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Dictamen : 164 - del 27/05/2014
27 de mayo del 2014
C-164-2014
Doctor
Edgar Gutierrez Espeleta
Ministro
Ministerio de Ambiente y
Energía
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la
República, me refiero al oficio DM-016-2014 del 16 de enero del 2014, suscrito
por el anterior señor Ministro doctor Rene Castro Salazar, por medio del cual
solicita se emita criterio técnico jurídico respecto a las siguientes
interrogantes:
“1. ¿Cuáles instituciones del Estado se incluyen
dentro del término Administración Pública?
2. ¿Es aplicable el
Decreto Ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011 “Reglamento para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental
Institucional en el Sector Público de Costa Rica”, el artículo 27 del Decreto
Ejecutivo 37567 del 02 de noviembre de 2012 “Reglamento General para la Gestión
Integral de Residuos” y el artículo 28 de la Ley No. 8839 del 24 de junio
de 2010 “Ley para la Gestión Integral de
Residuos” a todas las instituciones que conforman la Administración Pública
indistintamente de su naturaleza jurídica y autonomía presupuestaria?
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta a la
consulta planteada, el criterio legal emitido por la Dirección de Asesoría
Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, en el cual se llega a las
siguientes conclusiones:
“De conformidad con lo señalado en la respuesta a la
consulta número uno y a lo anterior, se desprende que todas las instituciones
que conforman el Sector Público Costarricenses se encuentran obligadas a
presentar un Programa de Gestión Ambiental, en los términos, forma y plazos
señalados en el Decreto Ejecutivo N°36499-S-MINAET, la Ley N° 8839 y el
artículo 27 de su reglamento, aún y cuando éstos cuenten con personería
jurídica y patrimonios propios, por cuanto, la intención detrás de los
Programas de Gestión Ambiental Institucional es que el Estado garantice y
preserve el derecho de las personas a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, en respeto del derecho de la protección de la salud humana que se
deriva del derecho a la vida (enunciado de rango constitucional y de interés
público), así como promover un cambio de cultura por parte de la sociedad
costarricense por medio de sus instituciones representativas.”
I.
SOBRE EL FONDO.
Consulta el señor Ministro respecto
a la consideración del término “Administración
Publica” a fin de determinar la aplicación de la Ley N° 8839 del 24 de junio del
2010, Ley para la gestión Integral de Residuos, y los decretos ejecutivos N°
36499 del 17 de marzo del 2011 y N° 37567 de 2 de noviembre del 2012.
Respecto a la primera interrogante,
es oportuno recordar que este Órgano Asesor ha sido consecuente al señalar que
la Administración Pública se encuentra conformada por los poderes de la
República (Legislativo, TSE, y Judicial en medida que estos realices funciones
administrativas), así como de los entes públicos (Municipalidades,
instituciones autónomas, semiautónomas, y demás entidades públicas) que se
hayan creado. Al respeto, en el dictamen C-028-1998 del 19 de febrero de 1998, se precisó:
“(…) De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública
"La Administración estará constituida por el Estado y los demás
entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho
público y privado".
De la norma transcrita, la Procuraduría ha interpretado que la "Administración Pública" está
integrada por los tres poderes del Estado -el Legislativo y Judicial en la
medida en que realizan, excepcionalmente, funciones administrativas-, las
Municipalidades, las Instituciones Autónomas y demás entidades de Derecho
público que realicen función administrativa (igual concepto al que establece el
artículo 1° inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa).
Conforme se podrá apreciar, la anterior definición nos muestra el
concepto de Administración Pública desde un punto de vista subjetivo, sea como
el conjunto de órganos a los que se les atribuye la función administrativa,
como competencia característica y normal.
En su acepción objetiva, la Administración Pública implica el desarrollo
de la función administrativa por parte de las autoridades pertenecientes al
orden administrativo. Desde esta última perspectiva, la Administración Pública
constituye una de las funciones del Estado.
