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Dictamen : 251 - del 14/08/2014
14 de
agosto del 2014
C-251-2014
Licenciada
Laura
Gutiérrez Garro
Coordinadora
Unidad
Ejecutora Técnica para la atención de
Extrabajadores
Bananeros Expuestos al DBCP
Estimada
señora:
Con la aprobación de
la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio de esa unidad N° UET-9390-2012, fechado 1° de
octubre del 2012, mediante el cual se nos indica que desde la entrada en
vigencia de la Ley N° 8130 “Ley de Determinación de Beneficios Sociales y
Económicos para la Población Afectados por el DBCP”, esa Unidad ha venido
realizando esfuerzos para lograr la resolución de los casos designados por esa
ley, a fin de determinar la afectación de esta población y proceder con la
indemnización correspondiente, conforme lo establecido en su artículo 1°.
Según se nos indica, dado que la ley otorga una
indemnización a un grupo de interés determinado y en virtud de que no se
estableció una fecha límite para solicitar el mencionado beneficio indemnizatorio,
ante la inseguridad jurídica que esto genera, es de su interés contar con
nuestro criterio para determinar la existencia o no de un plazo de prescripción
o caducidad de las solicitudes que se presenten al amparo de la citada
normativa.
En primer término, en relación con los requisitos legales
de admisibilidad para las consultas que sean sometidas a nuestro criterio, de
conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, valga acotar que se exime la gestión del requisito de aportar el
criterio legal respectivo, en tanto esa unidad ejecutora no cuenta con asesoría
legal de planta.
Por otra parte, antes de referirnos al tema planteado, me
permito ofrecer las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del
presente dictamen, lo cual ha sido motivado por la gran carga de trabajo que
enfrenta este Despacho, particularmente en materia litigiosa, la cual está
sujeta a plazos judiciales impostergables.
I.-
Marco normativo
Para el análisis del punto consultado, conviene tener
presente, en primer término, las normas específicas que regulan la
responsabilidad del Estado en orden al otorgamiento de una indemnización a un
grupo específico de personas que en su momento se vieron afectadas por el uso
del producto “DBCP”, también conocido comúnmente como “Nemagón”.
Así, tenemos que la
Ley N° 8130 del 6 de setiembre del 2001, ley de “Determinación de beneficios
sociales y económicos para la población afectada por el DBCP”, dispone, en lo
que aquí nos interesa, lo siguiente:
“Artículo 1º- El Estado indemnizará a quienes comprueben haber
sufrido un daño físico y/o moral objetivo, como consecuencia de haber sido
utilizado en el país el producto "1.2 dibromo, 3
cloropropano", conocido como DBCP.
Para los efectos de esta Ley, se
entenderán como daño moral objetivo las disfunciones de la personalidad que
afecten las relaciones familiares o sociales de la persona, originadas como
consecuencia del DBCP y que puedan determinarse por medio de los exámenes
psicológicos pertinentes.
Quienes pretendan obtener esta
indemnización deberán cumplir lo dispuesto en esta Ley y su Reglamento y acatar
las disposiciones tomadas por la unidad ejecutora técnica referida en el
Decreto Ejecutivo N° 28530, de 2 de marzo del 2000.
(…)
Artículo 3º- Para efectos de esta Ley, se
establecen las siguientes categorías:
1. Ser o haber sido, durante el
periodo comprendido entre 1967 y 1979, cónyuge de un trabajador al que el INS
le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido
afectado por el uso del DBCP.
2. Ser hijo, nacido en el periodo
1967-1979, de un trabajador a quien el INS le haya reconocido el derecho a una
indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.
3. Ser compañera de un trabajador o
compañero de una trabajadora a quien el INS le haya reconocido el derecho a una
indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP, siempre que
la relación haya ocurrido entre 1967 y 1979.
4. Haber sido trabajador durante el
periodo 1967-1979 de una empresa bananera que haya utilizado el DBCP, a quien
el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber
sido afectado por el uso del DBCP y que no pueda formular el reclamo de
indemnización con fundamento en la legislación de riesgos del trabajo.
