Dictamen : 250 - del 14/08/2014

14 de agosto de 2014

C-250-2014

Señor

Francisco López Alvarez

Presidente

Colegio de Terapeutas de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 4 de junio de 2014, recibido en esta Procuraduría el 5 de junio de este año, mediante el cual consulta:

“(…) PRIMERO. Solicito que se me aclare cuál es la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales como el que represento, de acuerdo con su ley constitutiva n° 8989 del 13 de setiembre de 2011, y si forman parte, en sentido estricto, de la Administración Pública de acuerdo con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública.

SEGUNDO. Solicito que se me aclare cuál es la naturaleza jurídica del régimen laboral aplicable a los Colegios Profesionales, y si a los empleados que laboran para los mismos se les aplica el régimen de empleo público con todos los deberes y derechos que esto implica, debiéndoseles considerar como “funcionarios públicos” en aplicación del concepto estipulado en el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, o si por el contrario, dicha relación laboral se rige por los principios del régimen laboral de carácter privado (…)”

Se adjunta el criterio del Departamento Legal del Colegio en cuestión en el que se concluye:

“(…) De lo anterior es claro que hasta la fecha se tiene un Régimen Laboral Público así establecido por el Colegio, el cual no es infalible de modificación en este momento, debido al poco personal que se posee, siempre y cuando se respeten los derechos adquiridos por todos los trabajadores desde el día uno de la relación laboral.

Cabe recordar que el Colegio tiene la potestad de regular su Régimen según lo considere mejor para éste, por medio de la Junta Directiva, la cual en este momento es la que puede decidir si mantiene el Régimen Laboral o lo modifica, esto desde un punto de vista absolutamente neutral, legal y objetivo. Con absoluto respeto y humildad entiéndase que por ser un Colegio nuevo todavía en fase de formación este se puede ir regulando dentro del marco de nuestra legislación nacional y bajo los principios de la buena fe, artículo 21 del Código Civil. Nótese que solo tenemos un año de estar brindando servicios, lo que nos permite dentro del marco de la Ley ir modificando lo que no beneficia al Colegio. Y dejar lo que lo beneficie. Siempre desde la buena fe y respeto a la Legislación Nacional (…)”

I. Naturaleza Jurídica del Colegio de Terapeutas.-

Tal y como indica el artículo 4 de la Ley del Colegio de Terapeutas, “(…) El Colegio es un ente público no estatal con capacidad, personalidad jurídica y patrimonio propios. Se rige por la presente ley, sus reglamentos y la legislación nacional aplicable (…)”

Para comprender los alcances de la anterior afirmación, nos remitimos al Dictamen C-238-2005 del 28 de junio de 2005, que detalla la tesis sostenida por la Procuraduría y el análisis de la Sala Constitucional respecto al punto.

“(…) En lo referente al primer aspecto de la consulta, debemos tener claro que la Procuraduría General de la República, en forma reiterada, ha indicado que los Colegios Profesionales son entes públicos no estatales (véase el dictamen C-087-94 de 31 de mayo de 1994 referente al ente consultante), aunque, como se verá a continuación, tienen una naturaleza jurídica mixta. En efecto, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional ha llegado a la conclusión de que son públicos en lo tocante a las funciones públicas que realizan, pero en los demás aspectos, resultan ser una entidad de naturaleza privada. En el dictamen C-067-2002 de 5 de marzo del 2002, expresamos lo siguiente:

“(…)

‘En relación con el carácter público de esta figura jurídica, la Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse indicando que la ‘... razón por la cual los llamados «entes públicos no estatales» adquieren particular relevancia para el Derecho Público reside en que, técnicamente, ejercen función administrativa. En ese sentido, sus cometidos y organización son semejantes a los de los entes públicos. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. El ente, a pesar de que su origen puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía, disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos. Es, en esa medida, que se considera Administración Pública’" (O.J.-015- 96 de 17 de abril de 1996)’.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 4144-97, estableció un deslinde entre las funciones públicas y privadas que ejercen este tipo de entes. Al respecto, expresó lo siguiente:

“Ha dicho esta Sala en reiteradas ocasiones que los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público:

“(…) los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente...’ (sentencia número 1386-90 de las 16:42 horas del 24 de octubre de mil novecientos noventa).

