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Dictamen : 245 - del 11/08/2014
11 de agosto de 2014
C-245-2014
Señora
Emma Zúñiga Valverde
Secretaria Junta Directiva
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimada señora:
Me refiero a su atento oficio N. 26.256 de 17 de febrero
del presente año, mediante el cual comunica el acuerdo del Artículo 9 de la
sesión N. 8694 de 13 de febrero del presente año, de la Junta Directiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social, mediante el cual dicho Órgano colegiado
decide consultar el criterio de la Procuraduría General acerca de la base de
cálculo de las utilidades de la contribución creada en el artículo 78 de la Ley
de Protección al Trabajador. Así
consulta “si la base de cálculo de
las utilidades –con que deben contribuir las empresas públicas del Estado, con
el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS
–establecidas en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador son las
utilidades antes de los impuestos o después de impuestos”.
En su momento, la Procuraduría otorgó audiencia a los
Ministerios de Hacienda y de Trabajo y de Seguridad Social, al Instituto
Nacional de Seguros, al Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica,
Banco Crédito Agrícola, Instituto Costarricense de Electricidad, Correos de
Costa Rica, Editorial Costa Rica, RECOPE, SINART e INCOFER. Consultas que
fueron evacuadas entre los meses de marzo y abril del presente año y en la que
la mayoría de las entidades empresariales han manifestado su disconformidad con
la pretensión de la CCSS de calcular la contribución a partir de las utilidades
antes de impuestos. Asimismo, diversas entidades han cuestionado la obligación
de contribuir.
I-. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
La
consulta tiene como objeto que se establezca cuál es la base impositiva de la
contribución sobre la cual deben establecerse los porcentajes establecidos por
el Decreto 37.127-MTSS de 30 de abril de 2012. La Caja tiene dudas si debe
calcularse sobre las utilidades netas o
sobre las utilidades antes de impuestos.
Ha sido
criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir
pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los
tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la
función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía
normativa. (Opinión Jurídica N° OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003). Se
considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de
justicia son materia no consultable.
Así, en el dictamen N° C-53-2010 de 25 de marzo de 2010, señalamos:
“Entiende la
Procuraduría que el interés de la presente consulta es determinar si ARESEP
debe dar prevalencia al contrato suscrito por sobre disposiciones normativas
que regulan la fijación tarifaria, en concreto los artículos 19 y 20 de la Ley
de Tránsito. Por dicho objetivo cobra particular importancia la existencia de
procesos entablados contra el Estado en relación con las cláusulas
contractuales de mérito (verbi gratia, procesos 06-000159-163-CA y
06-000384-13-CA tramitados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En
sus demandas la firma Rete vi S. y C S.A. solicita la declaratoria de nulidad
absoluta de Decretos Ejecutivos dictados en relación con el procedimiento para
reajuste de tarifas de la revisión técnica vehicular, alegando que por vía de
Decreto se están modificando las condiciones contractuales previamente
establecidas entre las partes.
En consecuencia, en el proceso se tendrá que
determinar si una norma jurídica –el Decreto- prevalece sobre posibles
cláusulas contractuales.
Considerando ese objeto del proceso y que este ha sido
interpuesto contra el Estado representado por la Procuraduría General de la
República, considera este órgano que debe abstenerse de emitir el
pronunciamiento solicitado”.
En el mismo sentido, se ha indicado:
“Como puede
verse, de conformidad con la naturaleza competencial de esta Procuraduría, las
consultas que le soliciten los diferentes repartos administrativos, deben
tratarse de cuestiones jurídicas y de carácter general. Es decir, que no versen
sobre situaciones concretas, o asuntos que son de exclusiva competencia de otros órganos administrativos
especiales, tal y como lo señala el artículo 5 de la Ley supracitada.
Menos, es posible que este Despacho evacue consultas en donde median procesos
ordinarios, planteados ante los Tribunales de Justicia, como es el caso
que nos ocupa en este estudio.
En
efecto, ante dicho Juzgado de Trabajo, se dilucida la naturaleza jurídica del
salario escolar, que prevé el ordinal 62 de la mencionada Convención Colectiva,
objeto de su consulta; por lo que, obviamente, a tenor del carácter que
tienen las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, éstas
privan sobre cualquier otro pronunciamiento administrativo, a tenor de lo que
disponen los artículos 162 del Código Procesal Civil y 42 de la Carta
Fundamental del Estado. En similar sentido, el Tribunal del Derecho de la
Constitución ha señalado:
(…).
De manera
que, en virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a la conclusión
de que evidentemente, al tratar de resolver ese Juzgado respecto de las
pretensiones que demanda el Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa
Rica contra esa Institución, tendrá, forzosamente que dilucidar la naturaleza
jurídica del salario escolar que prevé el artículo 62 de la Convención
Colectiva. De ahí que, nos encontramos impedidos, desde ya, para verter un
pronunciamiento sobre la interrogante planteada, habida cuenta que lo que va a
prevalecer en nuestro ordenamiento jurídico, es lo que establezcan los
Tribunales de Trabajos”. Dictamen N° C-080-2005 de 24 de febrero del 2005.
En
el mismo sentido puede verse los pronunciamientos OJ-056-2010 de 16 de agosto
de 2010, referido a una Acción de
Inconstitucionalidad, OJ-075-2010 de 8 de octubre de 2010, C-278-2011 de 10
de noviembre de 2011, por existir acción de inconstitucionalidad y OJ-054-2013
de 9 de septiembre de 2013.
Este motivo de
inadmisibilidad está presente en la consulta que nos ocupa.
Se encuentra en trámite el proceso contencioso
administrativo, Expediente N.13-3698-1027-CA, incoado por los bancos estatales,
Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica y Banco Crédito Agrícola de
Cartago, en contra del Decreto Ejecutivo N. 37.127-MTSS de 30 de abril de 2012
y sus actos de ejecución. Decreto que,
en desarrollo del artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, establece el porcentaje en que las empresas
públicas del Estado deben contribuir para fortalecer el Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.
En
dicho proceso los bancos actores aducen que el Decreto afecta de manera
irrazonable y desproporcionada a los bancos comerciales del Estado, no diferencia
entre las empresas públicas del Estado para efectos del monto de contribución y
no toma en cuenta la situación
particular de los bancos comerciales en cuanto a su función esencial y el fin
público a que se dirigen. Solicitan la declaratoria de nulidad absoluta del
Decreto con el ordenamiento jurídico. Entre los motivos por los cuales se
solicita la declaratoria de ilegalidad del Decreto se encuentra una infracción
al artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Numeral que
establece el destino de las utilidades de los bancos comerciales del Estado y
al cual tendría que referirse la Procuraduría de evacuar la consulta que nos
ocupa.
La pretensión de la demanda fue corregida en la
audiencia preliminar en los siguientes términos “Que, como consecuencia de lo
anterior, proceda declarar, como en efecto se hace, la nulidad absoluta del
Decreto Ejecutivo N. 37.127 MTSS emitido por el Poder Ejecutivo”, de manera de
excluir referencia genérica a actos de ejecución. En ese sentido, se desiste de
la demanda contra “actos conexos”. No obstante, con
posterioridad a esa audiencia, por escrito de 3 de febrero de 2014, los actores
han ampliado la demanda para que se
declare la nulidad de los actos de ejecución del Decreto, emitidos por la
Dirección Financiera Administrativa de la CCSS y materializados en los oficios
DFA-046-2014, DFA-047-2014 y DFA-048-2014 de 14 de enero de 2014. Al prevenir
el cobro de esos porcentajes, la CCSS parte de que el pago debe realizarse
sobre “las utilidades antes de impuestos”.
Cabe
señalar, asimismo, que en la audiencia preliminar los bancos actores han invocado la
inconstitucionalidad del artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador y
del Decreto Ejecutivo N. 37127 impugnado en el proceso. Acción de Inconstitucionalidad
contra la Ley de Protección al Trabajador, que los actores interpusieron el 31
de enero del presente año.
Con
lo que se evidencia que no solo el proceso contencioso-administrativo es
anterior a la consulta que nos ocupa, sino que esta concierne aspectos que
deberán de ser dilucidados en el referido proceso contencioso-administrativo.
Lo
anterior sin dejar de considerar que en el proceso N. 12-001584-1027-CA,
interpuesto por el señor xxx contra el Estado y en que la Caja Costarricense de
Seguro Social figura como tercero interesado, el Tribunal
Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, ha dictado la resolución N:
63-2014-VI de las 14:20 hrs. del 12 de mayo del
presente año, en que se condena al Estado a pagar a la Caja Costarricense del
Seguro Social un daño económico, calculado mediante “una tarifa de 7.5% a las
ganancias netas de las empresas públicas que se encuentran afectas a la
contribución en cuestión, si otro motivo legítimo no lo impide, reportadas en los
períodos fiscales 2008 al 2012”. Sentencia contra la cual el Estado interpuso
Recurso de Casación.
II-. CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría
General de la República:
1-. A nivel judicial se discuten aspectos atinentes a
la base de cálculo de la contribución que las empresas públicas estatales deben
realizar, con fundamento en el artículo 78 de la Ley de Protección al
Trabajador, así como a la procedencia de dicho pago por los bancos comerciales
del Estado.
2-. En consecuencia, no procede emitir pronunciamiento
alguno en relación con la base de cálculo de la contribución establecida en el
artículo 78 antes citado.
Atentamente,
Dr. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA GENERAL ADJUNTA
C:
Sr. Victor Morales Mora, Ministro
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Sr. Fernando Naranjo Villalobos, Gerente General
Banco Nacional de Costa Rica
Sr. Mario Rivera Turcios,
Gerente General
Banco de Costa Rica
Sr. Gerardo Porras Sanabria, Gerente General
Banco Crédito Agrícola
Sr. Sergio Alfaro Salas, Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Seguros
Sr. Carlos Obregón Quesada, Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Electricidad
Sr. Alvaro Coghi Gomez,
Gerente General
Correos de Costa Rica
Sra. María Isabel Brenes Alvarado, Gerente
Editorial Costa Rica
Sra. Sara Salazar Badilla, Presidente
RECOPE
Sr. Germán Vargas Cordero, Presidente Ejecutivo
SINART
C-245-2014
FUNCION CONSULTIVA. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. UTILIDADES EMPRESAS
PUBLICAS.
La Junta
Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en 9 de la sesión N. 8694
de 13 de febrero del presente año, de la Junta Directiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social, decide consultar el criterio de la Procuraduría
General acerca de la base de cálculo de las utilidades de la contribución creada
en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador. Así consulta “si
la base de cálculo de las utilidades –con que deben contribuir las empresas
públicas del Estado, con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte de la CCSS –establecidas en el artículo 78 de la Ley de
Protección al Trabajador son las utilidades antes de los impuestos o después de
impuestos”.
La Dra. Magda
Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, en dictamen C-245-2014 de 11 de
agosto de 2014, concluye:
1-. A nivel
judicial se discuten aspectos atinentes a la base de cálculo de la contribución
que las empresas públicas estatales deben realizar, con fundamento en el
artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, así como a la procedencia de
dicho pago por los bancos comerciales del Estado.
2-. En
consecuencia, no procede emitir pronunciamiento alguno en relación con la base
de cálculo de la contribución establecida en el artículo 78 antes citado.