5. Haber sido un trabajador en la
estación experimental Los Diamantes durante el periodo de 1967 a 1979, a quien
el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber
sido afectado por el uso del DBCP.
(…)
Artículo 9º- Las solicitudes y los documentos requeridos
deberán ser entregados en la oficina de la Unidad Ejecutora Técnica, como se
describe a continuación:
a) En los casos
de las categorías 1, 2 y 3 del artículo 3º de esta Ley:
1. Cuando el
INS le haya reconocido a un trabajador el derecho a la indemnización y este sea
requisito para admitir la solicitud, esta deberá presentarse en un plazo de
seis meses a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta reforma.
2. Cuando el
INS le reconozca el derecho a la indemnización a un trabajador, con
posterioridad a la fecha de publicación de esta Ley, y el reconocimiento sea
requisito para admitir la solicitud, esta deberá presentarse en un plazo de
seis meses, contado a partir del día siguiente a la firmeza del acto que
reconozca tal derecho.
b) En los casos
de las categorías 4 y 5 del artículo 3º de esta Ley, la solicitud podrá
presentarse, en cualquier momento, a partir de la publicación de esta Ley.”
Tal
como se advierte, el transcrito artículo 9 regula los plazos dentro de los
cuales debe ejercerse el derecho a presentar y gestionar el respectivo reclamo
ante la Unidad Ejecutora, a efectos de obtener la eventual indemnización al
amparo de esta normativa.
Particularmente en cuanto a
los plazos regulados en el inciso a) del transcrito artículo 9°, deviene
relevante hacer referencia al criterio vertido por la Sala Constitucional con
motivo de la interposición de una acción de inconstitucionalidad en la que se
cuestionaron dichos plazos, tema sobre lo cual dicha Sala se pronunció en los
siguientes términos:
“II.- El artículo 9 de la
Ley N° 8130.
El accionante impugna el
artículo 9 inciso b) de la Ley N° 8130, el cual dispone:
“Artículo 9.-Las
solicitudes y los documentos requeridos deberán ser entregados en la oficina de
la unidad ejecutora técnica como se describe a continuación: (...)
b) En los casos de las
categorías 4 y 5 del Artículo 3, el plazo de tres meses empezará a regir a
partir de la publicación de esta Ley.”
Alega el accionante que ese plazo es inconstitucional, pues limita el derecho
de los trabajadores a solicitar la indemnización a la que tienen derecho
en virtud de ser víctimas del uso de un nematicida
tóxico. Estima violados los artículos 27, 33, 41 y 50 de la Constitución Política.
III.- Sobre la violación a
los artículos 27 y 41 de la Constitución Política.
El accionante alega que el
plazo fijado en la ley es demasiado corto e impide que los afectados presenten
su reclamo en tiempo, pues los documentos que deben aportar no pueden obtenerse
en un período tan breve, lo que conlleva que se violen los derechos
fundamentales contenidos en los artículos 27 y 41. Este Tribunal no comparte
este criterio, por las razones que a continuación se exponen.
La existencia de un plazo para
que los afectados por el uso del nematicida presenten
un reclamo tendente a obtener una indemnización resulte inconstitucional, no
resulta “per se” inconstitucional. Este Tribunal ha señalado repetidamente que
el ejercicio de los derechos fundamentales (cómo sería en este caso el de
acceso a la justicia –jurisdiccional o administrativa-) no es ilimitado ni
absoluto y que cada uno de ellos, está sometido a determinadas limitaciones
según su naturaleza. En este orden de ideas, el legislador puede introducir
limitaciones a dichos derechos, siempre y cuando, éstas sean razonables y no
lesionen el contenido esencial de aquellos. Así, en la sentencia 2134-95 de las
15 horas del 2 de mayo de 1995 la Sala señaló:
"Debe tenerse presente
que el legislador desconoce o viola el contenido esencial de un derecho, cuando
crea normas que limitan, hacen impracticable, dificultan más allá de lo
razonable o lo despojan de la necesaria protección. Porque al violarse ese
contenido esencial del derecho, se quebranta la Constitución que a su vez
protege ese contenido esencial intangible para el legislador".
