad especial y calificada de transferir competencias del Gobierno Cantonal a favor de una nueva autoridad infra municipal. Al respecto, indicó nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-076-2010 del 21 de abril de 2010:

“Efectivamente, debe subrayarse que si bien el texto constitucional ha garantizado cierto grado de autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la misma Constitución los ha conceptualizado como órganos adscritos y dependientes de la Municipalidad que les creó.

Esta condición de órganos subordinados, dependientes de la Municipalidad, fue objeto también de las discusiones del Constituyente Derivado. Al respecto, transcribimos la intervención de la diputada URPI PACHECO, principal proponente de la reforma constitucional:

“La concejos municipales (sic) tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órgano, no entes que pertenecen a la misma municipalidad” Acta de la sesión plenaria N.° 145 de 15 de marzo de 2000. Expediente Legislativo N.° 13754. P. 103)

Es decir que en el proyecto del Constituyente Derivado nunca estuvo la intención de dotar a los Concejos Municipales de Distrito de la condición de entidades jurídicas, sino de mantenerlos como órganos dependientes del Gobierno Cantonal, aunque dotados de cierto grado de autonomía funcional…” (Opinión Jurídica número OJ-71-2012 del 08 de octubre del 2012. Reiterado en dictamen número C-262-2013 de 25 de noviembre de 2013).

Ahora bien, un aspecto de suma importancia al que debemos referirnos es a la reciente reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, introducida mediante la Ley número 9208, denominada “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito” de 20 de febrero de 2014, vigente a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta No. 79 de 25 de abril de 2014.

La reforma de comentario adiciona el párrafo segundo y tercero al artículo 1°, así como un Transitorio, además de modificar los artículos 3°, 4°, 5°, 7°, 8°, 9° y 10° de la Ley 8173.

En lo que interesa a efectos de la presente consulta, conviene transcribir el numeral 1 y 3 de la ley, en su versión reformada:

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan”.

“Artículo 3.- A los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores.

Los concejos podrán acogerse a los reglamentos de la municipalidad, o bien, dictar sus propios reglamentos, en las mismas materias en que las municipalidades puedan normar. Esta regla rige para manuales y otras disposiciones generales locales. Al efecto, los concejos dictarán y publicarán en La Gaceta los acuerdos correspondientes”.

Como se desprende de la anterior transcripción, se mantiene la naturaleza dispuesta por norma constitucional, al determinar que, los concejos municipales de distrito, serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Ahora bien, la reforma introducida por la Ley No. 9208, concede personalidad jurídica instrumental, es decir, una personalidad presupuestaria, y señala que como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos.

Luego, reafirma el campo competencial del Concejo de distrito referido a la administración y el gobierno de los intereses distritales.

Bajo ese entendido, el numeral 3 reformado, en tanto señala que a los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, solo puede entenderse bajo los límites del artículo 1 del mismo cuerpo normativo, esto es, no se trata de entes municipales con autonomía administrativa, sino de órganos adscritos a la Corporación Municipal, con autonomía funcional, cuya competencia se circunscribe a los intereses del distrito.

Una interpretación distinta, contravendría el numeral 172 constitucional. Valga señalar, que ya este Órgano Asesor, al referirse al proyecto de Ley Expediente número 18.902 “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito número 8173” que originó la Ley No, 9208, se manifestó sobre posibles roces de constitucionalidad del mismo, en la Opinión Jurídica, No. OJ-038-2014 de 20 de marzo de 2014, que apuntó lo siguiente:

“(...) II. SOBRE EL FONDO

La reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley N° 8173 del de 7 de diciembre de 2001, que se propone en el expediente legislativo N° 18.902, tiene como objeto dotar a los Concejos Municipales de Distrito de personalidad jurídica instrumental para llevar a cabo los fines que persiguen con una autonomía funcional más marcada que la que gozan en la actualidad.

Es necesario recordar que la personalidad jurídica instrumental es una técnica de organización administrativa (generalmente utilizada dentro de los Ministerios) que se utiliza para otorgar a un órgano administrativo, la personalidad jurídica necesaria para que tenga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria, entre otras cosas. Al respecto, esta Procuraduría desde el dictamen C-171-96 del 18 de octubre de 1996, indicó:

"En efecto, en esas circunstancias, la personalidad jurídica tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Aspecto que la doctrina conoce como 'personificación presupuestaria'. El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite 'realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines.'"

Así las cosas, al dotar un determinado órgano de personalidad jurídica instrumental se le esta otorgado un serie de prerrogativas para que este se maneje de una forma independiente y autónoma en ciertas materias respecto al ente al que pertenece, como por ejemplo en materia de contratación y en materia presupuestos.

Respecto a la personalidad jurídica instrumental pretendida para los Concejos Municipales de Distrito, debemos señalar que el ámbito de acción dentro del esquema previsto por el artículo 172 de la Constitución Política es limitado, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en la resolución N° 10395-2006 del 19 de julio del 2006, en la cual precisó:

“V.- De los Concejos Municipales de Distrito.

El artículo 1° de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre del 2001 define a los Concejos de Distrito como órganos adscritos a la Municipalidad correspondiente, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.

Con el objeto de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del proyecto) señaló que “(…)Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.”

