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Dictamen : 202 - del 24/06/2014
(Aclarado)
24 de
junio de 2014
C-202-2014
Señor
Luis
Antonio Barrantes Castro
Presidente
Federación
Occidental de Municipalidad de Alajuela
Estimado
señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la
República me refiero a su oficio FEDOMA 037-2012 del 15 de marzo del 2012,
mediante el cual solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes
interrogantes:
¿Qué debemos entender las municipalidades pro vías
públicas?
¿Para los efectos de cobro del Servicio de Limpieza de
Vías se puede considerar vías públicas las carreteras nacionales y las calles
municipales que No cuenten con aceras cordón y caño, ni cunetas?
¿A quiénes deben considerar las municipalidades como
usuarios del Servicio de Limpieza?
Aunado a estas interrogantes, la
Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela plantea las siguientes
preguntas:
“¿El Principio de Solidaridad Tributaria se podría aplicar
indistintamente al cobro de impuestos y de tasas por servicios?
¿En aplicación del Principio de Solidaridad
Tributaria, la Municipalidad podría establecer el cobro de tasas por servicios,
proporcionalmente entre los contribuyentes de un mismo
distrito, según el valor de la propiedad; aunque NO todos reciban el servicio
en forma directa?
¿Se podría conceptualizar el Servicio de Limpieza de
Vías, como el beneficio de mantener limpia la calle, acera y cuneta en frente
de una propiedad o podría ampliarse al beneficio de la colectividad, asumiendo
el pago de un servicio sobre áreas por donde debe transitar aún
cuando no se le brinde en forma particular?”
De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
cuando una entidad administrativa presenta una consulta ante este Órgano
Técnico Asesor, la misma debe venir acompañada del respectivo criterio legal de
la entidad consultante como requisito de admisibilidad. No obstante, en el
presente caso mediante el oficio OFICIO FEDOMA
038-2012 del 15 de marzo del 2012, se hace la salvedad de que la entidad no
cuenta con asesor legal que vierta el criterio requerido, y solicita se exonere
de este requisito.
En razón de lo anterior, y a fin de
responder los puntos consultados se concedió audiencia al Consejo Nacional de
Vialidad, para que se pronunciara al respecto. Dicha audiencia fue atendida
mediante el oficio número GAJ-10-12-1496
de fecha 30 de Julio de 2012, y en lo que interesa concluyó:
·
Que le corresponde a las municipalidades de cada
cantón el cuido y administración de las vías que se encuentren bajo su
jurisdicción, lo anterior fundamentado en el artículo 2 de la Ley General de Caminos. Asimismo, el artículo primero de
la Ley de Construcciones (ley N° 833) es claro en cuanto al ámbito de
aplicación de la entidad competente de la limpieza de vías públicas, el artículo primero del citado cuerpo
normativo señala:
“Artículo
1°-.
Las Municipalidades de la República son las encargadas
de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de
seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, y en los edificios y construcciones que en terrenos
de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden
en estas materias a otros órganos administrativos” (el subrayado no es del
original).
·
Que el hecho de que a partir de la entrada en vigencia
de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (Ley N° 7798), se
procede a distinguir conceptos básicos para referirse al sistema de Red Vial
Nacional, no quiere decir que por tales definición se tienda a crear una
confusión en cuanto a las competencias por servicio de limpieza de vías
públicas, ya que con la ley de creación del CONAVI, se definen funciones que
son de una naturaleza jurídica distinta al municipal. En ese sentido la génesis
del Consejo Nacional de Vialidad versa sobre la construcción, conservación de
carreteras y puentes de la red vial nacional, para el desarrollo de nuevas
rutas y mantenimiento de las ya existentes, por lo que no se establece la
obligación del CONAVI el servicio de limpieza de vías públicas, la cual ya está
definida claramente en la Ley de Construcciones y además en el Código
Municipal, donde el artículo 74 le permite el cobro de la tasa respectiva por
servicios municipales.
I.
SOBRE EL FONDO
La presente consulta gira en torno
al cobro de la tasa prevista en el artículo 74 del Código Municipal por concepto de limpieza de vías públicas, el
alcance del concepto y sobre el principio de solidaridad tributaria en relación
con el cobro de la tasa. De previo debe aclararse que el artículo 74 en
cuestión regula lo concerniente al cobro de
“tasas” y “precios públicos”, y no a “impuestos” como indistintamente lo
menciona la Federación en su documento, toda vez que tales figuras son de
naturaleza jurídica diferente.