En este sentido, el
legislador al fijar un plazo determinado para que los afectados presenten su
reclamo con el objeto de obtener una indemnización, lo que hizo fue establecer
un espacio temporal en el cual aquellos puedan ejercer su derecho de acceso a
la justicia (jurisdiccional o administrativa).
Como se indicó en la
sentencia transcrita parcialmente, desde el punto de vista del Derecho de la
Constitución, el único análisis que se puede realizar sobre un plazo legal
sería por violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad que este
Tribunal ha considerado parámetro de constitucionalidad. En tal supuesto, el
plazo establecido por el legislador tendría que ser irrazonable (por corto o
por extenso), de manera que constituya un obstáculo para el propósito para el
cual fue establecido. En este caso, sin embargo, el accionante no alega la
violación de ese principio, lo que supone que tampoco no aporta ningún parámetro
ni criterio técnico que le permita a este Tribunal determinar si ese período
resulta irrazonable.
Para emprender un examen de
razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte
aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su
argumentación e igual carga procesal le correspondería a quien rebata los
argumentos de la acción. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un
análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea
argumentativa coherente que cuente con pruebas que la respalden. Ello desde
luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad"
sea evidente y manifiesta, lo que no sucede en este caso. Tal ha sido el
criterio jurisprudencial mantenido por este Tribunal en cuanto a ese punto
(véanse las sentencias 5236-99 del 07/07/1999; 2001-012953 del 18/12/2001;
2001-006678 del 11/07/2001; 2000-011013 del 13/12/2000; 2000-003445 del
26/04/2000; 2000-008744 del 04/10/2000 y 2001-008441 del 24/08/2001).
Este
Tribunal no desconoce el hecho de que podría ocurrir que en la práctica algunos
afectados no puedan cumplir lo solicitado en el plazo indicado por Ley por los
motivos apuntados por el accionante (dificultad en conseguir los documentos que
la ley exige). En tal caso, solo el análisis individual de cada situación
permitiría a las autoridades ponderar los motivos aducidos por el afectado para
no haber presentado el reclamo en el plazo indicado. En este sentido, no podría
la autoridad rechazar “ad portas” un reclamo solo en virtud de la existencia de
un plazo legal, pues existe una máxima jurídica según la cual nadie está
obligado a lo imposible (ad impossibilia nemo tenetur). Sin embargo, una
situación de tal naturaleza no puede ser examinada a través de una acción de
inconstitucionalidad.” (sentencia número 2005-04370 de las catorce horas con cuarenta y nueve minutos del
veintiuno de abril del dos mil cinco)
II.- Sobre el plazo de prescripción
aplicable y la autointegración del derecho
administrativo
Ahora
bien, de la lectura de la consulta que aquí nos ocupa, suponemos que la
inquietud se genera puntualmente en relación con lo dispuesto en el inciso b)
del artículo 9 de la Ley N° 8130, el cual, para determinadas categorías de
afectados, señala que la solicitud podrá presentarse “en cualquier momento”, a partir de la publicación de esa ley, por
lo que, tal como se indica en su oficio, no se reguló un plazo específico de
prescripción para el ejercicio de tal derecho.
Sobre el particular, debemos
señalar que por un principio elemental
de seguridad jurídica, que, como todo principio general, se encuentra
integrado a nuestro ordenamiento jurídico, al tenor de lo dispuesto
expresamente por el *artículo 7° de
la Ley General de la Administración Pública, es obvio que el ejercicio de
cualquier tipo de acción para reclamar el pago de una indemnización a cargo del
Estado debe estar sujeta a un determinado plazo de extinción por virtud del
instituto de la prescripción, pues ello no podría quedar indefinidamente
abierto a la presentación de un reclamo en cualquier tiempo.
En relación con el tema de la
prescripción, conviene empezar recurriendo a algunas generalidades importantes
sobre ese instituto jurídico, sobre el cual esta Procuraduría ha señalado lo
siguiente:
“II.
GENERALIDADES SOBRE LA PRESCRIPCION.