Como sabemos, la existencia del Estado obedece a la necesidad de
satisfacer, de la mejor manera posible, las necesidades del grupo social que lo
integra. Y en términos generales, la actividad estatal se concreta en tres
grandes categorías de funciones: legislativas, judiciales y administrativas.
Ahora bien, en lo que aquí interesa, la función administrativa,
constituye "... la actividad concreta, dirigida, a través de una acción
positiva, a la realización de los fines concretos de seguridad, progreso y
bienestar de la colectividad. Función, por lo tanto, dirigida a la integración
de la actividad individual allí donde ésta se revele como insuficiente para los
objetivos que sean de interés colectivo; y a la prestación de bienes o de
servicios necesarios para asegurar la conservación, el bienestar y el progreso
de la colectividad..." (ALESSI (Renato), Instituciones de Derecho
Administrativo, BOSCH, Casa Editorial, Barcelona, 1970, Tomo Primero, pag. 7).
Sin embargo, no toda la actividad de la Administración Pública es de
igual naturaleza ni se expresa o traduce en igual forma. Ello ha dado lugar a
clasificarla atendiendo diversos criterios. De acuerdo con la naturaleza de sus
funciones, los órganos administrativos se clasifican en activos, consultivos y
de control, según tengan como función primordial el desarrollo de una
administración activa, de una actividad consultiva o de una actividad de
control sobre otros órganos o sujetos públicos.”
De acuerdo con lo
expuesto, es claro que el concepto de Administración Pública tiene un sentido
subjetivo amplio, el cual se encuentra definido por el artículo 1° de la Ley General
de la Administración Pública, el cual claramente señala que la administración
pública está “constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno
con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado”
Así las cosas, todas las
instituciones que conformen los poderes del Estado -el Legislativo, TSE y
Judicial en la medida en que realizan funciones administrativas-, las
Municipalidades, las Instituciones Autónomas y semiautónomas, y demás entidades
de Derecho público, se pueden considerar dentro del concepto de “Administración Pública”,
independientemente del grado de autonomía que estas tengan.
En ese orden de ideas,
debemos señalar que de acuerdo con lo que dispone el Decreto Ejecutivo
N° 36499 del 17 de marzo del 2011, Reglamento para la Elaboración de Programas
de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa Rica,
concretamente su artículo 1°, el citado reglamento es de aplicación para las
instituciones que componen la Administración Publica, toda vez que éste es
decretado para que “las instituciones de
la Administración Publica logren formular, actualizar e implementar un Programa
de Gestión Ambiental Institucional “PGAI”. Dispone la norma de cita:
Artículo 1º—Objetivo: El presente
reglamento tiene por objeto establecer los lineamientos para que todas las instituciones de la
Administración Pública logren formular, actualizar e implementar un
Programa de Gestión Ambiental Institucional “PGAI”. (Lo resaltado no es
original).
Por su parte, la ley N°
8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión Integral de Residuos, en su
numeral tercero, establece que dentro del ámbito de alcance de esta normativa,
están todas las personas jurídicas públicas y privadas; así mismo, el artículo
28 de este cuerpo legal es claro al establecer que las instituciones de la
Administración Pública, empresas públicas y municipalidades están en la
obligación de implementar el sistema de gestión ambiental. Señalan los
artículos en mención:
“ARTÍCULO 3.- Alcance
Esta Ley es de
observancia obligatoria para todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, generadoras de
residuos de toda clase, salvo aquellos que se regulan por legislación especial.
ARTÍCULO 28.- Sistemas de gestión
ambiental
Las
instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades implementarán sistemas de gestión ambiental en todas sus dependencias,
así como programas de capacitación para el desempeño ambiental en la prestación
de servicios públicos y el desarrollo de hábitos de consumo y el manejo
adecuado que tendrán por objeto prevenir y minimizar la generación de
residuos.”
