Dictamen : 241 - del 11/08/2014

11 de agosto de 2014

C-241-2014

Dra. Sisy Castillo Ramírez

Presidenta Junta Directiva

Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA)

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio JD-100-07-13, de 23 de julio de 2013, por el que nos comunica el acuerdo Nº 6, adoptado en firma por la Junta Directiva del IAFA, en la sesión ordinaria Nº 12-13, celebrada el 25 de junio de 2013, según el cual, debido a los reclamos de trabajadores representados por la ANEP, se hace necesario aclarar el tema de rebajos salariales y disponen remitir consulta a la Procuraduría General a fin de que dimensione los efectos del dictamen C-288-2012, para el caso de los rebajos por ausencias.

            Por lo anterior, puntualmente se consulta:

1.- ¿Resulta jurídicamente procedente que a los funcionarios que tenían pendientes rebajos salariales por ausencias, antes del dictamen C-288-2012 de la Procuraduría General de la República, el IAFA les rebaje solamente el 20% de la ausencia justificada, o una vez conocido dicho dictamen no tiene efectos retroactivos?

2.- Al haberse eliminado esa práctica administrativa de rebajar el 20% solamente en casos de ausencia justificada a los funcionarios, debe la Administración establecer procedimientos administrativos para recuperar los salarios pagados durante los días no laborados, durante todos los años de esa práctica o costumbre administrativa?

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría Jurídica institucional, materializada en el oficio SJ-089-07-13, de fecha 3 de junio de 2013; según la cual, en lo que interesa, concluye que el IAFA debe rebajar debe rebajar el salario del día no laborado que se ausente a laborar; respetándose las excepciones que contiene el Reglamento Autónomo de Servicio del IAFA.

Aun cuando se aluda expresamente la existencia de casos concretos pendientes de resolver en sede gubernativa, tomando en cuenta el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula y con el único objeto de contribuir a encontrar una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, como una forma de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones públicas, procederemos a emitir nuestro criterio “en abstracto” al respecto; en el que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes.

            Comencemos por indicar que, por regla general, los efectos vinculantes de nuestros dictámenes no pueden dimensionarse en el tiempo.

Según hemos advertido en otras oportunidades, de conformidad con el artículo 1° de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública costarricense. Y dentro de las competencias asignadas a este órgano, se encuentra la de evacuar las consultas jurídicas que nos planteen los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.

La Procuraduría, por medio de sus dictámenes, no crea, modifica, ni extingue situaciones jurídicas, sino que se limita a interpretar las normas y principios preexistentes, mediante los cuales se han creado, modificado o extinguido esas relaciones.  Por ello, los efectos de nuestros dictámenes son declarativos y no constitutivos (Dictámenes C-208-2004, C-033-2006 ).

Por ello, los derechos u obligaciones derivados del dictamen C-288-2012, rigen a partir de la vigencia de las normas que regulan el asunto y que fueron interpretadas, y no a partir de la fecha de emisión de nuestro dictamen.

            Ahora bien, todo parece indicar que en el presente caso lo que existe, por parte de la administración activa consultante, es una incomprensión o una interpretación incorrecta de los alcances del dictamen C-288-2012.

            En primer lugar, con el dictamen citado, de ningún modo, la norma reglamentaria contenida en el artículo 45 del Reglamento Autónomo de Servicio del IAFA, ha perdido vigencia. Al contrario, se reconoce la misma como una excepción que modifica la regla en estos casos, pues dicha norma reglamentaria conlleva un grado de discrecionalidad administrativa que faculta que el jefe inmediato o el superior jerárquico justifique ausencias por enfermedad de un subalterno no amparada a una incapacidad médica, y se puedan conmutar los días de ausencia por días de vacaciones.

            Y cabe advertir que esa justificación de ausencias tiene dos efectos previsibles: 1) hacer que la ausencia no sea considerada como un abandono injustificado del trabajo, y evitar así eventuales consecuencias disciplinarias, y 2) no privar al trabajador de su salario durante el día justificado, pues aquel se conmuta con vacaciones, las cuales son obviamente remuneradas (arts. 59 constitucional y 153 del Código de Trabajo).

            Recuérdese que el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos y demás disposiciones administrativas de carácter general , contenido en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, impide que la autoridad que dictó un reglamento, o bien cualquier otra, pueda derogar o dejar sin efecto el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones privilegiadas o dispensas singulares injustificadas; lo cual  se fundamenta en los principios constitucionales de legalidad o juridicidad administrativa (art. 11 CP) e  igualdad (Art. 33 CP) y está también vinculado con los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

            Así que en materia de reglamentos rige aquel principio de inderogabilidad singular, en virtud del cual las autoridades administrativas no sólo tienen la potestad de dictar normas jurídicas, sino también el deber de sujetarse a ellas mientras estén vigentes -sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio-, debiendo observarlas sin excepciones, de manera que cualquier acto de alcance individual deba dictarse conforme a aquel acto de alcance general, sin que pueda contrariar a este último.