De previo a
entrar al análisis de fondo sobre el tema planteado por el Ministerio, conviene
hacer unas breves reflexiones sobre los conceptos generales de la figura de la
prescripción, con el objeto de abordar posteriormente, el asunto consultado.
*Artículo 7º.-
1. Las normas no
escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar
y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que
interpretan, integran o delimitan.
2. Cuando se trate de
suplir la ausencia, y no la
insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.
3. Las normas no
escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.
la expresión "prescripción extintiva" es definida por la
"Enciclopedia Jurídica Omeba" como
"... un medio con el cual y por efecto de la inacción de su titular del
derecho que perdura por todo el tiempo y bajo las condiciones determinadas por
la ley, la persona vinculada por una obligación o propietaria de una cosa
sujeta a un derecho real limitado, obtiene la propia liberación de la
obligación o de la carga" (Tomo XXII. Buenos Aires, Editorial
Bibliográfica Argentina, 1964, pág. 933).
La doctrina
jurídica abunda sobre tal concepto del siguiente modo:
"La ley protege los derechos subjetivos,
pero no ampara la desidia, la negligencia, el abandono. Los derechos no pueden
mantener su vigencia indefinidamente en el tiempo, no obstante el desinterés
del titular, porque ello conspira contra el orden y la seguridad... La
prescripción es la extinción de un derecho (o para hablar con mayor precisión,
la extinción de las acciones derivadas de un derecho) por su abandono por el
titular durante el término fijado por ley. La prescripción requiere, por lo
tanto, de estos dos elementos: a) inercia del titular; b) el transcurso del
tiempo." (BORDA, Guillermo. Tratado de Derecho Civil. Tomo II. Buenos
Aires, Editorial Perrot, 1989, pág. 7 y 8).
Asimismo, la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha caracterizado al instituto de
la prescripción como el remedio jurídico que "castiga" o
"sanciona" la inacción por parte del titular de un derecho, en
beneficio del deudor:
"IV.- ... La prescripción extintiva tiene como fundamento la
tutela del orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. La
postergación indefinida del ejercicio de las acciones y derechos por parte de
su titular, ocasiona duda y zozobra en los individuos y atenta contra la
estabilidad patrimonial, por lo que este instituto jurídico pretende eliminar
las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las
relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el
transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del
titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla
valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser
declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa,
siempre y cuando no sea anticipada. Debe atenderse además a la naturaleza del
derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas de particular
relevancia que son imprescriptibles." (Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia, nº 76-95 de las 15:00 horas del 12 de julio de 1995. En el mismo
sentido, puede consultarse la sentencia nº 49-97 de las 15 horas del 27 de
junio de 1997).
De lo expuesto,
se aprecia que la prescripción es un instituto del Derecho cuya característica
más importante es asegurar uno de sus valores fundamentales, cual es la
seguridad o certeza jurídica, tomando como punto de partida la inercia
consciente del titular de un derecho, lo que sumado al transcurso de un plazo
legalmente determinado, produce la extinción del derecho correspondiente, en la
medida que el deudor proceda oponiendo la excepción correspondiente (1).
(1) "Pero el
transcurso del tiempo fijado en la ley no es suficiente para perfilar la
prescripción. Es uno de sus dos supuestos. El otro lo constituye la falta de
ejercicio del derecho" (DIEZ-PICAZO, Luis y GULLON, Antonio. Sistema de
Derecho Civil. Madrid, Editorial Tecnos, 1994. pág.
447).
Ahora bien, resulta necesario definir el
momento a partir del cual empieza a correr el plazo de la prescripción. A ese
respecto, se sostiene lo siguiente:
"La
prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene
expedita su acción (sea para demandar el pago, los daños y perjuicios, la
cesación de la conducta contraria a derecho, la nulidad de la obligación,
etc.). Es evidente que antes de ese momento no puede empezar a correr el
término, desde que la prescripción se funda en la inacción del acreedor y no
hay inacción si ha mediado imposibilidad de accionar judicialmente."
(BORDA, G. Op. cit., pág. 17).