Es importante detenerse en el concepto de autonomía que fijó el legislador, pues existen varios niveles de descentralización o autonomía. El primer grado de autonomía es la administrativa. Es el grado mínimo o básico que permite al ente ejecutar sus competencias y realizar sus atribuciones sin sujeción a otro ente. Se trata de la potestad de auto-administrarse, es decir, de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines. En nuestro sistema jurídico es la autonomía con que cuentan las instituciones autónomas o semiautónomas (artículo 188 de la Constitución Política).

En la “pirámide de la descentralización” sigue en orden ascendente la autonomía política o de gobierno, es decir, aquella que permite a un ente fijar sus propias políticas, objetivos, fines y metas a través de la potestad de planificación. En nuestro ordenamiento es la autonomía que tienen las Municipalidades, que gozan además de autonomía administrativa y tributaria.

Luego está la autonomía organizativa o política, que supone la potestad de auto organizarse. Este Tribunal a través de su jurisprudencia ha ido delineando los perfiles de este concepto: se trata de la potestad de dictarse su propia organización fundamental. No debe confundirse con la potestad de auto-organización que tiene cualquier ente público menor y que se traduce en la potestad de dictar reglamentos autónomos de organización. En nuestro ordenamiento jurídico las cuatro universidades públicas son ejemplo de esta autonomía.

Finalmente está la autonomía tributaria, conocida también como potestad impositiva, que se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda.

Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.

Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.

En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos calificados”. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.

De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales”.

Durante la discusión de la reforma constitucional los diputados dejaron claramente sentado –y así lo dispusieron en el texto de la ley-, que, con el objeto de evitar una eventual proliferación de concejos municipales, su creación debía obedecer a “razones especiales de peso” que la justificaran”. Si bien tales razones no se indicaron en el texto constitucional (pues a juicio de los diputados que dictaminaron el proyecto no era conveniente) eventualmente fueron reducidas a una sola –el factor distancia-, y quedó fijado así en el artículo 2° de la Ley N° 8173:

“… solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.”

Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.

El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.

Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo Municipal, que se mantiene como superior.

Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.

Es así como y a partir de lo expuesto en los considerandos anteriores, se concluye que la exclusión hecha en las leyes de presupuesto es constitucional. Incluirlos en la distribución impositiva supondría reconocerles una autonomía que no les corresponde.” (Lo resaltado no es original).

Tal y como dispuso claramente la Sala Constitucional en el voto de cita, por la naturaleza dispuesta en el artículo 172 de la Constitución Política a los Concejos Municipales de Distrito, no puede dotárseles por la vía legal de un grado de autonomía superior al otorgado por la norma constitucional, toda vez que, el artículo 172 de la Constitución Política es claro al indicar que los Concejos de Distrito serán “órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia” únicamente. Dispone el artículo 172:

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.” (Lo resaltado no es original).

Lo anterior nos lleva a señalar que dotar de personalidad jurídica instrumental a los Concejos Municipales de Distrito, en los términos que el proyecto de ley pretende hacerlo, o sea, para que éstos puedan tener un manejo separado de la Municipalidad proveniente en los diversos ámbitos, tales como, presupuesto propio, inscripción patronal propia, cédula jurídica aparte, bienes inscritos a su nombre, legitimación contractual y procesal, reglamentaciones propia, agotamiento de la vía administrativa, etc, podría significar otorgarle mediante ley a los Concejos Municipales de Distrito un grado de autonomía superior al dispuesto por la norma constitucional, lo cual -eventualmente- podría devenir en la inconstitucionalidad de la reforma propuesta.

Así mismo, es necesario analizar la figura de “órgano adscrito autónomo” que menciona en la exposición de motivos del proyecto de ley, es una denominación “sui generis” de lo que se pretende hacer con los Concejos Distritales, y que de cara a los dispuesto en el artículo 172 de la Constitución Política no tendría cabida, ya que la autonomía que se pretende otorgar a los Concejos en el proyecto de ley, sobrepasa la autonomía administrativa (de primer grado) dispuesta constitucionalmente para los Concejos Municipales de Distrito.

III. CONCLUSIÓN.

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley titulado “Reforma a la Ley General de Concejos Municipales de Distrito número 8173” tramitado en el expediente legislativo 18.902, eventualmente podría contener roses con lo dispuesto en el artículo 172 de la Constitución Política.” (Lo resaltado no es del original).

Conforme a lo dicho, el numeral 3 supracitado, solo puede entenderse bajo los límites del artículo 1 del mismo cuerpo normativo - Ley 8173-, esto es que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a la Corporación Municipal, con autonomía funcional, cuya competencia se circunscribe a los intereses del distrito.

III. SOBRE EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS DE LICORES: UNA COMPETENCIA MUNICIPAL

El consultante plantea la siguiente interrogante;

A efectos de dar respuesta a esta interrogante, debemos referirnos brevemente a la nueva regulación en materia de licores.

Al efecto, mediante Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la Gaceta No. 152 del 8 de agosto 2012, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas.

En lo fundamental, la Ley No. 9047, tiene por objeto la regulación de la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y prevención el consumo abusivo de tales productos.