            En consecuencia, en este caso cualquier decisión individual de la Administración activa consultante no puede contravenir o desconocer la existencia de una norma reglamentaria como la contenida en el citado artículo 45 del Reglamento Autónomo de Servicio del IAFA, mientras esté vigente. Para poder hacerlo sería necesario derogarla previamente, pero aun así esa derogación no podría ser retroactiva, pues no podrían afectarse derechos subjetivos adquiridos al amparo de la reglamentación anterior.

            En segundo lugar, conforme a las previsiones normativas del artículo 42 del Reglamento Autónomo de Servicio del IAFA: “Las ausencias injustificadas, aparte de la sanción disciplinaria correspondiente, implica además la deducción salarial.” Sería entonces en esos casos específicos, en los que debe procederse a aplicar el rebajo correspondiente, no así en aquellos otros en los que se haya aplicado, por parte de la autoridad competente, la citada conmutación de ausencias justificadas.

            Efectivamente, las faltas al trabajo sin excusa suficiente o injustificadas, pueden generar diversas consecuencias jurídicas en la esfera subjetiva del trabajador: En primer lugar, la imposición de eventuales responsabilidades disciplinarias frente al incumplimiento de un deber legal: la asistencia al trabajo, a fin de mantener el orden y la disciplina interior del centro de trabajo. Y en segundo término, el rebajo del salario correspondiente al tiempo dejado de trabajar, sin que esto último tenga en realidad una sanción de naturaleza punitiva disciplinaria, sino como derivación del incumplimiento contractual de la contraprestación de trabajo personal efectivo a cambio del salario, no estando el empleador obligado a pagar la remuneración convenida cuando el servicio personal no se ha prestado por el trabajador sin excusa suficiente. Efectos jurídicos que no tienen la misma causa ni persiguen la misma finalidad, y por tanto, no violan el principio el “non bis in ídem”, que no excluye la posibilidad de que un mismo comportamiento pueda tener diversos efectos de contenido sancionatorio, siempre y cuando la conducta enjuiciada vulnere diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades, que es precisamente la situación que tiene lugar en el caso aludido.

            Podría entonces válidamente la Administración activa consultante proceder al rebajo salarial correspondiente en los casos de ausencias injustificadas y no conmutadas, según lo dicho en el dictamen C-288-2012.

            Y en caso de que por aquellas ausencias injustificadas y no conmutadas, se deba proceder a la recuperación de pagos indebidos o en exceso, interesa ilustrar con la siguiente trascripción nuestro criterio:

“B.- La recuperación de pagos indebidos, erróneos o en exceso.

Tanto el trámite para recobrar sumas dinerarias pagadas de más, como el plazo de prescripción dentro del cual debe ejercerse aquella acción cobratoria por parte de la Administración Pública, han sido temas recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa (Véanse al respecto los dictámenes C-052-90 de 2 de abril de 1990, C-061-96 de 6 de agosto de 1996, C-137-96 de 6 de agosto de 1996, C-124-97 de 8 de julio de 1997, C-226-97 de 1º de diciembre de 1997, C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, C-135-2000 de 15 de junio del 2000, C-111-2002 de 7 de mayo de 2002, el pronunciamiento OJ-252-2003 de 1º de diciembre de 2003, así como los dictámenes C-376-2004 de 13 de diciembre de 2004, C-068-2006 de 20 de febrero de 2006 y C-126-2008 de 18 de abril de 2008).

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa –basada especialmente en la jurisprudencia vinculante constitucional- los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

  1) De la integración normativa de lo dispuesto por los artículos 803 del Código Civil, 173, párrafo segundo del Código de Trabajo y 51 del        Estatuto de Servicio Civil y 203, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Pública, en su condición de entidad patronal, está obligada a recuperar los pagos efectuados en exceso o por error a favor de sus servidores; esto como resguardo oportuno de los fondos públicos puestos a su alcance (pronunciamiento OJ-252-2003 op. cit).

  2) Para efectos de recuperación de sumas dinerarias pagadas en exceso     o indebida o erróneamente reconocidas por parte de la Administración Pública, independientemente de que éstas sean o hayan sido giradas a favor de servidores públicos o ex servidores, con base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años como límite para gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del cobro           administrativo pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con el 148 y siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública)  o bien,          en caso de resultar infructuoso aquél, planteando el proceso ejecutivo           correspondiente en sede jurisdiccional  (Dictamen C-307-2004 de 25 de octubre de 2004. Y en sentido similar, los dictámenes C-376-2004 de 13          de diciembre de 2004, C-111-2002 de 7 de mayo de 2002, C-250-97 y C-226-97, respectivamente, de 24 y 1° de diciembre de 1997, C-124-97 de 8 de julio de 1997, C-061-96 y C-137-96 ambos de 6 de agosto de 1996, así como el C-068-2006 y el C-126-2008 op. cit.).