"Es la
prescripción liberatoria la que a este respecto presenta mayores problemas,
pues si basta que el derecho creditorio exista y sea
exigible para que la prescripción comience su curso, queda en pie la dificultad
de saber cuando hay exigibilidad. Clásicas son las
máximas que sobre esta materia sentaron los antiguos y que, de un modo u otro,
han transcendido al derecho positivo actual. a) La prescripción comienza desde
el día en que nace la acción (a dia natae actione). Entre la acción
nacida y la prescripción hay vínculo indisoluble, pues como lo ha dicho la
Corte Suprema Nacional (Fallos, t. 195, pág. 26), mientras el derecho o la
obligación no sea exigible, no existe inacción que haga correr la prescripción.
... b) La acción que aun no ha nacido, no se
prescribe (actionis nodum natae, non prescribitur). Quiere
decir que, aunque el derecho creditorio exista, la
prescripción no corre si no está abierta y expedita la vía para demandarlo; ..." (ARGAÑARAS, Manuel. La Prescripción Extintiva.
Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1966, pág. 49 y 50).
De lo expuesto
se concluye que el término de la prescripción comienza a partir de que exista
la posibilidad de interponer las acciones legales correspondientes para el
reconocimiento de dicho derecho, ya que, en el tanto el acreedor no se
encuentre en posibilidad de reclamarlo en forma efectiva bajo la tutela del
ordenamiento jurídico, no se está en presencia de una inercia imputable al
titular.” (énfasis agregado) (Opinión Jurídica N°
OJ-039-1999 del 24 de marzo de 1999)
Siguiendo con la
caracterización de este instituto jurídico, así como la eventual integración
normativa para establecer la regulación de su plazo en determinada materia,
resulta ilustrativo recurrir a las consideraciones que vertimos en nuestro
dictamen N° C-334-2001 del 4 de diciembre del 2001, en los siguientes términos:
“La expresión
"prescripción" se conceptualiza como "un medio con el cual y por efecto de la inacción de su titular del
derecho que perdura por todo el tiempo y bajo las condiciones determinadas por
la ley, la persona vinculada por una obligación o propietaria de una cosa
sujeta a un derecho real limitado, obtiene la propia liberación de su
obligación o de la carga". (Procuraduría General de la República,
dictamen N° C-039-99 del 24 de marzo de 1999).
En ese sentido,
este instituto jurídico tiene la finalidad de asegurar la certidumbre y firmeza
de la vida jurídica de una obligación, determinando la extinción de un derecho
–y de la correspondiente acción- cuando su titular no lo ejercita durante un
período de tiempo dado, fortaleciendo así los principios de seguridad y certeza
jurídica.
(…)
Teniendo como
parámetro lo que antecede, y haciendo una revisión de la normativa relacionada
con los cementerios, tenemos que ninguna de estas leyes ni reglamentos regulan
expresamente el plazo de prescripción a que estaría sujeto
la cuota de mantenimiento. Por esa razón, nos encontramos ante lo que se conoce
como "laguna normativa", ya que no existe una disposición que
directamente regule la situación jurídica aludida por lo menos para el caso
específico de la Municipalidad de Heredia, en virtud de que otras Municipalidades
o Juntas de Protección pueden tener su normativa especial la cual no está
siendo considerada en el presente criterio.
Sobre el particular, los autores Luis Díaz Picasso y Guillón
Antonio comentan:
"La expresión "laguna" se utiliza, por supuesto, en un
sentido metafórico, para aludir a la existencia de posibles oquedades o vacíos.
El punto de referencia de los mismos es tanto la ley concreta y determinada
como el ordenamiento legislativo. La laguna se presenta cuando existe una
deficiencia de la ley o, cuando nos encontramos con una inexistencia de ley
aplicable al punto controvertido. Es un hecho innegable que la ley presenta
estas deficiencias en todo tiempo y lugar, porque no puede abarcar en su
supuesto de hecho general y abstracto todos los posibles casos que nacen
durante su vigencia y que no pudieron ser previstos por el legislador. Otras
veces la ley ha sido redactada con un descuido apreciable a medida que más se
necesita, o la ley que regula un determinado supuesto de hecho es contradictoria
con otra (antinomia). En fin, la enumeración de las causas por las que una
determinada situación no encuentra su regulación legal sería interminable. Aquí
nos basta con consignar que estamos en presencia de una laguna de la ley cuando
carezca un supuesto de hecho concreto y determinado de regulación legal, y, sin
embargo, como advierte LARENZ, tal regulación se presenta como necesaria en la
concepción jurídica y cultural de una comunidad en un momento dado."
