Dictamen : 152 - del 19/05/2014

19 de mayo, 2014

C-152-2014

 

 

Licenciado

Mario González Salazar

Auditor Interno

Municipalidad de Santa Bárbara

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número OAIMSB/125-2013 de fecha 21 de julio de 2013, mediante el cual,  se solicita criterio respecto a la vacaciones del Alcalde Municipal. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“…1. ¿Los alcaldes municipales siendo de elección popular debe el Concejo Municipal aprobarles las vacaciones a que tienen derecho?

 

2. ¿Cuándo los Alcaldes Municipales en goce de vacaciones, deben solicitar permiso a los Concejos Municipales en los casos que salgan del país para actividades privadas?

 

3. ¿Los Alcaldes Municipales, pueden salir del país los días no hábiles (fines de semana, feriados, etc) sin el permiso del Concejo Municipal o requieren de permiso debido a su condición de funcionario de elección popular y que en su condición de alcalde debe estar disponible para eventuales circunstancias que se presente en el territorio donde fue nombrado?…”

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento de la Asesoría Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

 

“…lo que debe existir es una coordinación a nivel administrativo y que cuando el señor Alcalde decida tomar su tiempo de vacaciones, tome las medidas que considere pertinentes para que la Municipalidad no se vea afectada y mantenga informado siempre al Concejo Municipal…” 

 

 

II.-SOBRE LOS ALCALDES

 

En atención a la consulta planteada y siendo que esta gira en torno a la figura jurídica del Alcalde, conviene realizar un breve análisis respecto de este, con la finalidad de evacuar el cuestionamiento de  la mejor manera.   

Así, en primer término y como punto de partida, deviene relevante establecer la conceptualización del instituto que nos ocupa, para determinar con mayor claridad la naturaleza jurídica que detenta.

Tenemos, entonces, que la palabra Acalde viene del “…árabe Cadi; juez, gobernador con la adición del artículo al, el). Presidente del Ayuntamiento…”  [1]. En la antigüedad era la figura que administraba justicia  y además ostentaba el puesto de Presidente del Concejo y en consecuencia ejercía tanto funciones judiciales, cuanto administrativas.         

En la actualidad, la figura en estudio, se encuentra tutela en el ordinal 169 de  la Carta Fundamental, que a la letra reza:

“…La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

El funcionario ejecutivo al que hace referencia el ordinal supra citado, ha tenido diferentes de denominaciones en nuestra legislación. De previo a la reforma operada en 1998 al Código Municipal, se le designaba Ejecutivo Municipal, con posterioridad a esta y hasta la fecha, el legislador optó por llamarlo  Alcalde, debiendo este ejercer las funciones establecidas en el cardinal 17 del Código Municipal.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…En segundo lugar, el Código Municipal regula la figura del Alcalde, disponiendo en su artículo 14 que será el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 Constitucional ya citado. En cuanto a sus atribuciones y obligaciones, las mismas se establecen en el artículo 17, que dispone en lo conducente:

Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

(Así reformado el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre del 2008)

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(…)

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

(…)

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

(…)

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.  

(…)” (La negrita no es del original)

De lo anterior, resulta de importancia señalar que el Alcalde se configura como el administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general, los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte.

Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado:

''Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento.

Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.

Primero, de acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del Alcalde.

Segundo, el artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local. "(Dictamen C-028-2010 del 25 de febrero de 2010)…” [2]

A partir de lo expuesto, tenemos que el Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.

 

 

III.- SOBRE LA RELACIÓN ALCALDE - CONCEJO  MUNICIPAL

 

En la especie, se deduce de las interrogantes planteadas que el consultante estima que el Concejo Municipal es el superior jerárquico del Alcalde. Ante tal circunstancia, deviene relevante determinar la relación que suscita entre el cuerpo colegiado, el Alcalde, así como, las distintas competencias que cada uno detenta.