El artículo 3 establece la obligación de contar con una licencia de Licores para la comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la Municipalidad del cantón donde se desarrollará el negocio. Según el mismo numeral, la licencia dicha no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna[1].

En el numeral 4 se determina una nueva categorización de licencias, categorización a la que deben ajustarse las licencias existentes según lo dispuesto en el Transitorio I de la referida ley.

Las licencias tendrán una vigencia de cinco años (artículo 5), prorrogables de forma automática, por períodos iguales, siempre y cuando se cumpla con todos los requisitos establecidos al momento de otorgar la prórroga y que se encuentre al día en el pago de todas sus obligaciones con la respectiva municipalidad.

El numeral 6 introduce causales de revocación de la licencia, dentro de las que se enumera la muerte o renuncia del titular, disolución, quiebra o insolvencia; falta de explotación de la licencia por más de seis meses sin causa justificada; falta de pago del impuesto de patente, entre otras.

Los numerales 8 y 9 regulan los requisitos para la obtención de la licencia, y las prohibiciones para el ejercicio de dicha actividad.

En el artículo 10 se establece el impuesto a pagar, sin embargo, mediante resolución número 2013-11499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, la Sala Constitucional declaró inconstitucional dicho numeral, por cuanto éste omitía graduar el pago del impuesto en cuestión.

Sin embargo, para evitar un vacío normativo, la Sala optó por dictar una medida excepcional y transitoria, para el cobro del impuesto de patente de licores, tomando como referencia el artículo 12 de la derogada Ley No. 10, únicamente, en cuanto al uso del parámetro de ubicación para determinar el monto del impuesto de patente, mientras el legislador no dicte la regulación correspondiente.

La medida adoptada por la Sala Constitucional consiste en que los rangos estatuidos en el mencionado ordinal 10 se mantienen, pero únicamente serán aplicables a las cabeceras de provincia, debiendo reducirse a la mitad en el caso de patentes ubicadas en las cabeceras de cantón y disminuirse en una cuarta parte cuando aquellas estén localizadas en las demás poblaciones, tomando como referencia el artículo 12 la Ley No. 10, solo en lo atinente al uso de criterios de ubicación para determinar el monto del cobro de patentes.

El numeral 11 regula los honorarios de funcionamiento de los establecimientos habilitados para el expendio de licor. Dicha regulación se realiza conforme la clasificación de licencias previstas en el numeral 4 de la Ley de comentario.

En el Capítulo IV regula las sanciones administrativas.

Además, el Transitorio II de la Ley establece la obligación de las municipalidades de reglamentar la ley, aspecto que también fue analizado por la Sala Constitucional, en la sentencia 2013-011499, avaló su constitucionalidad.

La ley de comentario es conteste en reservar a las municipalidades el cumplimiento de la Ley –artículo 25-, y da un destino concreto a los recursos que se recauden por la imposición de multas.

Conforme a lo dicho, y a la jurisprudencia que ha privado en esta materia, se desprende con facilidad, que la competencia para el otorgamiento de licencias de licores se ha concebido como municipal. Tómese en cuenta, que para el momento de la emisión de la nueva regulación de licores, los Concejos Municipales de Distrito ya se encontraban regulados, sin embargo, el legislador optó por conceder exclusivamente a las municipalidades la competencia en materia de licencias de licores.

En ese sentido, y en lo que es objeto de consulta, debe señalarse que este Órgano Asesor en el dictamen No. C-226-2005 de 20 de junio de 2005, había asumido el criterio expuesto en torno a la competencia municipal para el otorgamiento de licencias de licores:

(…) IV. Otorgamiento de licencias para la venta de licores: una competencia propia de las Municipalidades.

La Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987, son las normas que regulan la materia relativa a la comercialización de bebidas alcohólicas, disponiendo, entre otros aspectos, las reglas para el otorgamiento definitivo de patentes, número de patentes de acuerdo a parámetros de población, distancias mínimas que se debe respetar para la instalación de nuevos establecimientos de venta de bebidas alcohólicas en relación con centros educativos, de salud, deportivos, etc, y lo concerniente al remate de los nuevos puestos, entre otros aspectos.

Cabe agregar que la normativa indicada confiere a las municipalidades la competencia para administrar lo atinente a este tipo de actividades, comprendiendo desde la base de determinación del número de patentes hasta la verificación del cumplimiento de los requisitos de operación de los lugares donde se expenden este tipo de bebidas.

En cuanto a esa atribución conferida a los entes territoriales, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

"... la normativa indicada confiere a las municipalidades competencia exclusiva para conferir patentes de licores, bajo las condiciones y procedimientos que la misma ley establece, así como para autorizar la apertura e instalación de negocios comerciales para el expendio de bebidas alcohólicas y el traslado del lugar de funcionamiento de una patente (artículo 17). Además, la normativa en referencia le atribuye el deber de velar por el buen funcionamiento de los negocios que se dedican a tal actividad y por la correcta aplicación de la normativa que regula la materia, sin perjuicio, desde luego, de las atribuciones otorgadas por la ley a otros entes u órganos públicos".