(DIEZ-PICAZO, Luis y GUILLÓN, Antonio. Sistema de Derecho Civil. Madrid,
Editorial Tecnos, 1994. pág. 182).
Así las cosas,
lo que corresponde es integrar el ordenamiento jurídico a fin de encontrar
alguna disposición que se le pueda aplicar al caso que nos ocupa, de
conformidad con el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública.
Sobre el particular esta Procuraduría ha comentado:
"Revisada que ha sido
la normativa que rige el accionar del Colegio de Contadores Privados de Costa
Rica, se ha podido constatar que no existe en ella disposición alguna que
señale a cuál de sus órganos corresponde decidir acerca de la creación de las
comisiones de trabajo a las que hace referencia el artículo 18 inciso 3) del
Reglamento a su Ley Orgánica (emitido mediante decreto ejecutivo nº 3022 de 21
de mayo de 1973).
Ante esa situación, y
siendo que estamos en presencia de normas de naturaleza administrativa, es preciso acudir a las fuentes supletorias
que se citan en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública
para resolver el asunto. Dicho numeral indica que el ordenamiento jurídico
administrativo es independiente de otros ramos del derecho, de manera que sólo
en ausencia de norma administrativa, es posible acudir a otros sectores del
derecho." (Dictamen N° C- 073-99 del 14 de abril de 1999)
A la luz de tal precepto,
en dictámenes anteriores hemos afirmado que
"... la primera fuente
supletoria a que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan
lagunas en la regulación concreta de determinadas relaciones de naturaleza
pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo,
comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público...", (nº
C-025-98) así como que "... la residual aplicación del Derecho Privado en
la interpretación e integración del ordenamiento jurídico, debe ser siempre el
último recurso de del operador jurídico..." (nº C-135-95). En ambos casos,
dicho razonamiento nos autorizaba para entender inaplicables, a situaciones
reguladas por el Derecho Público, los plazos de prescripción previstos en el ordenamiento
privado; en ambos, resolvíamos la problemática mediante la aplicación analógica
de disposiciones propias de la Ley General de la Administración Pública en
punto a caducidad o prescripción." (Opinión jurídica N° OJ- 039-99 del 24
de marzo de 1999).”
Para mayor claridad sobre lo
anterior, conviene tener presente lo dispuesto por el citado artículo 9° de la
Ley General de la Administración Pública, cuyo texto expresamente dispone lo
siguiente:
“Artículo 9º.-
1. El ordenamiento jurídico
administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el
caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se
aplicará el derecho privado y sus principios.
2. Caso de integración, por
laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el
derecho privado y sus principios.”
Así las cosas, y en vista de
que la Ley N° 8130 no estableció expresamente dicho plazo de prescripción, es
preciso entonces determinar y resolver cuál sería la norma y el término que
resulta aplicable en el supuesto que estamos analizando.
Al respecto, debe tenerse
presente, en primer término, que esta materia está sujeta a reserva de ley,
pues resulta evidente que se trata de un instituto jurídico que puede llegar a
afectar negativamente los derecho subjetivos del administrado, de tal suerte
que su regulación no puede quedar librada a la emisión de disposiciones
secundarias de carácter reglamentario, sino que debe aplicarse una norma con
rango de ley. Al respecto, en nuestro dictamen C-007-2011 del 14 de enero del
2011, apuntamos lo siguiente:
“II.- Reserva
legal en el establecimiento de plazos de caducidad o prescripción.