Sin embargo, no todas sus funciones revisten de ese carácter público, sino precisamente sólo las relacionadas con las regulaciones a la profesión y su régimen disciplinario. Sobre este distinto carácter de unas y otras funciones de los Colegios Profesionales, es ilustrativo lo dicho por esta Sala en sentencia 5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de mil novecientos noventa y cinco“(…)

Por consiguiente, el Colegio de Terapeutas en su carácter de ente público no estatal, ejerce funciones públicas al hacer uso de las competencias delegadas por Ley, que abarcan por una parte lo relativo al ejercicio de la profesión y por otra la organizativa y efectúa labores sujetas al ámbito del derecho privado, en todas aquellas actuaciones que no se encuentran vinculadas con esas competencias delegadas por el Estado.

Se considera asimismo parte de la Administración Pública en los términos del artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, sin que ello implique que está cubierto por ese marco normativo en el ejercicio de todas sus funciones:

“(…) Ahora bien, el ICAFE, como ente público no estatal, integra la Administración Pública de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que se encuentra sujeto al principio de legalidad. Se trata en este caso de un ente público menor, con patrimonio propio, que forma parte de la administración descentralizada y que representa los intereses de un sector específico: el cafetalero.

Como bien se indicó en el dictamen C-380-2004 del 21 de diciembre del 2004:

“En referencia a los fines del ente y los intereses bajo los que actúa, el ordenamiento diferencia entre entes públicos estatales y entes públicos no estatales. Conforme esa doctrina, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en razón de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. Es decir, es titular de potestades administrativas, en cuyo ejercicio puede emitir actos administrativos, sin que al efecto se diferencie de un ente público ‘estatal’. Y es que de existir diferencia, ésta radicaría en la titularidad de los fines, que han de ser de ‘interés general’, pero sin que sea necesario que coincidan en todo o en parte con los fines del Estado. Se considera que los fines son de un interés general menos intenso que el que satisface el Estado. Tal es el caso de los colegios profesionales o entidades representativas de sectores productivos.” (…)”

Dictamen C-397-2005 del 15 de noviembre de 2005.

II. Régimen laboral aplicable a los Colegios Profesionales.-

Tal y como se ha indicado, los Colegios Profesionales tienen asignadas competencias de índole pública delegadas por Ley, pero a su vez, ejercen una serie de actuaciones que no corresponden a tales potestades, sino que se enmarcan dentro del derecho privado.

En consecuencia, el régimen laboral aplicable a sus funcionarios es de derecho privado, ello por cuanto los únicos que realizarían función pública serían los miembros de su Junta Directiva, quienes ejercen efectivamente ese mandato delegado.

Tal postura ha sido reiterada por las Salas Constitucional y Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como por este órgano asesor en Dictamen C-213-2008 del 20 de junio de 2008:

“(…) pese el carácter jurídico mixto de los Colegios Profesionales, ciertamente para la realización de las actividades o tareas diarias de su competencia, éstas son encomendadas o realizadas al trabajador o empleado contratado bajo una relación de trabajo común, es decir regido por el Código de Trabajo, tal y como reiteradamente lo ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Por ejemplo, al computar el tiempo laborado de un trabajador del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, para los efectos del otorgamiento de una pensión del Estado, determinó en lo atinente:

"...Este régimen no pudo haber cubierto al accionante, toda vez que únicamente cubría a los que fuesen funcionarios públicos del Estado y sus instituciones a la citada fecha de promulgación de la ley No. 7013, o durante su vigencia, lo cual no se verifica en el caso sub júdice, pues para ese momento, el accionante laboraba como empleado del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. (…)

(Ver, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 52 de las diez horas del 14 de febrero de 1996. Ordinario Laboral de R. S. M. contra el Estado) (…)”

En este mismo sentido, el Dictamen C-236-2007 indicó:

“(…) A pesar de que el Colegio de Abogados de Costa Rica, como quedó expuesto, es un ente público no estatal, la naturaleza de la relación que lo une a sus empleados no está regida por el Derecho Público, sino por el Derecho Laboral común.

