Dictamen : 089 - del 06/06/1994

C-089-94

San José, 6 de junio de 1994

Sr.

Dr. Enrique Castillo Barrantes

Ministro de Justicia

S.D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al atento oficio D.J.-511 de 9 de mayo último, recibido en este Organismo el 26 del mismo mes, por medio del cual la Dirección Jurídica de ese Ministerio consulta respecto de la aplicación y posible roce de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley N. 7390 de 15 de abril de 1994.

Se señala en el oficio indicado que la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda ha determinado que "no se debe tramitar ningún gasto que se ampare a la norma 11". Decisión que se ampara en un oficio del Ministro de Hacienda en ese mismo sentido. Esa Dirección Jurídica considera que de acuerdo con la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuesto y la jurisprudencia constitucional, el artículo 11 no es una norma presupuestaria. El artículo 11 cuestionado, constituye una norma no presupuestaria, ya que modifica legislación ordinaria, como lo es el Código de Trabajo "dado que los topes legales para el pago de prestaciones legales, difiere de las reglas contenidas en los artículos 28, 29 y 30 de este cuerpo normativo. Creándose de igual forma, una situación excepcional al permitir el pago de tales extremos, incluso si la causa de la terminación de la relación de servicios se debe a la renuncia del servicio, o en aquellos supuestos que el funcionario ocupe un cargo de confianza, que como sabemos, su relación de servicios se considera de plazo fijo, al vencerse el plazo por el cual fue nombrado, no genera el pago de las indemnizaciones contempladas en el Código Laboral". Además se acusa violación al principio de igualdad. Por lo que la Dirección Jurídica coincide con el criterio externado en el Oficio DM-523-94 de 19 de abril del presente año, del señor Ministro de Hacienda.

A-. LA NORMA CUESTIONADA

Dispone el artículo 11 de la Ley N. 7390 mencionada:

"Los funcionarios y empleados calificados como de confianza, los pagados por la partida de asignaciones globales de los títulos 04 y 05 del Presupuesto vigente, los de la Fuerza Pública, los de la Guardia de Asistencia Rural, de Radiopatrullas, de la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, de Comunicaciones de Seguridad Pública, de la Escuela Nacional de Policía y todos los funcionarios que ejercen las funciones de seguridad en el Sistema Penitenciario de la Dirección de Adaptación Social del Ministerio de Gobernación y del Ministerio de Seguridad Pública, que hayan sido ascendidos a cargos administrativos dentro de la misma organización; los directores generales, los directores administrativos incluidos o no en el Régimen del Servicio Civil, los oficiales mayores y los funcionarios de confianza de los Ministerios que por renuncia o por cualquier otro motivo, tengan que dejar sus funciones dentro del período comprendido entre la fecha en que el Tribunal Supremo de Elecciones efectuó la declaratoria definitiva de la elección del Presidente de la República y el 31 de diciembre de 1994, además del pago de vacaciones procedente, tendrán derecho a que el Estado los indemnice, en calidad de auxilio de cesantía, de acuerdo con las siguientes reglas:

a) Después de seis meses de trabajo continuo y hasta tres años, con un importe de un mes de salario por cada año o fracción no menor de seis meses:

b) De tres años en delante de trabajo continuo, con el importe de un mes y medio de salario por cada año o fracción no menor de seis meses;

c) En ningún caso, el cómputo del tiempo servido podrá exceder de los doce años.

No tendrán derecho a la indemnización señalada en este artículo, los funcionarios cuyo despido resulte justificado, de conformidad con el artículo 81 del Código de Trabajo.

Para computar el lapso trabajado, se tomará en cuenta todo el tiempo servido al Estado por los funcionarios a quienes se refiere esta Ley, inclusive el que hayan prestado en puestos protegidos por el Régimen del Servicio Civil. Para los efectos del pago, regirán los procedimientos establecidos en la Ley N. 3678 del 28 de abril de 1966. Los pagos a que se refiere esta norma tendrán prioridad sobre cualquier otra.

Las disposiciones contenidas en este artículo serán aplicables a los empleados de confianza de la Oficina de Control de Asignaciones Familiares, así como a los funcionarios del Título 07, que presten servicios en el exterior".