Debemos señalar que el Código de
Normas y Procedimientos Tributarios, en su artículo 4, atendiendo la doctrina
tributaria predominante, ha definido lo que debe entenderse por “tasa", e
indica que es “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino
ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…)”.
Sobre la figura de la tasa, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en
la resolución N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991, ha precisado:
“… El concepto de tasa como ingreso público, es uno de los más debatidos. La
concepción tradicional de este tributo lo vincula con el elemento
"contra-prestación", es decir la tasa como ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como
retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido
para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe
contraprestación. Se liga así a la tasa
con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo
recibe y lo paga. Definir la tasa
en estos términos equivale a dar una conceptualización subjetivista de ella, en
el entendido de que lo que se recibe del "Estado" es un beneficio
individual. La tasa, entendida
así, sirve como categoría económica, pero no necesariamente como categoría
jurídica pública, conforme a la perspectiva en que debe ser ubicada, puede
llevar a la configuración de la tasa
como un "precio", y a la relación jurídica que se establece entre el
Estado y el obligado a pagar, como una relación de "Derecho Privado",
basada en la voluntad del sujeto de demandar y pagar el servicio, lo que no es
posible admitir, pues la tasa es
indudablemente un ingreso de "Derecho Público". Posteriormente es
considerada la tasa no como pago
de un servicio, que es prestado individualmente a un sujeto, sino como un
tributo que se exige "con ocasión" de la prestación de un servicio
que se define en la ley como presupuesto de hecho para cobrarlo. El tributo se
cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y se aplica a todo
sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este
elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la
relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la
tasa todavía algunos sostienen
que la tasa consiste en la retribución
de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que
en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad
contributiva, la medida de la tasa
consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse
por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan
hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende
a considerar la tasa no con
respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad
contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la
explotación que determina y soporta el servicio o la entidad económica de la
actividad o del bien a propósito de los cuales se presta el servicio, con ello
se ha querido elevar la tasa en
igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de
un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten
vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada
-confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)”
Se tiene entonces que
el concepto de tasa, se deslinda partiendo de dos postulados básicos, el
primero su carácter de tributo como tal, con todas la implicaciones jurídica
que esto tiene, y el segundo, en que el hecho generador de la
prestación del servicio público a financiar con la tasa puede ser efectivo o
potencial. Sobre este segundo punto es importante hacer hincapié en que la tasa
es utilizada por el legislador para financiar ciertos servicios públicos
individualizados en el contribuyente de forma efectiva o potencial cuya
recaudación debe ser destinada a la realización del servicio.
Ahora bien, el numeral
74 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, fue reformado por
la Ley N°8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión integral de
Residuos, la cual en su artículo 58, reformó expresamente lo referente a las
tasas municipales por servicios públicos; dispone el actual artículo 74:
Artículo 74. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios
que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%)
de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia
treinta días después de su publicación en La Gaceta.
Los usuarios deberán pagar por los servicios de
alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte,
valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos
ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía
municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se
establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés
en tales servicios.
En el caso específico de residuos ordinarios, se
autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se
ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así
como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de
residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para
la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para
su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas
de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y
sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen,
clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.
Además, se cobrarán tasas por los servicios y el
mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los
montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido
por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho
monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su
desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del
distrito, según el valor de la propiedad. La municipalidad calculará cada
tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo
vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento
correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar
cada tasa. (Así reformado por el artículo 58 aparte a) de la
ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010)
Tanto antes como después de la
reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien
definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la
prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el
costo del servicio más un diez por ciento de utilidad, el sujeto activo: la
Municipalidad y los sujetos pasivos: aquellas personas que son receptores
efectivos o potenciales del servicio a prestar.
En
lo referente a la tasa por limpieza de vías, es claro que la norma se refiere a
la red de caminos cantonales en los términos contenidos en el artículo 1° de la
Ley N° 5060 del 22 de agosto de 1972, Ley General de Caminos, el cual establece una clasificación de los caminos públicos de
acuerdo a su función y el órgano administrativo encargado de su administración.
Así se establece la Red Vial Nacional, cuya administración
corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y estará constituida
por:
“a) Carreteras primarias: Red de rutas
troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito
relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales,
interprovinciales o de larga distancia.
b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten
cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así
como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad
considerable de viajes interregionales o intercantonales.
c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de
colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que
constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre
distritos importantes.
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes
designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso
restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos
en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará
las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más
carriles, con o sin isla central divisoria.”