No obstante, el establecimiento de una caducidad o de una prescripción
que extinga el ejercicio de un derecho, de una facultad o de una competencia pública, en el tanto estos
institutos jurídicos afectan la esfera jurídica del particular o producen el decaimiento
de competencias por el solo transcurso del tiempo sin actuación oportuna del
interesado, es materia de reserva legal (resoluciones 3783-96 de las 09:00
horas del 26 de julio de 1996, 0280-I-94 0 de las catorce horas treinta y tres
minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cuatro y 2002-01764 de
las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional y dictámenes
C-173-97 de 17 de setiembre de 1997 y C-178-2008 de 29 de mayo de 2008).
Principio reconocido implícitamente en la propia LGAP, según la cual: “El ejercicio de potestades públicas en caso concretos podrá estar
expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes” (art. 66,
párrafo 3) (dictamen C-297-2009 de 23 de octubre de 2009).
Razón por la
cual, no es jurídicamente factible el establecimiento de plazos perentorios de
caducidad o prescripción vía reglamento, pues existiría un evidente
vicio por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
En el caso de
la consulta que aquí nos ocupa, como ya advertimos preliminarmente, tenemos que
la Ley N° 8130, al regular el otorgamiento de una indemnización para cierto
grupo de sujetos afectados, estableció que la gestión podía presentarse en
cualquier momento, de ahí que se impone necesariamente determinar, por vía de
integración del ordenamiento, cuál sería la norma aplicable para establecer un
plazo de prescripción para el ejercicio de este derecho.
Así las cosas, y como ya se esbozaba en el
pronunciamiento transcrito líneas atrás, en el caso del derecho administrativo,
la Ley General de la Administración Pública -que es de carácter principista por
naturaleza- en su ya mencionado artículo 9° establece la autonomía y autointegración del derecho administrativo, de ahí que la
solución normativa a las diferentes situaciones debe regirse primariamente por
esta normativa, y solo de modo excepcional, en caso de que no exista norma
aplicable, podría recurrirse a normas de alguna otra rama del derecho. Sobre
este punto, el ya citado dictamen C-007-2011, también refiere lo siguiente:
“III.- Autointegración
del Derecho Administrativo en ausencia de disposición legal especial que regule
la materia.
En nuestro
criterio, por aplicación del principio de autointegración
normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de
disposición especial que regule la materia, el plazo de prescripción de aquella
potestad pública legalmente delegada en la corporación profesional es
cuatrienal; es decir, el establecido por el citado artículo 198 LGAP, puesto
que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que establece un plazo
de prescripción para reclamar responsabilidad a los agentes públicos.
Recuérdese que
por la autonomía, independencia y autointegración del
Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado
solo puede ser aplicado in extremis o como última ratio, ante la ausencia total
de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo.
Esa ha sido la
posición que hemos asumido al respecto en al menos dos precedentes
administrativos en el que abordamos una problemática idéntica a la ahora
sometida a nuestro conocimiento, concerniente al plazo de prescripción de la
potestad sancionadora administrativa, ante la ausencia de regulación legal
especial sobre la materia. Nos referimos a los dictámenes C-177-97 de 22 de
setiembre de 1997 y C-221-99 de 5 de noviembre de 1999; en los que se optó por
una necesaria integración del ordenamiento jurídico según lo dispone el propio
derecho administrativo, según lo dicho; optándose, ante la laguna normativa,
por el plazo cuatrienal, que aparece como norma en el Derecho Administrativo y
no el decenal del Código Civil.”
En consecuencia, tenemos que, en cuanto al punto
planteado en su consulta, para aquellos eventuales reclamos planteados que
estén cubiertos por el inciso b) del artículo 3 de la Ley 8130, resulta
aplicable el plazo establecido en el referido artículo 198 de la Ley General de
la Administración Pública, cuyo texto establece:
“Artículo 198.-
El derecho de
reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años,
contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.
El derecho de
reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años
desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso.
En los casos
previstos en los dos párrafos anteriores, cuando se trate del derecho a
reclamar daños y perjuicios ocasionados a personas menores de edad, el plazo de
prescripción empezará a correr a partir de que la persona afectada haya
cumplido la mayoría de edad.”
(Así reformado por el artículo 3° de la ley N° 9057 del 23 de julio de
2012, "Reforma de varias leyes sobre la Prescripción de Daños Causados a
Personas menores de Edad")
En efecto,
estando en presencia de la regulación de una responsabilidad de la
Administración Pública –en este caso a
cubrirse por cuenta del patrimonio del Instituto Nacional de Seguros, según lo
dispone el artículo 15 de la Ley 8130-, tenemos que, por integración del ordenamiento
administrativo, la norma aplicable es el transcrito artículo 198 de la Ley
General de la Administración Pública, que establece un plazo de cuatro años
para hacer las reclamaciones al Estado.
Asimismo,
y en tanto el otorgamiento de una indemnización a los afectados por el uso del
tóxico conocido como Nemagón se concedió por virtud
de la pluricitada Ley 8130, este plazo cuatrienal
correría a partir de la vigencia de esa ley, plazo que es de prescripción, y
que, por ende, se entiende sujeto a las condiciones necesarias para que ésta se
configure de forma efectiva, según quedó explicado líneas atrás.
III.- Conclusiones
a) La Ley 8130 no estableció
expresamente el plazo de prescripción para reclamar la indemnización otorgada, en
relación con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 9° de ese cuerpo legal.
b) Por un principio elemental de
seguridad jurídica, el ejercicio de cualquier tipo de acción para reclamar el
pago de una indemnización a cargo del Estado debe estar sujeta a un determinado
plazo de prescripción, pues ello no podría quedar indefinidamente abierto a la
presentación de un reclamo en cualquier tiempo.
c) El artículo 9° de la Ley General de la
Administración Pública establece la autonomía y autointegración
del derecho administrativo, de ahí que la solución normativa a las diferentes
situaciones debe regirse primariamente por esta normativa, y solo de modo
excepcional, en caso de que no exista norma aplicable, podría recurrirse a
normas de alguna otra rama del derecho.
d)
En
consecuencia, y en aplicación de lo señalado en el punto anterior, para
aquellos eventuales reclamos planteados al amparo del inciso b) del artículo 3
de la Ley 8130, resulta aplicable el
plazo de prescripción de cuatro años establecido en el artículo 198 de la
Ley General de la Administración Pública.
De usted con
toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
C-251-2014
LEY 8130.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. PRESCRIPCIÓN. SEGURIDAD JURÍDICA. AUTOINTEGRACIÓN DEL ORDENAMIENTO
ADMINISTRATIVO.
La Unidad Ejecutora Técnica para la Atención de
Extrabajadores Bananeros Expuestos al DBCP nos
consulta, en relación con la Ley N° 8130, que establece el pago de una
indemnización a un grupo de interés determinado –y en virtud de que no se
estableció una fecha límite para solicitar el mencionado beneficio
indemnizatorio- cuál es nuestro criterio para determinar la existencia o no de
un plazo de prescripción o caducidad de las solicitudes que se presenten al
amparo de la citada normativa.
Mediante nuestro dictamen C-251-2014 de fecha 14 de agosto del 2014 suscrito por Andrea
Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta de mérito, arribando a
las siguientes conclusiones:
a) La Ley 8130 no estableció
expresamente el plazo de prescripción para reclamar la indemnización otorgada,
en relación con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 9° de ese cuerpo
legal.
b) Por un principio elemental de
seguridad jurídica, el ejercicio de cualquier tipo de acción para reclamar el
pago de una indemnización a cargo del Estado debe estar sujeta a un determinado
plazo de prescripción, pues ello no podría quedar indefinidamente abierto a la
presentación de un reclamo en cualquier tiempo.
c) El artículo 9° de la Ley General de la
Administración Pública establece la autonomía y autointegración
del derecho administrativo, de ahí que la solución normativa a las diferentes
situaciones debe regirse primariamente por esta normativa, y solo de modo
excepcional, en caso de que no exista norma aplicable, podría recurrirse a
normas de alguna otra rama del derecho.
d)
En
consecuencia, y en aplicación de lo señalado en el punto anterior, para
aquellos eventuales reclamos planteados al amparo del inciso b) del artículo 3
de la Ley 8130, resulta aplicable el
plazo de prescripción de cuatro años establecido en el artículo 198 de la
Ley General de la Administración Pública.