(Lo resaltado no es original)
En
igual sentido, el artículo 27 del Reglamento a la Ley para la Gestión Integral
de Residuos, decreto ejecutivo N° 37567 de 2 de noviembre del 2012 en
su numeral 27 dispone:
“Artículo 27°- De
los Sistemas de Gestión Ambiental Institucional
Las instituciones de la Administración
Pública, empresas públicas y municipalidades, para cumplir con el
requisito de contar con un sistema de gestión ambiental, según lo establece el
artículo 28 de la Ley No. 8839, deben elaborar e implementar Programas de
Gestión Ambiental Institucional, tal como se establece en el Reglamento para la
Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector
Público de Costa Rica.” (Lo resaltado no es original).
Como se puede apreciar, las normas en mención son claras al indicar
que éstas se aplicarán en las
instituciones que conforman la Administración Pública, por lo que las
instituciones que conformen los poderes del Estado -el Legislativo, TSE y
Judicial en la medida en que realizan funciones administrativas-, incluidos sus
respetivos órganos, las Instituciones Autónomas y semiautónomas, y demás
entidades de Derecho público, así como por mención expresa las municipalidad y
empresas públicas, deben acatar lo dispuesto
tanto en la ley N° 8839 del 24 de junio del 2010 y en
su Reglamento, como en el decreto ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011,
“Reglamento para la elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional
en el Sector Público de Costa Rica.
II.
CONCLUSIONES.
De conformidad con lo expuesto es criterio de la
Procuraduría General de la República que:
1.
Dentro del
concepto de Administración Pública comprendemos las instituciones que conforman
la Administración Pública, por lo que las instituciones que conformen los
poderes del Estado -el Legislativo, TSE y Judicial en la medida en que realizan
funciones administrativas-, incluidos sus respetivos órganos, las Instituciones
Autónomas y semiautónomas, y demás entidades de Derecho público, así como por
mención expresa las municipalidad y empresas públicas.
2.
Las instituciones
de la Administración Pública costarricense están en la obligación de aplicar el
decreto ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del
2011.
3.
Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y
municipalidades están en la obligación de implementar el sistema de gestión
ambiental contemplado en la Ley para la Gestión Integral de Residuos y su
reglamento.
Atentamente,
Lic. Esteban Alvarado Quesada
Procurador
EAQ/ybm
C-164-2014
MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.TÉRMINO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .INSTITUCIONES
QUE CONFORMAN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El señor Ministro de de Ambiente y Energía,
solicita criterio técnico
jurídico respecto a las siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuáles instituciones del Estado se incluyen dentro del término
Administración Pública?
2. ¿Es aplicable el Decreto
Ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del 2011 “Reglamento
para la Elaboración de Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector
Público de Costa Rica”, el artículo 27 del Decreto Ejecutivo 37567 del 02 de
noviembre de 2012 “Reglamento General para la Gestión Integral de Residuos”
y el artículo 28 de la Ley No. 8839 del 24 de junio de 2010 “Ley para la Gestión Integral de Residuos”
a todas las instituciones que conforman la Administración Pública
indistintamente de su naturaleza jurídica y autonomía presupuestaria?
El Licenciado Esteban Alvarado Quesada,
Procurador, emitió criterio al respeto mediante el dictamen C-164-2014 del 27
de mayo del 2014, concluyendo lo siguiente:
1.
Dentro del
concepto de Administración Pública comprendemos las instituciones que conforman
la Administración Pública, por lo que las instituciones que conformen los
poderes del Estado -el Legislativo, TSE y Judicial en la medida en que realizan
funciones administrativas-, incluidos sus respetivos órganos, las Instituciones
Autónomas y semiautónomas, y demás entidades de Derecho público, así como por
mención expresa las municipalidad y empresas públicas.
2.
Las instituciones
de la Administración Pública costarricense están en la obligación de aplicar el
decreto ejecutivo N° 36499 del 17 de marzo del
2011.
3.
Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y
municipalidades están en la obligación de implementar el sistema de gestión
ambiental contemplado en la Ley para la Gestión Integral de Residuos y su
reglamento.