Respecto a ese tema, en doctrina se ha indicado lo siguiente:

“El ejercicio indirecto de funciones públicas no transforma al particular en ente público, ni a sus empleados en funcionarios públicos. Se trata, simplemente, de un ejercicio privado de funciones públicas, y como privada es la persona que las realiza, privado es también el personal que de él depende para el desarrollo de la función que tiene a su cargo; privada es la relación jurídica que une al personal y al ente, y privados han de ser también los actos del mismo respecto de ese personal.” (TOMAS HUTCHINSON. Las corporaciones profesionales, Buenos Aires, Fundación de derecho administrativo, 1982, p. 92).

(…) Posteriormente, en nuestro dictamen C-408-2006 del 9 de octubre de 2006, indicamos, sobre el mismo tema, lo siguiente:

“…si bien el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica es un ente público no estatal que fue creado por ley para cumplir ciertas funciones públicas (entre las cuales se encuentra la fiscalización del ejercicio de la contaduría privada, y la corrección disciplinaria de sus miembros), la relación con sus empleados se encuentra regida por el Derecho Laboral y no por el Derecho Público.

Don Eduardo Ortiz, al analizar las notas características de los entes públicos no estatales, sostuvo lo siguiente:

“[…] el personal no está sometido al régimen del funcionario público sino al de los trabajadores comunes; luego, no tiene ni las cargas de ese personal especial (régimen especial de salarios y ventajas económicas, modificabilidad del mismo por ley o a través del presupuesto general o especial de la entidad, etc.) ni tampoco los privilegios y protecciones especiales (exceso del Estatuto de Servicio Civil frente al Código de Trabajo, agravación de las penas contra los delitos en su perjuicio, etc.). Es el Código de Trabajo común el que rige la relación de servicios de dicha entidad con sus agentes”. (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S.A., primera edición, 1998, Tomo I, página 365).

También esta Procuraduría, en su dictamen n.° 370-2005 del 27 de octubre del 2005, apoyándose en resoluciones tanto de la Sala Segunda como de la Sala Constitucional, ha sostenido que “… las relaciones de empleo entre los trabajadores y el colegio profesional de que se trate, son típicamente de derecho privado”.

Partiendo de lo anterior, no existe duda en la actualidad en el sentido de que las relaciones entre un Colegio Profesional y sus empleados se rigen por el Derecho Laboral y no por el Derecho Público. (…)”

Puede consultarse también el Dictamen C-20-2007 del 29 de enero de 2007 que en lo conducente señala:

“(…) Bajo esta inteligencia, debemos señalar que el régimen jurídico que regula las relaciones de trabajo del Instituto es de derecho privado, por cuanto el ámbito laboral escapa a las prerrogativas y potestades administrativas otorgadas por la legislación a la corporación, con la excepción de los puestos gerenciales que sí se encuentran inmersos en el Derecho Público. En este punto conviene recordar que la actividad desplegada por el ente es de naturaleza privada aún y cuando se le reconozca una relevancia pública, razón por la cual podemos afirmar que en su actividad laboral los empleados del Instituto Costarricense del Café no realizan “gestión pública” en los términos señalados por la Sala Constitucional al analizar el régimen de empleo de los trabajadores estatales[2].

Por otra parte, los trabajadores del Instituto Costarricense del Café tampoco pueden ser considerados como trabajadores del Estado, en razón de que el ente para el cual desempeñan su actividad laboral, por disposición expresa de la Ley 2762, es de carácter no estatal, y por lo tanto no se enmarcan dentro de la definición que de aquellos trabajadores realiza el artículo 585 del Código de Trabajo. Señala el artículo en comentario lo siguiente:

“Trabajador del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por planillas. Cualquiera de estas últimas circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito de trabajo.”

Evidentemente, al asignarle el legislador una naturaleza no estatal al ente para el cual laboran, los trabajadores del ICAFE no pueden considerarse como empleados estatales. (…)”

En consecuencia, la tesis que han sostenido de forma pacífica tanto los Tribunales de Justicia como la Procuraduría, es que los trabajadores de los entes públicos no estatales, se encuentran sujetos al derecho privado, por lo que las relaciones patrono – trabajador estarán reguladas por el Código de Trabajo.

III. Potestad Reglamentaria que ostentan los Colegios Profesionales.-

Si bien en los acápites anteriores se han resuelto las inquietudes planteadas, se considera relevante referirse brevemente al criterio emitido por el Departamento Legal del Colegio consultante.