Por su parte, la Sala Constitucional, se ha referido al tema, determinado la responsabilidad municipal, de velar por la correcta aplicación de la normativa, que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y por el uso indebido de las "patentes" señalando :

"...Todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, comúnmente se le denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley , siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes... Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal - regidores y Ejecutivo municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso..."(4) NOTA (4): SALA CONSTITUCIONAL. Voto No.6469-97 de las 16:20 horas del 8 de Octubre de 1997 (…)”. (Dictamen C-068-99 de 8 de abril de 1999. En sentido similar C-176-98 de 21 de agosto de 1998 y C-091-2000 de 9 de mayo de 2000)

Como actividad comercial regulada por ley, aquellos particulares que deseen dedicarse al comercialización de bebidas alcohólicas deben contar con respectiva licencia - o patente como es conocida-; es decir, la actividad no puede ejercitarse libremente -artículos 2, 3, 12, 13 y siguientes de la Ley No. 10 y 1° de su Reglamento-. Precisamente son las corporaciones municipales las que detentan la competencia para otorgar dichas patentes.

Aunado a lo anterior, la Ley número 7633 de 26 de setiembre de 1996, denominada “Regulación de horarios de funcionamiento de expendios de bebidas alcohólicas”, establece una categorización de negocios en los cuales se dé como actividad, principal o secundaria, la venta de licores, con el propósito de fijar los horarios para la venta y expendio de esas bebidas, al mayoreo y al detalle, para el consumo dentro o fuera del local. Los horarios dispuestos en las diferentes categorías deben acatarse obligatoriamente y serán nuevamente las municipalidades las encargadas de velar por el cumplimiento de la indicada ley, según se dispone en el numeral 4.

De conformidad con lo indicado, es dable afirmar que la competencia para otorgar licencias permanentes para la venta de bebidas alcohólicas es exclusiva de las corporaciones municipales, tal y como se desprende de la normativa que rige la materia y de la jurisprudencia, tanto administrativa como constitucional. Puede afirmarse, además, que se trata de una materia de carácter nacional cuya administración ha sido confiada a las corporaciones municipales en el ámbito de su competencia territorial, sin que por ello pierda aquel carácter.

En este orden de ideas, puede apuntarse un elemento fundamental que hace de la atribución indicada materia exclusiva de las municipalidades, y es precisamente, la determinación del número de patentes que pueden autorizarse dentro de un cantón en relación a su población, en los términos dispuestos en el artículo 11 de la Ley sobre la venta de Licores. Dicho tema ha sido ampliamente abordado por esta Procuraduría en su labor consultiva (dictámenes C-165-2001, C-158-2001, C-154-2004 y C-247-2004), en el sentido de que la ”…venta de licores es una actividad regulada por cuanto afecta el orden público. Es por ello que el legislador ha tenido especial cuidado en regular el otorgamiento de las patentes por parte de las Municipalidades. El objetivo es mantener una relación razonable entre el número de establecimiento que pueden dedicarse a la venta de licores y el número de habitantes de la población donde se ejerce la venta. La necesidad de evitar un consumo desmedido de licor, de forma tal que se agraven los problemas sociales que afectan las comunidades y la calidad de vida de los pobladores, determina la preocupación del legislador por establecer criterios para restringir el número de establecimientos dedicados a la venta de licores, aún cuando se trate de una actividad que puede generar altos ingresos para las municipalidades.” (Dictamen C-247-2004).

De conformidad con lo expuesto, considera este órgano Asesor que la materia referida a la venta de licores es de carácter nacional, siendo que por disposición legal ha sido conferida de manera exclusiva a las Municipalidades su administración. Y, en atención al interés público es consecuente que exista una limitación que impida una excesiva proliferación de negocios dedicados a la venta de licor, razón por la cual el legislador le establece una limitación a las corporaciones municipales en cuanto al número de patentes a otorgar. Limitación que impone a los Concejos Municipales la restricción de contar con censos de las respectivas “poblaciones” de su jurisdicción, siendo este concepto el asumido por el legislador para definir el ejercicio de la competencia (sobre el concepto de “población” en el contexto de la Ley sobre la Venta de Licores, véase Dictamen C-158-2004)

Precisamente lo indicado en el párrafo precedente in fine nos lleva a la siguiente conclusión: si los Concejos Municipales de Distrito tienen su órbita de acción referida a la circunscripción territorial del “distrito”, es claro que tal parámetro no es el que utiliza la Ley sobre la Venta de Licores para determinar el ejercicio de la atribución para autorizar, con carácter definitivo y permanente, las licencias para el expendio de bebidas etílicas. De ello, que no sea posible acceder a una interpretación normativa que pretendiera incluir en el contenido del artículo 4 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito una competencia que la Municipalidad respectiva ejercita en función de un parámetro distinto al que corresponde a la circunscripción territorial denominada “distrito”.

Y, si a lo anterior añadimos que la materia relacionada con la venta de licores no puede considerarse de estricta naturaleza “local”, sino “nacional”, por las razones oportunamente reseñadas, es dable arribar a la conclusión de que no ostentan los Concejos Municipales de Distrito una competencia para otorgar, por sí mismas, patentes de licores.