  3) De previo a que la Administración decida iniciar cualquier gestión cobratoria, es aconsejable  que analice y valore detenidamente, si aquél pago indebido o en exceso se fundamenta o no formalmente en un acto declaratorio de derechos, pues la existencia o no de aquella manifestación formal de la voluntad administrativa determinará la exigencia inexcusable de ejercer o no, de previo a la gestión cobratoria[1]   aludida en el párrafo anterior, la potestad de autotutela administrativa para revertir aquel acto administrativo, según corresponda en atención del grado de disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico que contenga, ya sea a través del instituto de la lesividad  (numerales 183.1 de la Ley General de la Administración Pública, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo) o bien, de manera excepcional, de la potestad anulatoria administrativa (artículo 173 de la citada Ley General); procedimientos diferenciados[2] que deberán de seguirse con estricto respeto del principio constitucional de intangibilidad de los actos propios y siempre dentro del plazo de caducidad previsto por el ordenamiento (artículos 173.4 de la citada Ley General y 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo). (Dictámenes C-068-2006 y el C-126-2008 op. cit.).

En estos supuestos, en tratándose eventuales actos administrativos emanados por parte del Ministro del ramo, o bien por un órgano que integra la estructura administrativa de ese Ministerio –caso de los órganos desconcentrados-, será el órgano superior constitucional o    superior jerárquico supremo, en este caso el señor Ministro, el competente en tramitar lo pertinente (arts. 173 y 183 de la citada Ley General y 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según oficio-circular de la Procuraduría General de la República N° PGR 1207-2000 de 16 de agosto de 2000, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/.

  4) Si el pago efectuado indebidamente deviene de un simple error aritmético o material de la Administración no es necesario seguir alguno de los trámites antes mencionados (Resolución Nº 2006-11972  de las 15:45 horas dek 16 de agosto de 2006, Sala Constitucional). La recuperación de esos dineros puede hacerse mediante rebajos directos de planilla, aplicados de forma proporcional a sus salarios, en al menos cuatro tractos y sin intereses (art. 173, párrafo segundo del Código de Trabajo). Pero sí se debe, al menos, comunicar previamente al funcionario el monto adeudado, el número de tractos en los que se procederá a realizar el reintegro y se requiere que la suma a deducir del salario del funcionario sea razonable y proporcional, de modo que el resto de su sueldo le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de     su familia, toda vez que el particular no tiene por qué soportar en forma desproporcionada los errores de la Administración (Resoluciones Nºs 2002-4842 de las 16:12 horas del 21 de mayo del 2002 y 2006-010132 de las 14:55 horas del 19 de julio de 2006).

  Si bien la determinación de cuántos tractos y qué monto se va a rebajar,    es un asunto de resorte exclusivo de la Administración Activa, que deberá resolver atendiendo a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad para cada caso (Pronunciamiento OJ-252-2003 y dictamen C-126-2008 op. cit.), nos interesa indicar que en esos casos, la Sala Constitucional y esta Procuraduría General han considerado de oportuna aplicación, la regla definida en el artículo 172 del código de Trabajo, en lo relativo a la proporción embargable del salario que excede el mínimo establecido, a efecto de proporcionar un parámetro objetivo de obligatoria observación para los empleadores al momento de realizar los rebajos a sus trabajadores, eliminándose así, el margen de discrecionalidad con que cuentan para realizarlos (Resolución Nº 2008-02653 de las 10:43 horas del 22 de febrero del 2008 y pronunciamiento OJ-252-2003 op. cit.).

  Este criterio procede –ha insistido la Sala y la propia Procuraduría           General- en defecto de un arreglo de pago entre el patrono y el trabajador, ya que ante la existencia de un acuerdo de esa naturaleza, debe prevalecer éste en donde ha mediado la participación del empleado, quien -se supone- pactó la opción menos gravosa a sus intereses. (Resolución Nº 2008-02653 y pronunciamiento OJ-252-2003 op. cit.).

Cabe indicar que esta posibilidad de finiquitar por mutuo acuerdo un determinado arreglo de pago sobre sumas pagadas en exceso o indebida o erróneamente reconocidas por parte de la Administración Pública, podría darse incluso durante la tramitación formal de un procedimiento administrativo cobratorio, al tenor de lo dispuesto por el ordinal 317.1. e) de la Ley General de la Administración Pública (Véase al respecto la             breve alusión a esta posibilidad en el dictamen C-307-2004 de 25 de octubre de 2004).