En primer término, debe señalarse que la naturaleza jurídica está dada al ente por Ley; tal determinación es exclusiva del legislador y no puede ser “ajustada”, modificada o reformada por el Colegio Profesional. Si bien la Corporación puede hacer uso de la potestad reglamentaria que se le concede, ella se encuentra sujeta a los límites que la misma Ley le impone, por lo que es dentro de ese marco competencial que puede realizar de forma válida y eficaz sus actuaciones.

Así, el régimen laboral de quienes laboral para ese Colegio Profesional es de derecho privado, naturaleza que tampoco es susceptible de ser modificada por las disposiciones internas que al efecto puedan haber realizado los agremiados o su Junta Directiva, pues cualquier disposición interna carece de fuerza normativa para contrariar lo establecido por Ley.

Respecto de la potestad reglamentaria que ostentan los Colegios Profesionales, ha señalado la Procuraduría en Dictamen C-124-2012:

“(…) De la jurisprudencia Constitucional se desprende, que las facultades otorgadas a los Colegios Profesionales, “(…) involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional (…)”. Véase en igual sentido las sentencias 2000-05137 de las 17:25 horas del 28 de junio del 2000, 2001-06911 de las 17:52 horas del 17 de julio del 2001 y 2001-08090 de las 15:35 horas del 10 de agosto del 2001.

Sobre este aspecto, éste órgano asesor ha manifestado:

“(…) Como se indicó supra, dentro del estudio de constitucionalidad de la potestad reglamentaria en asuntos propios de una profesión por parte de los Colegios Profesionales, se ha señalado que es perfectamente válido que los colegios regulen materias que suponen el control, fiscalización y regulación de las actividades desplegadas por sus miembros, que se deben reflejar en una actuación profesional seria, técnica, honrada y digna en beneficio de los usuarios de los servicios profesionales que brindan sus agremiados (…)” (Dictamen C-069-2008 del 7 de marzo de 2008).

Importa subrayar, que las competencias en materia de emisión de normativa, refieren a dos ámbitos básicos, sea el ejercicio de la profesión en sus diversas manifestaciones y el gobierno y administración de la institución.

Debe determinarse entonces, qué tipo de reglamentaciones emite el Colegio Profesional en el ejercicio de sus potestades, a fin de determinar los sujetos obligados, y así como el mecanismo necesario para su validez y eficacia.

De acuerdo con el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, tenemos como fuente de mayor jerarquía al decreto ejecutivo que reglamenta la Ley.

Según indica el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, corresponde al Presidente y el Ministro del ramo, “(…) sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento (…)”

En este punto debe resaltarse, que la potestad para desarrollar (aclarar o precisar) una Ley de la República y hacerla aplicable y ejecutable, corresponde indefectiblemente al Poder Ejecutivo, ello como garantía para el administrado, quien será, como parte de la colectividad, el destinatario final de la norma en virtud de su alcance general, ello en los términos del numeral 121 de la Ley General de la Administración Pública.

En este sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

“(…) Se trata de una disposición complementaria, que sirve para precisar el contenido o para facilitar la implementación de lo preceptuado en la ley. En este sentido, tanto la jurisprudencia constitucional, jurisdiccional como la administrativa, ha admitido que este tipo de normas pueden provenir, únicamente, del Poder Ejecutivo. Sobre este particular, la Sala Constitucional ha indicado que no es “posible intentar hacer una interpretación extensiva a favor de las otras dependencias públicas” (voto 17599 -2006 de las 15 horas del 6 de diciembre de 2006). (…)” Sentencia N° 1000-2010 de las 9:35 horas del 26 de agosto de 2010.

Ahora bien, dado el especial grado de descentralización con que han sido dotadas dichas Corporaciones, cuentan con potestad reglamentaria, que les permite emitir lineamientos para dar fiel cumplimiento al fin público para el cual fueron creadas, de forma tal que pueden regular su organización interna y el servicio a brindar.

En el caso de los Reglamentos que norman aspectos del ejercicio de la profesión, nos encontramos ante una relación de sujeción especial, pues serán únicamente los agremiados, los destinatarios de tales regulaciones, y en virtud de esa relación, se encuentran sujetos al régimen disciplinario del Colegio, sin que ello implique una violación a los derechos consagrados en la Carta Magna. (Ver numeral 14 de la Ley General de la Administración Pública).

Adicionalmente, existe otro aspecto susceptible de ser reglamentado por dichas Corporaciones y es la organización de sus dependencias y el servicio que brindan. Ello se efectúa mediante los denominados Reglamentos Autónomos. Los hay de organización o de servicio y tienen como característica, que no requieren para ello de una ley que los origine y que sus postulados se dirigen a lo interno del Colegio, en razón de lo cual no le son aplicables a los particulares, más que en aquello que les beneficie. (Artículo 12, LGAP). Al respecto, puede verse la resolución 789-94 de las 15:27 emitida por la Sala Constitucional el 8 de febrero de 1994.

En concordancia con el numeral 6 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, los reglamentos autónomos se encuentran en un nivel de jerarquía inferior al de los Decretos Ejecutivos que reglamentan la ley, por lo que se encuentran subordinados a éstos. (Al respecto pueden consultarse las siguientes resoluciones, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto no. 749-F-04 de las 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre de 2004 y de la Sala Constitucional, no. 2005-14286 de las 14 horas con 45 minutos del 19 de octubre de 2005 y 2007-02063 de las 14 horas 45 minutos del 14 de febrero de 2007).

De lo expuesto se colige, que el alcance que ha de tener la normativa que se emita y los sujetos a los cuales obligue tal instrumento, son elementos que dependerán del tipo de Reglamento del que se trate.

Asimismo, no puede perderse de vista, que la eficacia y validez de un acto de carácter normativo como es la emisión de un Reglamento, depende de la competencia que tiene el órgano legalmente otorgada, así como del procedimiento que para ello se sigue y su contenido.

Cabe destacar que los Reglamentos en estudio no pueden establecer limitaciones a los derechos fundamentales, ni pueden crear potestades de imperio, ni imponer penas, exacciones, multas u otras cargas similares. (Artículos 12, 19 y 124 de la Ley General de la Administración Pública). (…)”

La remisión que se hace a los pronunciamientos en materia de potestad reglamentaria, pueden servir de orientación a ese Colegio Profesional, a fin de discernir cuáles son las materias que pueden ser desarrolladas, de manera que se logre el objetivo final del Colegio Profesional.

IV. Conclusiones.-

1. El Colegio de Terapeutas, de conformidad con la Ley n° 8989, Ley del Colegio de Terapeutas es un ente público no estatal, por lo que ostenta una naturaleza híbrida, pues ejerce competencias públicas delegadas expresamente por Ley y un ámbito privado, que abarca las demás actuaciones del Colegio.

2. Se entiende que le Colegio consultante forma parte de la Administración de conformidad con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto ejerce competencias delegadas del Estado, lo que no implica una sujeción de todos sus ámbitos al derecho público.

3. La relación laboral de los trabajadores del Colegio Profesional, se rige por el derecho privado, -Código de Trabajo-, por cuanto en el desempeño de sus labores diarias, no realizan gestión pública, excepción hecha de los miembros de Junta Directiva, al actuar con base en las competencias delegadas.

4. Los trabajadores del Colegio Profesional no son funcionarios públicos en los términos de la Ley General de la Administración Pública, en razón de lo cual no gozan de los beneficios ni se encuentran sujetos a las normas que regulan el ejercicio de la función pública.

Atentamente,

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora.-

C- 250-2014

14 de Agosto de 2014

COLEGIOS PROFESIONALES. NATURALEZA JURÍDICA. REGIMEN LABORAL APLICABLE A SUS TRABAJADORES. .

Por oficio recibido en esta Procuraduría el 5 de junio de 2014, el Presidente del Colegio de Terapeutas de Costa Rica, consultó:

Mediante Dictamen N° C-250-2014 del 14 de agosto del 2014, Paula Azofeifa Chavarría, Procuradora del Área de Derecho Público, concluyó:

2. Se entiende que el Colegio consultante forma parte de la Administración de conformidad con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto ejerce competencias delegadas del Estado, lo que no implica una sujeción de todos sus ámbitos al derecho público.