Todo lo anterior se termina por confirmar si retomamos la naturaleza jurídica de “órgano adscrito” que ostentan los concejos municipales de distrito en relación con la municipalidad que lo crea, de donde no existe un centro de imputación jurídica que le permita a éstos órganos realizar una determinada actuación jurídica que está exclusivamente asignada al órgano mayor. El avalar una tesis contraria, tal y como tuvimos oportunidad de reseñar para el caso de la zona marítimo terrestre, tendría serias reservas sobre su legalidad, e incluso constitucionalidad. No sería otra cosa, en nuestro criterio, que consentir en una modificación al texto legal (en este caso, la Ley sobre la Venta de Licores), echando de menos los reparos en punto a los elementos destacados en cuanto materia nacional y no local de la venta de estas bebidas, y las prescripciones que en su momento estableció el legislador para el otorgamiento de patentes definitivas para esta actividad comercial.” (Lo resaltado no es del original).

A pesar de los cambios normativos que se han suscitado desde la emisión del dictamen antes transcrito, se estima que la conclusión en él contenida se mantiene.

En efecto, la Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, No. 9047, es una ley especial de alcance nacional, que dispone expresamente la competencia en las Corporaciones municipales para el otorgamiento de licencias de licores.

Esa competencia municipal se ha recogido en sentencias recientes, dictadas por la Sala Constitucional, con ocasión del examen de la referida ley No. 9047.

Así, resulta importante citar algunos aspectos esbozados en la sentencia 2013-11499, que reafirman la competencia municipal para el otorgamiento de licencias para la venta de licor.

Al efecto señaló la Sala Constitucional, lo siguiente:

“(…) h) Artículo 26 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.

Los accionantes estiman que el ordinal 26 menoscaba la libertad de comercio, pues por medio de esta norma los diputados se excedieron en su potestad legislativa al dotar a las municipalidades de amplia discrecionalidad para imponer una ley seca a su arbitrio. Con la discrecionalidad concedida a las corporaciones municipales se permite que cualquier tipo de acto cívico, desfiles, u otras actividades cantorales (inclusive, no oficial) sea suficiente para imponer una Ley Seca en perjuicio del derecho al trabajo. Esta discrecionalidad contradice el principio de libertad y, además, atenta contra la actividad normal de los comerciantes que, de por sí, ya se encuentra regulada por horarios y épocas definidas. La parte accionante cita textualmente el numeral 3 de la Ley de Horarios, Nº 7633, que prohíbe el expendio de bebidas con contenido alcohólico los días jueves y viernes santos. (…)

Contrario a lo sostenido por la parte accionante, considera este Tribunal que el reconocimiento que hace el numeral 26 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, de ciertas potestades a favor de las municipalidades constituye una manifestación clara del principio de autonomía municipal que también se encuentra estatuido en la Constitución. En efecto, se debe recordar que numerosos antecedentes de esta Sala han profundizado en el tema de la autonomía municipal, y en muchos otros (de manera más específica) se ha sostenido el criterio que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia inmersa dentro de lo local. En cuanto a la autonomía municipal, es preciso considerar el voto número 2010-04807 de las 14:51 horas del 10 de marzo de 2010, mediante el cual este Tribunal explicó lo siguiente:

“La autonomía municipal debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinado cantón. La autonomía municipal implica: a) autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; b) autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); c) autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y d) autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Al respecto el artículo 169 de la Constitución Política señala que "La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal”. De esta forma, como base en su autonomía, las municipalidades están autorizadas para realizar todas aquellas actividades que beneficien a los habitantes de su cantón en las que existe un interés local”

Por su parte, en la sentencia número 2008-015760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, este Tribunal indicó respecto a las competencias municipales en materia de otorgamiento de licencias comerciales (entre ellas, las licencias para venta de licor):

“De lo anterior, se desprende que las municipalidades son entes territoriales que tienen autonomía administrativa y política o de gobierno, la cual, se traduce en la potestad para definir los fines y lineamientos de la institución y los medios para cumplirlos. Adicionalmente, cabe señalar que ha sido calificada como una materia exclusivamente municipal, todo lo que se refiere al otorgamiento de las licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente. Así, por ejemplo, en la sentencia No. 6469-1997 de las 16:20 hrs. del 8 de octubre de 1997, este Tribunal Constitucional destacó que todo lo concerniente a las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, será siempre competencia municipal por integrar el concepto genérico de “lo local”, consagrado en el artículo 169 de la Constitución Política. En dicha resolución se resumió la posición de esta Sala, al señalar lo siguiente:

“(...) Recapitulando lo expresado en esta sentencia, todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva ‘patente’ y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes. Le está vedado expresamente por Constitución Política a los gobernadores -articulación de los numerales 169 y 170- intervenir en los procesos de otorgamiento de las licencias o de los llamados permisos de funcionamiento, lo que no es posible sin lesionar la autonomía municipal (...)” (lo destacado no corresponde al original)

Finalmente, a través del voto número 6469-97 de las 16:20 horas del 08 de octubre de 1997, la Sala expuso que:

“Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales», se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal” (lo destacado no corresponde al original)

En síntesis, los precedentes jurisprudenciales de este Tribunal han definido que todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal porque está inmerso dentro de la noción de “lo local”.

Consecuentemente, si los gobiernos locales son los encargados de regular y fiscalizar la emisión de licencias para el expendio de bebidas con contenido alcohólico, así como en general el funcionamiento de esta actividad lucrativa, no menos cierto es que también el legislador les pueda reconocer a los entes municipales otras prerrogativas tendentes a organizar el funcionamiento de estos establecimientos comerciales, entre ellas, la posibilidad de determinar los modos en que se va a ejercer esa actividad económica (v.gr., la existencia o no de Ley Seca en determinadas celebraciones cantonales). Resta indicar que la determinación de estas actividades deberá hacerse con arreglo a criterios razonables y objetivos, así como previa reglamentación que la corporación municipal realice al efecto.

Aunado a lo anterior, la Sala es del criterio que, evidentemente, en cada cantón existen actividades comunales propias de la localidad, conmemoraciones cívicas, religiosas, culturales, etc. De ahí que sea importante reconocer a favor de los gobiernos locales la potestad de que ellos mismos regulen dentro de su jurisdicción lo relativo a la venta y comercialización de bebidas con contenido alcohólico, según las costumbres, los arraigos culturales y los valores propios de cada comunidad. Como se ha indicado en esta sentencia, la libertad de comercio reconocida en el Texto Fundamental no es una garantía irrestricta. Por el contrario, está sujeta a límites derivados de otros derechos, principios y valores constitucionales. De modo tal que la eventual restricción a la venta de bebidas con contenido alcohólico durante ciertas celebraciones cantonales, constituye un mecanismo a favor de las corporaciones municipales para que puedan sopesar y equilibrar esta actividad comercial con las costumbres, los arraigos culturales y valores de sus respectivas comunidades. Así las cosas, la Sala es del criterio que la discrecionalidad otorgada a las municipalidades en este artículo 26 de la nueva Ley Nº 9047 no es inconstitucional pues se enmarca dentro de su autonomía.

Por último, aprecia este Tribunal que, efectivamente, el numeral 3 de la Ley Nº 7633, “Ley que Regula el Horario Funcionamiento Expendios Bebidas con contenido alcohólico” establece que: “Los expendios de bebidas con contenido alcohólico deberán permanecer cerrados los jueves y los viernes santos (…)”. Empero, de la nueva Ley de Licores, Nº 9047, no se desprende que el legislador haya derogado o modificado de manera expresa esta norma legal. Como puede comprobarse de la lectura del Capítulo VII “Derogaciones” de la Ley Nº 9047, únicamente se derogaron de la Ley Nº 10, Ley sobre Venta de Licores, del 7 de octubre de 1936, y sus reformas, los siguientes artículos: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 33, 42, 43, 44, 45, 45-A y 46. Lo que significa que, expresamente, la nueva Ley Nº 9047 no derogó el numeral 3 de la Ley Nº 7633.

Empero, considera la Sala que la tarea de dilucidar si se configuró o no una derogatoria tácita del citado numeral 3 de la Ley Nº 7633, no resulta competencia de este Tribunal al no derivarse de tal duda ningún conflicto de constitucionalidad per se. Como se dijo en el voto interlocutorio número 2012-015288 de las 15:05 horas del 31 de octubre de 2012, dictado dentro de esta misma acción, no le corresponde a este Órgano Jurisdiccional determinar si una ley resulta contraria a otra de la misma naturaleza, o si la normativa anterior quedó vigente, por tratarse de un asunto de legalidad y de mera discrecionalidad del legislador. Si no se procedió a derogar expresamente otra norma, es una cuestión de posible “mala” técnica legislativa que, por sí misma, no implica vulneración del Derecho de la Constitución (ver, en el mismo sentido, voto número 2008-011210 de las 15:00 horas del 16 de julio de 2008). Corresponderá al juez ordinario determinar si operó una derogación tácita. Así las cosas, en cuanto a estos temas, no encuentra la Sala que se esté ante ninguna de las razones de inconstitucionalidad invocadas”. (Lo resaltado no es del original).

En la misma sentencia, se estableció la constitucionalidad del Transitorio II de la Ley No. 9047 determina la obligación de las municipalidades de reglamentar la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico:

“(…) j) Transitorio II de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.

Los accionantes acusan que esta disposición transitoria quebranta el Principio de División de Poderes, ya que existe un exceso del Poder Legislativo al delegar en las municipalidades la atribución de reglamentar la nueva Ley Nº 9047, lo que se contrapone al ámbito de competencia del Poder Ejecutivo.

En lo concerniente a este motivo de inconstitucionalidad, la Procuraduría sostiene que si bien, de conformidad con el numeral 140 inciso 3) de la Carta Política, se reserva al Poder Ejecutivo la reglamentación de leyes, en el sub judice no se advierte la vulneración invocada. En efecto, si bien se reserva a las municipalidades la emisión del reglamento, no puede entenderse que se trate de la emisión de un reglamento ejecutivo. La Procuraduría aclara que la potestad reglamentaria es manifestación expresa de un poder normativo, en cuanto consiste en el poder de la Administración Pública de emitir normas, actos generales e impersonales, dirigidos a regular relaciones jurídicas con sujeción a la ley. Este poder normativo puede tener como objeto, regular la estructuración de un organismo, o bien, su funcionamiento interno y externo. Todo ente cuenta con una potestad de autoorganización, la cual es de principio, ya que es el mínimo que se requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público. De allí que, dentro del ámbito de la ley, pueda distribuir a lo interno las funciones que la ley le atribuye. El órgano asesor aduce que en el caso de la Ley Nº 9047, el contenido del articulado es conteste en reservar a las municipalidades el cumplimiento de la ley –artículo 25- iniciando con la determinación del número de licencias en cada jurisdicción cantonal y su otorgamiento a los particulares, así como su revocación, el cobro del impuesto de patente y, en general, el control y fiscalización sobre el ejercicio de la actividad, de manera que no resulta inconstitucional la emisión de reglamentos por parte de las corporaciones municipales, ya que no se trata de reglamentos ejecutivos, sino de organización y servicios.