Del contenido de la norma transcrita se deduce, en forma clara, que se está en presencia de un texto modificativo de la legislación en materia del auxilio de cesantía: los beneficiarios del mismo, clase de puestos, el período que se indemniza, el pago de la indemnización es diferente de los previstos por la legislación laboral ordinaria. Todo lo cual implica una ampliación de los supuestos bajo los cuales procede el auxilio de cesantía y el monto de la indemnización correspondiente, al punto que servidores que renuncian o que ocupaban un puesto a plazo fijo, pueden devenir beneficiarios del auxilio. Por lo que resultan desaplicados para quienes se encuentren en los supuestos previstos en la citada norma 11, los artículos 28, 29 y 30 del Código de Trabajo y el Estatuto del Servicio Civil.

B-. UNA NORMA DUDOSAMENTE CONSTITUCIONAL

Si bien el reconocimiento del beneficio de cesantía conlleva una valoración económica que debe expresarse presupuestariamente, al punto de generar un gasto no previsto con anterioridad a la emisión de la Ley 7390 o una mayor erogación de la que resultaría conforme el Código de Trabajo, el artículo 11 no constituye una norma presupuestaria.

Como ha indicado esta Procuraduría (dictamen N. C-184-89 de 26 de octubre de 1989):

"El contenido normativo de la Ley de Presupuesto está, entonces, referido esencialmente a la regulación del gasto público y a su conexión con la política financiera estatal. El presupuesto en tanto acto de previsión y de autorización debe estar íntimamente ligado al proceso de planificación y programación de la actividad estatal, al punto de que debe expresar o contener el plan operativo anual de cada organismo que presupuesta recursos y gastos. En ese sentido, el presupuesto es el plan de la actividad financiera del Estado expresado en términos financieros. Por lo que el presupuesto tiene como efecto directo e inmediato la autorización del gasto necesario para la concretización de ese plan, prohibiendo correlativamente cualquier egreso para el cual no se haya presupuestado partida alguna o la presupuestada sea insuficiente. Este es el efecto lógico y normal de la autorización presupuestaria".

Sea, la autorización del gasto. De forma que la norma que no tenga relación directa con dicho contenido del Presupuesto, escapa a la materia presupuestaria. Por consiguiente, la inclusión de esa regla en la Ley de Presupuesto vulnera la definición del contenido presupuestario contenida en los artículos 176, primer párrafo y 180, primer párrafo de la Constitución Política. Tal es el caso del citado artículo 11.

Dicho artículo presenta, además, una infracción a lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Política. En razón exclusivamente del momento en que se opera la renuncia del puesto o el cese del cargo por el transcurso del plazo normal de nombramiento, el beneficiario tiene derecho a una indemnización conforme a reglas diferentes de las que se aplican al resto de los funcionarios públicos, lo que le permite obtener un mayor pago. Pago, además, que tiene "prioridad" respecto de otros. Dicho tratamiento de favor no encuentra una justificación racional en la calidad de las personas destinatarias, por lo que resulta violatorio del principio de igualdad: personas colocadas en igual situación que otras, únicamente por el momento en que tiene lugar el cese de la relación de servicio, reciben un trato diferente, trato que en el estado actual de nuestro ordenamiento, configura un privilegio.

En razón de lo cual este Órgano Consultivo comparte los abundantes argumentos expuestos por la Dirección Jurídica de ese Despacho en orden a la regularidad del artículo 11 de la Ley N. 7390 de 15 de abril de 1994. Cabe destacar, asimismo, que contra dicha norma fueron interpuestas en el mes de mayo dos Acciones de Inconstitucionalidad, por parte de los señores Contralor General de la República, Lic. Samuel Hidalgo (expediente N. 1.777-94) y Diputado Dr. Gerardo Trejos (expediente N. 1.865-94), las cuales se encuentran en estudio en la Sala Constitucional.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de este Órgano Consultivo que el artículo 11 de la Ley N. 7390 de 15 de abril de 1994 concierne materia laboral, no presupuestaria y otorga un tratamiento de favor a los beneficiarios del auxilio de cesantía que allí se contempla, resultando, por ende, contrario al principio de igualdad. Por lo que es nuestro criterio que infringe lo dispuesto en los artículos 176, primer párrafo, 180, primer párrafo, y 33 de la Constitución Política.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora