Opinión Jurídica : 050 - del 22/08/2012

22 de agosto, 2012

OJ-050-2012

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CG-330-2011 del 21 de setiembre de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Adición de un transitorio XI a la Ley 7969 Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi ”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 17.885.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

I. FINALIDAD DEL PROYECTO CONSULTADO

De la exposición de motivos del proyecto consultado, se desprende que su intención es otorgar la posibilidad a “todo ciudadano que pueda adaptar un vehículo del año 2000 en adelante” para prestar servicios de transporte colectivo bajo la modalidad taxi, para personas con discapacidad.

Lo anterior, en criterio de los promoventes del proyecto, contribuye no sólo con la comunidad de personas con discapacidad, sino que además representa una opción viable para el país, al incorporar a la fuerza laboral a personas con necesidad de trabajo, lo cual no fue cumplido al emitirse la Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999.

II. SOBRE LA OBLIGACIÓN DEL ESTADO DE GARANTIZAR EL TRANSPORTE PÚBLICO A LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y LA INTENCIÓN DEL PROYECTO CONSULTADO

El derecho a la igualdad además de un derecho fundamental consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, se encuentra reconocido en una serie de instrumentos internacionales ratificados por nuestro país.

Específicamente en relación al tema de la discapacidad, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, ratificado por Ley N° 7948 del 22 de noviembre de 1999, dispone en lo que interesa:

“ARTÍCULO III

Para lograr los objetivos de esta Convención, los Estados parte se comprometen a:

1. Adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, incluidas las que se enumeran a continuación, sin que la lista sea taxativa:

a) Medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración;

b) Medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones que se construyan o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el transporte, la comunicación y el acceso para las personas con discapacidad;

c) Medidas para eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos arquitectónicos, de transporte y comunicaciones que existan, con la finalidad de facilitar el acceso y uso para las personas con discapacidad; y

(…)” (La negrita no forma parte del original)

De la normativa en comentario se deduce un deber a cargo del Estado Costarricense de garantizar condiciones de igualdad a las personas con discapacidad que faciliten –entre otras cosas- su acceso al transporte.

En el ámbito interno, la Ley 7600 del 2 de mayo de 1996, Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, establece todo un capítulo referido al derecho de las personas con discapacidad al acceso a los medios de transporte público, reconociendo que “Los medios de transporte colectivo deberán ser totalmente accesibles y adecuados a las necesidades de todas las personas.” (artículo 45)

Específicamente en lo referente al transporte en la modalidad taxi, dicha ley establece:

“ARTICULO 47.-

Taxis En el caso del transporte público en su modalidad de taxi, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes estará obligado a incluir, en cada licitación pública de concesiones o permisos, por lo menos un diez por ciento (10%) de vehículos adaptados a las necesidades de las personas con discapacidad.”

De dicha norma se desprende la obligación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de incluir en cada licitación pública de concesiones o permisos, por lo menos un diez por ciento (10%) de vehículos adaptados a las necesidades de las personas con discapacidad.

En cumplimiento de tal obligación, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto N° 28913-MOPT, del 13 de setiembre del 2000, denominado “Reglamento Primer Procedimiento Especial Abreviado de Transporte Remunerado de Personas Modalidad Taxi”, en el cual se establecieron los requisitos para cumplir con el porcentaje del 10% dispuesto en la Ley 7600 y las características que debían poseer los vehículos (ver artículo 2.6).

A pesar de lo indicado, es público y notorio que en la práctica no ha se cumplido con el fin establecido en el artículo 47 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, toda vez que el número de concesionarios de taxi no ha alcanzado el porcentaje establecido normativamente. Prueba de ello, son los recursos de amparo planteados por personas con discapacidad ante la Sala Constitucional, al considerar violentado su derecho de acceso al transporte público. Un ejemplo de ello, es la sentencia 2008-9790, de las 11:55 horas del 13 de junio del 2008, en la cual la Sala dispuso en lo que interesa:

“I.-

Objeto del recurso. La recurrente quien se desplaza en silla de ruedas por tener discapacidad, acusa que las empresas recurridas se niegan a brindarle un taxi, argumentando que “no tienen vehículos con rampa para personas en silla de ruedas”, impidiéndole utilizar un servicio público en razón de su discapacidad. Indica que el Consejo de Transporte Público no ha tomado la medidas necesarias para que los vehículos que utilizan las recurridas se adapten a los requisitos establecidos en la Ley número 7600 y su reglamento, pues esa autoridad se niega fiscalizar que esas unidades de transporte se encuentren acondicionadas para brindar el servicio de transporte de personas para discapacidad.