Para una mejor comprensión de este motivo de inconstitucionalidad, es necesario remitir a los accionantes a los precedentes jurisprudenciales emitidos por la Sala en torno al tema de la autonomía municipal. El concepto de autonomía municipal, consagrado en el numeral 169 constitucional, ha sido reconocido por esta Sala en el voto número 2006-13381 de las 9:00 horas del 8 de septiembre de 2006,como “la capacidad que tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción territorial –cantón-, abarca también la denominada “autonomía normativa”, en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio reglamento en las materias de su competencia (en igual sentido, véase entre otros, el voto número 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999). Precisamente, con fundamento en esa facultad, el legislador ordinario consignó el texto del Transitorio II aquí cuestionado. Para profundizar más en esta temática de la autonomía normativa de las corporaciones municipales, es preciso recordar algunos antecedentes relevantes dictados por este Tribunal:

Sentencia número 2009-016665 de las 9:03 horas del 30 de octubre de 2009:

“(…) autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio);” (lo subrayado no corresponde al original).

Sentencia número 2008-009567 de las 10:00 horas del 11 de junio de 2008:

“(…) la autonomía normativa, como expresión más concreta de la autonomía política y administrativa, es la facultad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia. Se trata de la potestad reglamentaria reconocida a los entes públicos, que autoriza a su titular a elaborar y aprobar normas escritas subordinadas que regulan la organización del ente y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y servicio, y otras categorías reglamentarias de rango inferior)” (lo subrayado no corresponde al original)

Sentencia número 2008-008713 de las 09:06 horas del 23 de mayo de 2008:

“Sobre la capacidad de reglamentar lo concerniente a un cuerpo de seguridad pública, la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, “en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)” (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que “el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen” (lo subrayado no corresponde al original).

Como se evidencia de las citas jurisprudenciales expuestas, la autonomía normativa implica la capacidad municipal para dictar su propio ordenamiento normativo (entendido esto respecto de los reglamentos autónomos de organización y servicio), pero supeditado a lo que la ley establezca. Esto significa que cada municipalidad es libre para definir los límites y formas en que se prestan sus servicios locales, con sujeción a los parámetros impuestos por la respectiva Ley (en este caso, la número 9047) y los demás principios constitucionales que irradian la autonomía municipal. En este orden de ideas, no resulta inconstitucional que el Transitorio II de la ley en estudio delegue la reglamentación de la nueva Ley de Licores en los entes municipales, toda vez que por medio de este cuerpo legal se regulan competencias y materia de marcada índole local, como la autorización de licencias para el expendio de bebidas con contenido alcohólico en cada uno de los cantones del país. Así las cosas, dado que la materia regulada mediante la Ley Nº 9047 tiene relevancia local, constitucionalmente es posible encomendar a las municipalidades su reglamentación, al amparo de la autonomía normativa que les asiste. Ergo, este último agravio debe ser desestimado”. (Lo resaltado no es del original).

Las transcripciones que preceden refuerzan nuestro criterio en el sentido de que la competencia para el otorgamiento de las licencias para la venta de licores, previstas en el numeral 4 de la Ley No. 9047, corresponde a las Corporaciones municipales, de suerte que, la respuesta a la interrogante planteada por el consultante, se emite en el sentido de que la competencia para el otorgamiento de licencias de licores es municipal, y no es transferible a los Concejos Municipales de Distrito.

Sin perjuicio de lo antes indicado, debemos señalar que este Órgano Asesor ha realizado un análisis separado, tratándose de licencias temporales para la venta de licor en fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines, que se realicen dentro de la circunscripción del distrito.

Se ha concluido que, la licencia temporal para la venta de licor en fiestas cívicas y afines, pueden ser concedidas por los Concejos Municipales de Distrito, en los términos y condiciones que establece la Ley No. 9047.

Sobre este tema, en el dictamen No. C-038-2014, emitido con anterioridad a la reforma introducida a la Ley de Concejos de Distrito referida supra, se indicó lo siguiente:

“(…) Interesa revisar la conclusión arribada en el punto 2), sea, que las licencias temporales para la venta de licores pueden ser concedidas por los Concejos Municipales de Distrito.

Al efecto, debemos señalar que el numeral 4, párrafo primero de la Ley 8173, continua disponiendo, a la fecha, que los “… concejos municipales de distrito tendrán las competencias locales en el respectivo distrito”, de suerte que, corresponde a dichos órganos ejercer las competencias locales, entendidas como aquellas que en principio le corresponde realizar a la Municipalidad; pero con una limitante territorial, es decir, que el Concejo Municipal de Distrito solamente puede actuar o prestar servicios y velar por los intereses locales del respectivo distrito o distritos para los cuales fue constituido.

Ahora bien, en punto a la regulación de licencias para venta de licores, lo primero que debe apuntarse es que, para el año 2005, dicha actividad estaba regida por la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987.

Particularmente, el artículo 17 del Reglamento a la Ley de Licores, establecía en su párrafo primero, la posibilidad de conceder licencias temporales para la venta de licor “cuando se realicen fiestas cívicas y patronales, turnos, ferias y afines, siempre y cuando las actividades cuenten con la autorización del Gobernador de la Provincia.”

La interpretación armoniosa de las normas antes indicadas, llevo a fundar lo concluido en el dictamen C-307-2005, en el sentido de que, los Concejos Municipales de Distrito, en tanto administradores de los intereses locales, pueden conceder las licencias temporales para la venta de licor cuando se efectuaran las actividades definidas en la norma.

Ahora bien, debemos indicar que el marco jurídico que regula la venta de licores, fue modificado en el año 2012.

Efectivamente, mediante Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la Gaceta No. 152 del 8 de agosto de 2012, se establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas, estableciendo la obligación de contar con una licencia de Licores para la comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la Municipalidad del cantón donde se desarrollará el negocio.

En lo que interesa en la presente consulta, la Ley no. 9047, contiene en su numeral 7 una norma similar a la que contenía el Reglamento a la Ley de Licores derogada.

Dispone la norma vigente lo siguiente:

“ARTÍCULO 7.- Licencias temporales

La municipalidad, previo acuerdo del concejo municipal, podrá otorgar licencias temporales para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico los días en que se realicen fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines. El pago de derechos por las licencias temporales será reglamentado por cada municipalidad.

Los puestos que se instalen deben estar ubicados únicamente en el área demarcada para celebrar los festejos por la municipalidad respectiva.

Las licencias temporales no se otorgarán, en ningún caso, para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico dentro de los centros educativos, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso de funcionamiento correspondiente, centros infantiles de nutrición ni en los centros deportivos, estadios, gimnasios y en los lugares donde se desarrollen actividades deportivas, mientras se efectúa el espectáculo deportivo.” (Lo resaltado no es del original).

Como se advierte, el numeral 7 permite la concesión de licencias temporales para la venta de licor los días que se realicen fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines, previo acuerdo del Concejo Municipal. Además, impone requerimientos específicos como la ubicación de los puestos en el área demarcada por la Municipalidad para celebrar los festejos, y que las licencias no se otorgaran para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico en instalaciones donde se realicen actividades religiosas con permiso de funcionamiento, centros infantiles de nutrición, centros deportivos, estadios, gimnasios y en lugares que desarrollen actividades deportivas.

Conforme a este marco regulatorio, y siguiendo el razonamiento plasmado en el dictamen No. C-307-2005, puede afirmarse que los Concejos Municipales de Distrito pueden conceder licencias temporales para la venta de licor, tratándose de fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines, que se realicen en la circunscripción del distrito o distritos que lo componen, ello, en atención de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley 8173 que les otorga competencia para la administración de los intereses locales en su circunscripción.

Lo anterior, en tanto se siga las prescripciones establecidas en el numeral 7 de la Ley No.9047.” (Lo resaltado no es del original).

Conforme a las consideraciones expuestas, y en lo que es objeto de consulta, este Órgano Asesor estima que la competencia para el otorgamiento de licencias de licores es exclusivamente municipal, salvo lo mencionado en torno a las licencias temporales de licores para la venta de licor en fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines, que se realicen dentro de la circunscripción del distrito, según lo dispuesto en el numeral 7 de la Ley No. 9047.

IV. CONCLUSIONES

Con base en las consideraciones expuestas, se concluye:

1. Las Corporaciones municipales poseen la competencia exclusiva en materia de licencias de licores, conforme a la regulación revista en la Ley No. 9047.

2. Tratándose del otorgamiento de licencias temporales para la venta de licor, los días que se realicen fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines, es posible que el Concejo Municipal de Distrito conceda este tipo de licencia, únicamente dentro de la circunscripción para la cual fue creado, por tratarse de una competencia de carácter local.

3. La conclusión que precede se refiere, únicamente, al otorgamiento de licencias temporales de licores –artículo 7 de la Ley 9047-, por lo que, para los demás tipos –artículo 4 de la Ley No. 9047- es competencia exclusiva de las Municipalidades definir su otorgamiento.

Atentamente

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

SSH/hsc

[1] Sobre este aspecto, debe indicarse que la Sala Constitucional conoció sobre la constitucionalidad de los artículos 3, 14 y el Transitorio I a la Ley No. 9047, que establecen la imposibilidad de trasmisión de las licencias de licores. Así, en la resolución Nº 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, reiterada en la sentencia 2013-11706 de las 11:44 horas del 30 de agosto siguiente, avaló su constitucionalidad, pero realizó un dimensionamiento respecto de las licencias emitidas al amparo del anterior régimen, indicando que estas deberán ajustarse a todos los extremos de la nueva regulación, una vez que haya vencido el plazo de renovación, bienal, que disponía el numeral 12 de la Ley No. 10 -no vigente-.