 

Con tal finalidad, conviene remitirse a lo dispuesto por los ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la materia,  los cuales a la letra rezan:

 

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 

 “ARTÍCULO 12.-El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Aunado a lo anterior, se sigue que, la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

Tocante estas figuras jurídicas, su relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…como ha reconocido esta Procuraduría en sus dictámenes más recientes, la relación del Alcalde con respecto al Concejo Municipal, dejó de ser de subordinación, y el superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado tanto por el Alcalde y el Concejo, detentando cada uno la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia. Sobre este aspecto, en el dictamen C-235-2010 del 22 de noviembre de 2010, se indicó:

“…resulta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.(…)…”  [3]

A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.      

En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia patria, al sostener:

“…el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales…”  [4]

 

IV.- SOBRE LA AUTORIZACIÓN DEL PERÍODO DE VACACIONES QUE LE CORRESPONDE AL ALCALDE Y LAS SALIDAS DE ESTE EN TIEMPO INHÁBIL

 

Lo consultado, en la especie, busca determinar si las vacaciones del Alcalde deban ser aprobadas por el Concejo Municipal y si este último debe pedir autorización para ausentarse en su período de descanso o días inhábiles.

 

Tocante a la primera disyuntiva -autorización de vacaciones- esta ha sido zanjada con anterioridad, por este órgano  técnico asesor, concluyendo que:

“…A partir del dictamen C-038-2005 de 28 de enero de 2005, nuestra jurisprudencia administrativa ha reconocido que los Alcaldes municipales, aun cuando puedan ser catalogados como funcionarios gobernantes de tiempo completo, no regidos por el derecho laboral común, ni por el régimen estatutario propio del empleo público,  tienen derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo (dictámenes y pronunciamientos C-011-2002, OJ- 138-2002, C-042-2005, C-466-2006, C-147-2007 y C-283-2009).

Y en razón de que no existe normativa infraconstitucional en la que se les reconozca derecho a la compensación de las vacaciones a los alcaldes municipales, pues el derecho al descanso remunerado del que disfrutan esos funcionarios se deriva directamente del artículo 59 constitucional -que no establece derecho a compensación alguna-, esta Procuraduría ha considerado que de conformidad con el principio de legalidad que impera en la Administración Pública, no resulta procedente la compensación de vacaciones para estos funcionarios (dictámenes C-150-2007, C-184-2007 y C-092-2009).

En todo caso interesa señalar que se ha estimado conveniente que la decisión del Alcalde de tomar su período de descanso anual debe ser puesta en conocimiento del Concejo municipal oportunamente, a fin de tomar las previsiones del caso, no tanto porque ese órgano colegiado deba autorizar su disfrute cual si fuera su superior jerárquico, sino para garantizar que no se afecte negativamente la continuidad y eficiencia en las actividades del gobierno local, toda vez que están de por medio intereses públicos que no pueden verse desprotegidos por la ausencia temporal del Alcalde en sus funciones (dictámenes C-229-2006 y C-283-2009)...” (El énfasis nos pertenece)” [5]

Así las cosas, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en el dictamen supra citado, reiterando que el Alcalde no tiene deber legal de pedir autorización  al Concejo, para disfrutar sus vacaciones, empero, debe comunicarlo al cuerpo de colegiado en aras de privilegiar la colaboración y debida comunicación que debe existir entre ambos sujetos.

Igual suerte corre el segundo planteamiento –autorización para ausentarse en días inhábiles y vacaciones-, respecto del cual se señaló:

“…el Alcalde Municipal debe informar del momento en que se encuentre en descanso, pero si ese descanso lo va a disfrutar en el país o fuera de él, no existe obligación de comunicarlo al Concejo Municipal, pues no existe una norma jurídica que obligue al Alcalde a informar sobre este aspecto.

Por otra parte, cuando va a ausentarse del país por asuntos oficiales, sí deberá comunicarlo al Concejo Municipal, pero para los efectos de la aplicación del artículo 32 del Código Municipal, es decir, a efectos de que sea otorgado el permiso con goce de salario correspondiente.

En lo que respecta a los días feriados y de descanso semanales, debemos aplicar el mismo principio general, e indicar que no existe ninguna norma jurídica que obligue al Alcalde Municipal a informar cuando desee salir del país durante esos días. No obstante, y a efectos de lograr una mejor comunicación y coordinación entre las autoridades municipales, el Alcalde debería comunicar su salida del país, sin que esta comunicación pueda entenderse como una obligación cuyo incumplimiento le pueda generar responsabilidad…” [6]

En consecuencia, no detentando razón alguna para modificar el criterio vertido, estese la municipalidad consultante a lo indicado en el Dictamen recién transcrito.  

 

V.- CONCLUSIONES:

A.- El Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.

B.- La relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.

C.-  De conformidad con lo indicado en el Dictamen número C-177-2010 del 17 de agosto del 2010, el Alcalde no tiene deber legal de pedir autorización  al Concejo para disfrutar sus vacaciones, empero, debe comunicarlo al cuerpo de colegiado en aras de privilegiar la colaboración y debida comunicación que debe existir entre ambos sujetos.

D.- Como claramente se sigue del Dictamen número C-283-2009 del 13 de octubre del 2009, “…el Alcalde Municipal debe informar del momento en que se encuentre en descanso, pero si ese descanso lo va a disfrutar en el país o fuera de él, no existe obligación de comunicarlo al Concejo Municipal…

En lo que respecta a los días feriados y de descanso semanales… no existe ninguna norma jurídica que obligue al Alcalde Municipal a informar cuando desee salir del país durante esos días. No obstante, y a efectos de lograr una mejor comunicación y coordinación entre las autoridades municipales, el Alcalde debería comunicar su salida del país, sin que esta comunicación pueda entenderse como una obligación cuyo incumplimiento le pueda generar responsabilidad…”

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

Laura Araya Rojas

                                                                                Procuradora

                                Área Derecho Público

 

LAR/jlh

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-152-2014

SOBRE LAS VACACIONES DEL ALCALDE MUNICIPAL

 

El Licenciado Mario González Salazar, en su condición de Auditor Interno de la Municipalidad de Santa Bárbara, mediante OAIMSB/125-2013 de fecha 21 de julio de 2013, solicita criterio respecto a las vacaciones del Alcalde Municipal. Específicamente  peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“…1. ¿Los alcaldes municipales siendo de elección popular debe el Concejo Municipal aprobarles las vacaciones a que tienen derecho?

 

2. ¿Cuándo los Alcaldes Municipales en goce de vacaciones, deben solicitar permiso a los Concejos Municipales en los casos que salgan del país para actividades privadas?

 

3. ¿Los Alcaldes Municipales, pueden salir del país los días no hábiles (fines de semana, feriados, etc.) sin el permiso del Concejo Municipal o requieren de permiso debido a su condición de funcionario de elección popular y que en su condición de alcalde debe estar disponible para eventuales circunstancias que se presente en el territorio donde fue nombrado?…”

 

Analizado el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen C-152-2014 del 19 de mayo del 2014, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:

A.- El Alcalde ejerce, de forma exclusiva y excluyente, las funciones administrativas del ente territorial. Su naturaleza jurídica es la de un funcionario público sui generis, excluido del Régimen de Servicio Civil y elegido popularmente.

B.- La relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.

C.-  De conformidad con lo indicado en el Dictamen número C-177-2010 del 17 de agosto del 2010, el Alcalde no tiene deber legal de pedir autorización  al Concejo para disfrutar sus vacaciones, empero, debe comunicarlo al cuerpo de colegiado en aras de privilegiar la colaboración y debida comunicación que debe existir entre ambos sujetos.

D.- Como claramente se sigue del Dictamen número C-283-2009 del 13 de octubre del 2009, “…el Alcalde Municipal debe informar del momento en que se encuentre en descanso, pero si ese descanso lo va a disfrutar en el país o fuera de él, no existe obligación de comunicarlo al Concejo Municipal…

En lo que respecta a los días feriados y de descanso semanales… no existe ninguna norma jurídica que obligue al Alcalde Municipal a informar cuando desee salir del país durante esos días. No obstante, y a efectos de lograr una mejor comunicación y coordinación entre las autoridades municipales, el Alcalde debería comunicar su salida del país, sin que esta comunicación pueda entenderse como una obligación cuyo incumplimiento le pueda generar responsabilidad…”