(…)

IV.-

Sobre el fondo . La Sala constata en este caso que el fin de la normativa dispuesta en el artículo 47 de la Ley de Igualdad de Oportunidad para las Personas con Discapacidad-, según el cual el Ministerio de Obras Públicas y Transportes estará obligado a incluir, en cada licitación pública de concesiones o permisos, por lo menos un diez por ciento (10%) de vehículos adaptados a las necesidades de las personas con discapacidad -; es garantizar el transporte accesible a las personas con discapacidad. No obstante en los procedimientos licitatorios de transporte público de taxi se ha incluido el porcentaje que dice la normativa citada; lo cierto es que a la luz de los informes rendidos por las recurridas, desde la entrada en vigencia de esa ley en el año 2000, no se ha cumplido con el fin de la disposición comentada pues en la práctica el número de concesionarios asignados es mucho más bajo del porcentaje previsto en la ley.

(…)

V.-

Del caso particular . Con base en los razonamientos anteriores e informes rendidos por las empresas de taxi, la Sala constata en este asunto la alegada violación a los derechos fundamentales de la amparada. En efecto, de los informes rendidos por las distintas empresas de taxi se tiene que el número de concesionarios con vehículo para discapacitados afiliados a éstas, no alcanza el 10% que establece el artículo 47 de la Ley de Igualad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, lo que pone en evidencia que el Estado no ha hecho los esfuerzos suficientes para motivar al sector de transportistas a participar en los concursos públicos en que sea necesario cumplir los requisitos para ese servicio de transporte especial; lo que podría lograr de distintas maneras, ya sea disponiendo de algún tipo de subvención que haga posible adaptar algunos vehículos para que cuenten con las condiciones técnicas para su uso por personas con movilidad reducida; ya sea proponiendo un sistema distinto que incentive la participación de particulares en el proceso licitatorio, entre otros. En este asunto, la ineficacia de las actuaciones del ente competente para garantizar el derecho a la igualdad de oportunidad de las personas con alguna discapacidad, se traduce en la actitud pasiva del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para atender las necesidades de transporte especiales que tienen estas personas. La falta de políticas concretas y eficientes en este campo, ha provocado que en el caso de la recurrente Mélida Valverde Arias se produzca una clara discriminación en razón de su discapacidad, que le ha impedido su plena participación social al no poder contar con el servicio público de transporte remunerado en la modalidad de taxi. Estima la Sala que no puede válidamente la administración activa permanencer (sic) durante ocho años de la promulgación de la ley 7600, sin haber tomado las medidas pertinentes ni realizar los controles oportunos a fin de tutelar efectivamente los derechos fundamentales de las personas con discapacidad. La autoridad recurrida no demuestra en este asunto, participación alguna que permita resolver el problema de transporte que se comenta o haber tomado medidas oportunas para lograr el objetivo de la ley 7600 en este aspecto sino que en el informe que rinde el 27 de febrero de 2008 (folio 36) se limita a citar la normativa aplicable a las licitaciones de concesiones o permisos de transporte público en modalidad de taxi y pretende justificar la situación que aqueja a la recurrente, en que los titulares del derecho de concesión de taxis sólo pueden ser concesionarios de una placa de taxi, las personas físicas que hayan presentado los requisitos legalmente exigidos para esos efectos.”

De la sentencia anterior, se desprende claramente que la Sala Constitucional ha considerado que las autoridades no han tomado las medidas necesarias para garantizar el porcentaje mínimo previsto en la Ley 7600, y por lo tanto existe una deuda pendiente del Estado en esta materia.