C.- Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor al costo efectivo de la gestión cobratoria, no puede ser        calificado ni enmarcarse dentro el principio de buena gestión, dado que ello no implica un uso racional de los recursos públicos

Este igualmente ha sido tema recurrente en nuestra jurisprudencia administrativa (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos OJ-057-2000 de 30 de mayo de 2000, OJ-148-2002 de 18 de octubre de 2002, OJ-204-2003 de 22 de octubre de 2003, OJ-126-2003 de 30 de julio de 2003 y dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto de 2000, C-197-2000 de 9 de agosto del 2002, C-054-2004 de 5 de febrero de 2004, C-240-2008 del 11 de julio del 2008 y C-438-2008 de 15 de diciembre de 2008).

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa –basada especialmente lineamientos esbozados por la Contraloría General de la República[3]- los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

  1) Las decisiones administrativas en relacionadas con la obtención, manejo uso y administración de los recursos públicos deben sujetarse a los principios de economía y eficiencia y eficacia, lo que implica, que el gasto público conlleva el uso racional de los recursos públicos.

2) Por ello, como regla de principio, para que una suma sea declarada incobrable debe la Administración agotar no solo procedimientos cobratorios administrativos, sino también los procedimientos cobratorios judiciales.

3) Sin embargo, excepcionalmente, el uso racional de los recursos públicos, el coste efectivo de la administración de justicia y el funcionamiento de la Administración, pueden determinar la improcedencia de incoar procesos cobratorios por     sumas reducidas, y en general cuando los gastos de recuperación del crédito en descubierto superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con la acción.

  4) Por ello, que a juicio de la Procuraduría General, emprender acciones    para cobrar créditos cuyo monto es menor al costo efectivo de la gestión cobratoria, no puede ser calificado ni enmarcarse dentro el principio de buena gestión, dado que ello no implica un uso racional de los recursos           públicos.

  5) En definitiva son los principios de racionalidad y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración, los que se constituyen en parámetros para determinar la interposición de los procesos cobratorios.

  6) Con base en parámetros objetivos que demuestren fehacientemente de que el costo real del cobro supera razonablemente la suma por recuperar, la Administración activa, bajo su exclusiva y entera responsabilidad, puede adoptar un acuerdo válido y eficaz, en el sentido de si es procedente o no, el no tramitar el cobro de determinadas sumas giradas de más a servidores o ex servidores.” (Dictamen C-084-2009 de 20 de marzo de 2009).

CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, con base en nuestra jurisprudencia administrativa la Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, adoptar a lo interno los actos válidos y eficaces pertinentes, a fin de depurar los procedimientos de cobro administrativo correspondientes.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública.

LGBH/vhv

C-241-2014

DIMENSIONAMIENTO DEL DICTAMEN C-288-2012 (REBAJOS SALARIALES POR AUSENCIAS). LA RECUPERACIÓN DE PAGOS INDEBIDOS, ERRÓNEOS O EN EXCESO. EMPRENDER ACCIONES PARA COBRAR CRÉDITOS CUYO MONTO ES MENOR AL COSTO EFECTIVO DE LA GESTIÓN COBRATORIA, NO PUEDE SER CALIFICADO NI ENMARCARSE DENTRO EL PRINCIPIO DE BUENA GESTIÓN, DADO QUE ELLO NO IMPLICA UN USO RACIONAL DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

Por oficio JD-100-07-13, de 23 de julio de 2013, la Doctora Sisy Castillo Ramírez Presidenta Junta Directiva, Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), nos comunica el acuerdo Nº 6, adoptado en firma por la Junta Directiva del IAFA, en la sesión ordinaria Nº 12-13, celebrada el 25 de junio de 2013, según el cual, debido a los reclamos de trabajadores representados por la ANEP, se hace necesario aclarar el tema de rebajos salariales y disponen remitir consulta a la Procuraduría General a fin de que dimensione los efectos del dictamen C-288-2012, para el caso de los rebajos por ausencias.

Por lo anterior, puntualmente se consulta:

1.- ¿Resulta jurídicamente procedente que a los funcionarios que tenían pendientes rebajos salariales por ausencias, antes del dictamen C-288-2012 de la Procuraduría General de la República, el IAFA les rebaje solamente el 20% de la ausencia justificada, o una vez conocido dicho dictamen no tiene efectos retroactivos?

2.- Al haberse eliminado esa práctica administrativa de rebajar el 20% solamente en casos de ausencia justificada a los funcionarios, debe la Administración establecer procedimientos administrativos para recuperar los salarios pagados durante los días no laborados, durante todos los años de esa práctica o costumbre administrativa?

Mediante dictamen C-241-2014 del 11 de agosto de 2014,  suscrito  por el MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador Adjunto, se concluyó:

“Por todo lo expuesto, con base en nuestra jurisprudencia administrativa la Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, adoptar a lo interno los actos válidos y eficaces pertinentes, a fin de depurar los procedimientos de cobro administrativo correspondientes.”