Asimismo establece “la Red Vial Cantonal”, la cual se conforma por los caminos que no
administra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) dentro de la
red vial de su competencia, y es
administrada por las municipalidades, a saber:
“a) Caminos vecinales: Caminos
públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades
económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se
caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de
viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vías públicas
incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como
travesías urbanas de la Red vial nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos
públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente,
tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy
pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.
(Así reformado por ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).”
Como corolario de lo expuesto se tiene que el Ministerio
de Obras Públicas y Transportes es el encargado de administrar la red vial
nacional, mientras que las Municipalidades son las asignadas por ley para
administrar la red vial cantonal, conformada por aquellos caminos (calles) que no sean
incluidos por el Ministerio dentro de su red vial nacional.
Precisamente,
y contrario a lo dicho por el Consejo Nacional de Vialidad, es sobre las vías
que componen la Red Vial Cantonal (sin importar si cuentan o no con aceras,
cunetas o caños) que las entidades municipales deben aplicar la tasa por
servicios de limpieza, ya que por disposición legal la administración de dichas
vías corresponde a las entidades municipales de cada cantón, por lo que resulta
lógico que los recursos económicos que deriven de la imposición de tasas se
revierta en el mantenimiento y limpieza de las vías cantonales; y tales tasas
deben ser pagadas por los habitantes del cantón cuando efectiva o
potencialmente reciban el servicio, y como bien lo dispone el párrafo segundo
del artículo 74, cuando los usuarios del servicio no muestren interés en
recibirlo.
Ahora
bien, en lo que se refiere al principio de solidaridad tributaria en relación
al cobro de las tasas municipales, es importante indicar que este principio
deriva de la relación de los artículos 18 y 33 de la Constitución Política,
según el cual los habitantes de la
república (del Cantón en el caso de las municipalidades) están obligados a
“contribuir con los gastos públicos” de manera equitativa y en proporción a su
capacidad económica. Esta perspectiva nos hace afirmar que el principio de
“solidaridad tributaria” se basa en que el ordenamiento tributario
costarricense tenga un equilibrio entre monto de la contribución para el
sostenimiento de los gastos públicos y las manifestaciones de riqueza que
concurran en el contribuyente.
No
obstante, si nos atenemos a la letra del artículo 74 del Código Municipal,
concretamente el párrafo primero, advertimos que en la prestación de servicios
públicos municipales priva el concepto de servicio al costo con una
rentabilidad tasada por el legislador ( diez por ciento de utilidad ) que
permita desarrollarlos, sin que éste haya establecido parámetros objetivos para
determinar la base imponible del tributo, como lo serían los metros lineales o
el valor de la propiedad, de suerte tal que si se establecieran tasas
diferenciadas para los servicios públicos municipales dentro de los
contribuyentes de un mismo distrito, se estaría propiciando la violación al
principio de igualdad tributaria. Debe quedar claro entonces que por
disposición expresa del legislador no se puede establecer el cobro diferenciado
a los habitantes del cantón, de manera que las tasas deben ser aplicadas a
aquellos habitantes en que se cumpla el hecho generador de las obligación tributaria,
o sea, en las personas que reciban efectiva o potencialmente el servicio, o
bien, o que estén en dicha condición y no muestren interés en tales servicios
como lo dispone el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal.
Sin
perjuicio de lo dicho, el legislador en el párrafo segundo del artículo 74,
establece un trato diferente para el caso específico de los residuos
ordinarios, ya que autoriza expresamente a la entidad municipal para establecer
modelos tarifarios que se ajusten a la realidad del cantón, siempre y cuando en
la tarifa se incluyan los costos, así como las inversiones futuras necesarias
para lograr una gestión integral de residuos en el municipio, y un diez por
ciento de utilidad para desarrollarlos. La intención del legislador para
autorizar a la entidad municipal para establecer tarifas diferenciadas lo es
promover la separación, clasificación y entrega adecuada de los residuos
ordinarios, ello conforme con el artículo 39 de la Ley de Gestión Integral de
Residuos.
Finalmente valga indicar, que el
servicio de limpieza de vías se vería concretizado con la eliminación de los
desecho, desperdicios, vegetación menor y cualquier otro material ajeno de las
vías públicas cantonales.
II.
CONCLUSIONES
De
conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la
República:
1.
Que
de conformidad con el párrafo primero del artículo 74 del Código Municipal, la
municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en cuenta el
costo del servicio y un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos, sin
que puedan establecerse tarifas diferentes para los habitantes del cantón
partiendo de criterios objetivos como el valor de la propiedad.
2. Que
de conformidad con el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal, en
el caso de los residuos ordinarios, el legislador autoriza a las entidades
municipales a establecer modelos tarifarios que se ajusten a la realidad del
cantón, siempre y cuando se incluya el costo del servicio, inversiones futuras
y un diez por ciento de utilidad para su desarrollo. La intención del
legislador para que se puedan establecer tarifas diferencias en la recolección
de residuos ordinarios, lo es para que los usuarios del servicio separen,
clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios.
3. Que
para efectos del cobro de la tasa prevista en el artículo 74 del Código
Municipal en lo que refiere a limpieza a vías públicas, debe entenderse por
estas las vías cantonales ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la
Ley 5060 de 22 de agosto de 1972, cuya administración corresponde a las
entidades municipales de cada Cantón.
4. Que
la tasa por limpieza de vías debe ser aplicada a aquellos habitantes del cantón
que reciban efectiva o potencialmente el servicio por parte de la municipalidad,
o cuando no muestren interés en tal servicio, tal y como deriva del párrafo
segundo del artículo 74 del Código Municipal.
5. Que
por servicio de limpieza de vías debe entenderse la eliminación de los
desechos, desperdicios, vegetación menor y cualquier otro material que no sea
propio de las vías públicas cantonales.
Con toda consideración suscribe atentamente;
Lic. Juan Luis Montoya Segura
Procurador Tributario
JLMS/Kjm
Código 6202-2012
C-202-2014
LIMPIEZA DE VÍAS
PÚBLICAS
El Señor Luis Antonio Barrantes
Castro Presidente de la Federación
Occidental de Municipalidad de Alajuela remite el oficio FEDOMA 037-2012 del 15
de marzo del 2012, mediante el cual solicita criterio técnico jurídico sobre
las siguientes interrogantes:
¿Qué debemos entender las municipalidades pro vías públicas?
¿Para los efectos de cobro del Servicio de Limpieza de Vías se puede
considerar vías públicas las carreteras nacionales y las calles municipales que
No cuenten con aceras cordón y caño, ni cunetas?
¿A quiénes deben considerar las municipalidades como usuarios del
Servicio de Limpieza?
Aunado
a estas interrogantes, la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela
plantea las siguientes preguntas:
“¿El Principio de Solidaridad Tributaria se podría aplicar
indistintamente al cobro de impuestos y de tasas por servicios?
¿En aplicación del Principio de Solidaridad Tributaria, la Municipalidad
podría establecer el cobro de tasas por servicios, proporcionalmente entre los
contribuyentes de un mismo distrito, según el valor de la propiedad; aunque NO
todos reciban el servicio en forma directa?
¿Se podría conceptualizar el Servicio de Limpieza de Vías, como el
beneficio de mantener limpia la calle, acera y cuneta en frente de una
propiedad o podría ampliarse al beneficio de la colectividad, asumiendo el pago
de un servicio sobre áreas por donde debe transitar aún
cuando no se le brinde en forma particular?”
Esta Procuraduría, en su
dictamen C-202-2014, 24 de junio de 2014 suscrito por el
Licenciado Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario, arribó a las siguientes
conclusiones:
1.
Que
de conformidad con el párrafo primero del artículo 74 del Código Municipal, la
municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en cuenta el
costo del servicio y un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos, sin
que puedan establecerse tarifas diferentes para los habitantes del cantón partiendo
de criterios objetivos como el valor de la propiedad.
2. Que
de conformidad con el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal, en
el caso de los residuos ordinarios, el legislador autoriza a las entidades
municipales a establecer modelos tarifarios que se ajusten a la realidad del
cantón, siempre y cuando se incluya el costo del servicio, inversiones futuras
y un diez por ciento de utilidad para su desarrollo. La intención del
legislador para que se puedan establecer tarifas diferencias en la recolección
de residuos ordinarios, lo es para que los usuarios del servicio separen,
clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios.
3. Que
para efectos del cobro de la tasa prevista en el artículo 74 del Código Municipal
en lo que refiere a limpieza a vías públicas, debe entenderse por estas las
vías cantonales ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 5060
de 22 de agosto de 1972, cuya administración corresponde a las entidades
municipales de cada Cantón.
4. Que
la tasa por limpieza de vías debe ser aplicada a aquellos habitantes del cantón
que reciban efectiva o potencialmente el servicio por parte de la
municipalidad, o cuando no muestren interés en tal servicio, tal y como deriva
del párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal.
5. Que
por servicio de limpieza de vías debe entenderse la eliminación de los
desechos, desperdicios, vegetación menor y cualquier otro material que no sea
propio de las vías públicas cantonales.