Es por lo anterior, que cualquier iniciativa del legislador o del Poder Ejecutivo que busque alcanzar el objetivo previsto en esta materia, resulta no sólo necesaria sino además obligatoria, para garantizar los derechos fundamentales de las personas con discapacidad.

Determinar cuál es la mejor forma de lograr el objetivo, no es algo que deba ser establecido por esta Procuraduría, sino que por el contrario se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Y es precisamente dentro del ámbito de dicha discrecionalidad, que se plantea el proyecto de ley 17.885, que pretende flexibilizar las reglas existentes con la intención de otorgar la posibilidad a toda persona que pueda adaptar un vehículo del año 2000 en adelante, para prestar servicios de transporte colectivo bajo la modalidad taxi, para personas con discapacidad.

En ese sentido, si desde el punto de vista técnico tal medida puede satisfacer el derecho de las personas con discapacidad, y además crea una fuente de empleo adicional, esta Procuraduría no puede realizar objeción alguna en cuanto a la intención del proyecto.

No obstante lo anterior, procederemos a realizar algunas observaciones particulares sobre el proyecto que se consulta.

III. COMENTARIOS SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley consultado se compone de un artículo único que dispone:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Adiciónase un transitorio XI a la Ley N.° 7969, Ley reguladora del servicio público de transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi, que dirá:

“Transitorio XI.- Por una única vez y por un lapso de tiempo de dieciocho meses, a partir del momento de la publicación de la presente Ley, pueden optar por una concesión modalidad taxi para personas con discapacidad, las personas que posean unidades de modelos del año 2000 en adelante, siempre que reúnan todas las adaptaciones técnicas necesarias, para el transporte modalidad taxi de personas con discapacidad.”

Rige a partir de su publicación.”

De la redacción de dicho artículo se desprende que el legislador tiene la intención de abrir de manera ilimitada y por el plazo de dieciocho meses, la posibilidad de toda persona de obtener una concesión de taxi para personas con discapacidad, bajo el único requisito de poseer un vehículo del año dos mil en adelante y cumplir los requerimientos técnicos para ser accesibles.

No obstante lo anterior, no se observa que en dicha disposición se haya contemplado algún criterio técnico en cuanto al número de concesiones que deben otorgarse, y por el contrario, la amplitud de la norma permite que no exista límite cuantitativo.

Se hace esta observación, por cuanto en la práctica podría generarse un problema de interpretación y aplicación de la ley, en caso de que un número amplio de personas deseen obtener una concesión de esta naturaleza, sin valorarse las necesidades del servicio público.

Por lo anterior, este órgano asesor considera oportuno que se establezca en la norma cuál es el número de concesiones máxima que podrá otorgarse, lo cual deberá fundamentarse en criterios técnicos.

En segundo lugar, debemos señalar que se observa un problema de técnica legislativa al establecerse la norma propuesta con una norma transitoria.

Sobre las disposiciones transitorias, esta Procuraduría señaló en el dictamen C-060-99 del 24 de marzo de 1999, lo siguiente:

“Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretenden comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia.”

En el caso concreto, se observa que el transitorio que se pretende introducir a la Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999, lejos de ser una disposición de la naturaleza comentada, se trata de una norma de fondo o sustantiva pues no pretende resolver un problema planteado por la entrada en vigencia de la ley, que ocurrió desde el año 2000. Por el contrario, la norma pretende regular una situación nueva, modificando las condiciones existentes en la actualidad para obtener una concesión de taxi para personas con discapacidad, y no proteger las situaciones afectadas con la vigencia de la ley.

Dicho error de técnica legislativa se evidencia al establecerse un plazo de dieciocho meses a partir de la vigencia de la ley para efectos de otorgar concesiones, cuando lo cierto es que la Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999, está vigente desde el 28 de enero de 2000, plazo evidentemente vencido.

De ahí que se recomienda en forma respetuosa a las señoras y señores diputados, establecer la reforma propuesta no como una norma transitoria de la Ley 7969, sino como una ley especial que modifique las regulaciones que se le opongan.

IV. CONCLUSIÓN

La aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda a las señoras y señores diputados tomar en cuenta las observaciones realizadas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga