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Dictamen : 113 - del 31/03/2014
31 de marzo del 2014
C-113-2014
Doctor
Leonardo
Garnier Rímolo
Ministro
de Educación Pública
Estimado
señor:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio
DM-1651-11-2013 del 28 de noviembre de 2013, mediante el cual solicita a este
órgano asesor que nos pronunciemos sobre las siguientes interrogantes
planteadas a partir de los artículos 93 y 94 de la Ley General de Policía y 6
del Decreto Ejecutivo 37458-SP:
“1.1. ¿Definir en qué consiste la autorización para
que una entidad pública realice labores de adiestramiento y capacitación
policial?
1.2. ¿Cuál es el procedimiento para autorizar una
Escuela de Policías y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y
capacitación policial?
1.3. ¿Considerando las competencias del Ministerio de
Educación Pública, les son aplicables las Leyes o reglamentos que regulan la
formación, perfeccionamiento y especialización de los servicios policiales?”
“2.1. ¿Cuáles son las consideraciones para realizar
las convalidaciones de títulos emitidos por la Escuela Policial u otras
entidades públicas?
2.2. ¿Qué vinculación tiene para las Escuelas de
Policías y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y
capacitación policial, las convalidaciones que realice el Ministerio de
Educación Pública sobre los títulos que emiten?”
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la
presente consulta del criterio emitido por el Licenciado Mauricio Medrano Goebel, Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de
Educación Pública.
I.
SOBRE LAS
OBLIGACIONES LEGALES DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA EN MATERIA EDUCATIVA Y
POLICIAL
La normativa vigente en Costa
Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación
Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida
que ejercen a nombre del Estado, para
cumplir el derecho fundamental a la educación.
Precisamente el artículo 81 de la Constitución Política, establece
que la dirección general de la enseñanza oficial, sea la educación impartida
por el Estado, corresponde a un Consejo Superior presidido por el Ministro de
ramo, otorgando a esta entidad relevancia constitucional para autorizar y establecer los planes de estudio y programas del sistema de
educación pública. En esa misma línea el legislador lo reconoció
en los artículos 5 y 9 de la Ley Fundamental de Educación N°2160 del 25 de
setiembre de 1957.
En el caso del Ministerio de Educación Pública, sus atribuciones
han sido establecidas legalmente, principalmente a partir de lo dispuesto en la
Ley 3481 del 13 de enero de 1965, Ley Orgánica del Ministerio de Educación
Pública. Al respecto, esta ley señala en su artículo 1, que el Ministerio de
Educación Pública es el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la educación
encargado de "administrar todos los
elementos que integran aquel ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes
del título sétimo de la Constitución Política, de la Ley Fundamental
de Educación, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos.” Por su parte en el ordinal 2 se establece como
competencia específica y exclusiva del Ministerio de Educación Pública "(...) poner en ejecución los planes, programas y demás
determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación".
Consecuentemente, el Ministerio de Educación es un ejecutor de las
resoluciones del Consejo Superior de Educación, y por tal motivo, complementa
su función con las competencias constitucionales atribuidas al Consejo Superior
de Educación.
Adicionalmente, los artículos 30
y 31 de la Ley Fundamental de Educación, reconocen al Ministerio de Educación
Pública como el coordinador entre los órganos y las instituciones del Estado,
para ofrecer a las comunidades programas tendientes a elevar el nivel cultural,
social y económico de sus miembros.
Precisamente por ello, por mandato constitucional, corresponde al
Consejo Superior de Educación la dirección de la enseñanza oficial, y por
mandato legal, corresponde al Ministerio de Educación Pública, la
administración del sistema educativo y la ejecución de los planes, programas y
demás determinaciones que emanen del Consejo Superior de Educación.
Es claro entonces que
el legislador reconoció en las leyes indicadas, competencias específicas al
Ministerio de Educación Pública en materia educativa, como órgano ejecutor de
las políticas fijadas por el Consejo Superior de Educación.
No obstante lo
anterior, debemos señalar que el legislador decidió ampliar las funciones
típicamente educativas del Ministerio de Educación Pública relacionadas al sistema de educación oficial, con dos
atribuciones adicionales muy específicas en materia policial, lo cual ocurrió
con la promulgación de la Ley General de Policía N°7410 del 26 de mayo de 1994.
En efecto, los
artículos 94 y 95 de dicha ley, establecen lo siguiente:
“Adiestramiento y capacitación
Artículo 93°—Entes encargados de brindarlos
Las labores de
adiestramiento y capacitación policial estarán a cargo de la Escuela Nacional
de Policía Francisco J. Orlich y de cualquier entidad pública, autorizada para ese fin por el
Ministerio de Educación Pública y por el Consejo de Seguridad Nacional.
Artículo 94°—Criterios
El
adiestramiento y la capacitación policial se fundamentarán en los siguientes
criterios:
a) Tendrán carácter profesional y permanente.
b) Serán
convalidados por el Ministerio de Educación Pública.
c) No tendrán carácter militar y, en consecuencia, su
orientación será civilista, democrática y defensora de los derechos humanos.” (La negrita no es del original)
Nótese que
de las normas citadas, se desprende la obligación del Ministerio de Educación
Pública de autorizar a las entidades públicas que deseen realizar labores de
adiestramiento y capacitación policial, y además, deberá convalidar los
criterios de ese adiestramiento y capacitación, lo cual se fundamenta en la
visión civilista y no militar que quiso otorgar el legislador a dichas
funciones.
Debe tomarse
en cuenta que por tratarse de disposiciones de carácter legal, las normas de la
Ley General de Policía cuentan con la misma fuerza vinculante que la demás
normativa ya comentada, que reconoce la competencia al Ministerio en materia de
educación pública u oficial.
Por tal motivo, no podría el Ministerio de Educación
Pública desconocer el mandato que le ha impuesto el legislador, el cual a
criterio de este órgano asesor no puede ser inconstitucional como lo afirma la
Asesoría Jurídica del Ministerio, en la medida que sus atribuciones no son
constitucionales sino legales.
Es por ello, que a través de una
norma de igual naturaleza podrían modificarse, ampliarse, o incluso derogarse
atribuciones legales atribuidas al Ministerio de Educación Pública.
II.
SOBRE LA NECESIDAD
DE REFORMA LEGAL EN CASO DE ESTIMARSE IMPROCEDENTE LA APLICACIÓN LEGISLATIVA
El artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública regula
en nuestro ordenamiento jurídico administrativo el principio de jerarquía de
las normas. Este artículo dispone:
“1. La jerarquía de las
fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente
orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados
internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos
con valor de ley;
d) Los decretos del Poder
Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la
materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del
Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;
y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y
descentralizadas.
2. Los reglamentos autónomos
del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados
entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.
3. En lo no dispuesto
expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que
regulan los actos administrativos.”
Sobre dicho principio, esta Procuraduría ha indicado
lo siguiente:
“…El ordenamiento
jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten
y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre
esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía
normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de
aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la
Administración Pública; es decir, se
trata de saber cuando una fuente es superior a otra
y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.
Lo anterior supone, una
relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no
pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la
Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también
el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley.
(OJ-116-2005 del 8 de agosto de 2005)
En el caso que nos ocupa, estamos en presencia
de una norma de naturaleza legal, que establece obligaciones específicas en
materia policial para el Ministerio de Educación Pública, que como indicamos,
no contradice ninguna norma constitucional pues las competencias de dicho
ministerio no han sido fijadas constitucionalmente. En esa medida deben
aplicarse de la misma forma que otras normas de igual rango legal, como las
referentes a la educación oficial.
Diferente es el tema de la oportunidad y conveniencia de que el
legislador haya otorgado al Ministerio de Educación Pública funciones en
materia de adiestramiento y capacitación policial, pues esto queda dentro del
ámbito de discrecionalidad legislativa.
Por otro lado, en caso de que el Ministerio considere inoportuno o
improcedente la aplicación de las normas dispuestas en la Ley General de
Policía, deberá gestionar la respectiva reforma o derogatoria legal, y mientras
ello no suceda, deberá acatar el mandato que el legislador le ha impuesto en
esta materia.
Aun cuando el Ministerio considere que no cuenta con el personal
idóneo para realizar las labores asignadas en materia de adiestramiento y
capacitación policial, lo cierto es que a partir de la normativa que le dio ese
mandato, debió ajustar sus procedimientos internos y su personal, para
cumplir con lo ordenado legalmente.
III.
SOBRE LO ESPECÍFICAMENTE
CONSULTADO
Partiendo de la obligación dispuesta para el Ministerio de
Educación Pública en los artículos 93 y 94 inciso b)
de la Ley General de Policía, procederemos a referirnos a cada una de las
preguntas planteadas por el consultante.
En primer lugar, solicita
definir “en qué consiste la autorización para que una
entidad pública realice labores de adiestramiento y capacitación policial”. Al respecto, debemos señalar que
esta Procuraduría se ha referido en numerosas oportunidades al término
“autorización”, considerando que se trata de un requisito de validez del acto
administrativo, que se otorga “a priori”, a diferencia de la “aprobación”, que
se trata de un requisito de eficacia “a posteriori”. Específicamente en el
dictamen C-004-1991 del 4 de enero de 1991, indicamos:
“Para tal efecto,
transcribimos algunos párrafos del tratadista José Roberto Dromi
en los que indica el sentido de los términos anteriormente apuntados.
"AUTORIZACION.-
El acto de autorización
tiene un doble alcance jurídico: como acto de "habilitación o
permiso" strictu sensu y como acto de
"fiscalización o control".
Como acto de habilitación o
permisión, la autorización traduce aquellas licencias que la autoridad
administrativa confiere a los administrados en el ejercicio de la policía
administrativa, v.gr., la autorización para construir o edificar como materia
de la policía urbanística; la autorización para habilitar un comercio en
ejercicio de la policía económica; la autorización para la existencia de las
personas jurídicas. Como acto de fiscalización o control. la
autorización es una declaración de voluntad administrativa constitutiva o de
remoción de obstáculos para superar los límites que el orden jurídico pone al
libre desenvolvimiento de la actividad pública.
Esencialmente, desde el
punto de vista jurídico, consiste en un acto administrativo de control, por el
cual un órgano faculta a otro a emitir un determinado acto. En virtud de la
autorización, un órgano administrativo inferior queda facultado para desplegar
una cierta actividad o comportamiento...”
De lo anterior, y aplicado el caso consultado,
debemos señalar que la autorización que debe otorgar el Ministerio de Educación
Pública a la luz de lo dispuesto en el numeral 93 de la Ley General de Policía,
constituye un aval previo a favor de cualquier institución pública que desee
realizar labores de adiestramiento y capacitación policial, y sin el cual, no
se encontraría habilitada para realizar dichas funciones.
En segundo lugar, el consultante solicita que este
órgano asesor se refiera a “¿Cuál es el
procedimiento para autorizar una Escuela de Policías y/o entidad pública que
realice labores de adiestramiento y capacitación policial? Al respecto,
debemos señalar que el legislador no estableció al Ministerio de Educación
Pública un procedimiento específico para otorgar estas autorizaciones, ni
tampoco se reguló este tema en alguna reglamentación de la Ley General de
Policía.
Por
tal motivo, y mientras subsista el vacío normativo, este órgano asesor
considera que corresponde al Ministerio de Educación Pública a través de sus
órganos competentes y dentro del margen de sus competencias legales, establecer
sus procedimientos internos para emitir la autorización que le ha encomendado
el legislador.
En
tercer lugar, se consulta si al Ministerio de Educación Pública “les (sic) son aplicables las Leyes o
reglamentos que regulan la formación, perfeccionamiento y especialización de
los servicios policiales?”. Sobre este tema, ya
hemos venido indicando que el mandato legal establecido en la Ley General de
Policía a cargo del Ministerio de Educación Pública, le resulta vinculante
mientras se mantenga la vigencia de las normas. De igual forma, le aplicaría lo
dispuesto en el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 37458-SP del 30 de noviembre
de 2012, por cuanto se trata de una norma reglamentaria vigente y que no ha
sido anulada del ordenamiento jurídico.
En cuarto
lugar, solicita el consultante que indiquemos: “¿Cuáles
son las consideraciones para realizar las convalidaciones de títulos emitidos
por la Escuela Policial u otras entidades públicas?”. Al respecto,
debemos reiterar que corresponde al Ministerio de Educación Pública, a través
de sus órganos competentes, establecer los procedimientos internos con base en
fundamentos técnicos, sobre la forma en que convalidará los criterios de
adiestramiento y capacitación policial, toda vez que el legislador le otorgó
cierto margen de discrecionalidad al no limitarle específicamente en este tema.
Finalmente,
se consulta sobre “¿Qué vinculación tiene
para las Escuelas de Policías y/o entidad pública que realice labores de
adiestramiento y capacitación policial, las convalidaciones que realice el
Ministerio de Educación Pública sobre los títulos que emiten?” Sobre el
particular, debemos reiterar que al tratarse de una obligación dispuesta
legalmente, todas las instituciones involucradas se encuentran sometidas al
mandato del legislador, motivo por el cual no podrían las escuelas de policías
o entidades públicas autorizadas para realizar adiestramiento y capacitación policial,
obviar los criterios de convalidación que emita el Ministerio de Educación
Pública en esta materia.
IV.
CONCLUSIONES
De lo expuesto podemos llegar a las siguientes
conclusiones:
a)
A partir de lo dispuesto en los numerales 93 y 94
inciso b) de la Ley General de Policía, corresponde al Ministerio de Educación
Pública autorizar a las entidades públicas para realizar adiestramiento y
capacitación policial, y además debe convalidar los criterios de adiestramiento
y capacitación en esta materia;
b)
En caso de que el Ministerio de Educación
Pública considere inoportuno o improcedente la aplicación de dichas
obligaciones contenidas en la Ley General de Policía, deberá gestionar la
respectiva reforma o derogatoria legal, y mientras ello no suceda deberá acatar
el mandato que el legislador le ha impuesto en esta materia, sin que se observe
vicio alguno de constitucionalidad, toda vez que sus atribuciones no tienen
rango constitucional sino legal;
c)
La autorización que debe
otorgar el Ministerio de Educación Pública a la luz de lo dispuesto en el
numeral 93 de la Ley General de Policía, constituye un aval previo a favor de
cualquier institución pública que desee realizar labores de adiestramiento y
capacitación policial, y sin el cual, no se encontraría habilitada para
realizar dichas funciones;
d)
Ni legalmente ni reglamentariamente se establece al
Ministerio de Educación Pública un procedimiento específico para otorgar estas
autorizaciones y convalidaciones, por lo que corresponde a éste, a través de
sus órganos competentes y dentro del margen de sus competencias legales,
establecer sus procedimientos internos para cumplir con las funciones
encomendadas por el legislador;
e)
Las normas legales y reglamentarias que imponen
obligaciones al Ministerio de Educación Pública en materia policial, resultan
de aplicación obligatoria mientras se mantenga su vigencia;
f)
Todas las instituciones involucradas en materia
policial se encuentran sometidas al mandato del legislador, motivo por el cual
no podrían las escuelas de policías o entidades públicas autorizadas para
realizar adiestramiento y capacitación policial, obviar los criterios de
convalidación que emita el Ministerio de Educación Pública en esta materia,
mientras la normativa no sea reformada o derogada.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
SPC/gcga
C-113-2014
AUTORIZACIÓN PARA REALIZAR LABORES DE ADIESTRAMIENTO Y CAPACITACIÓN
POLICIAL. COMPETENCIA DEL MEP.
El doctor Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de
Educación Pública solicita a este órgano asesor que nos pronunciemos sobre las siguientes
interrogantes planteadas a partir de los artículos 93 y 94 de la Ley General de
Policía y 6 del Decreto Ejecutivo 37458-SP:
“1.1. ¿Definir en qué consiste la autorización para que una entidad
pública realice labores de adiestramiento y capacitación policial?
1.2. ¿Cuál es el procedimiento para autorizar una Escuela de Policías
y/o entidad pública que realice labores de adiestramiento y capacitación
policial?
1.3. ¿Considerando las competencias del Ministerio de Educación Pública,
les son aplicables las Leyes o reglamentos que regulan la formación,
perfeccionamiento y especialización de los servicios policiales?”
“2.1. ¿Cuáles son las consideraciones para realizar las convalidaciones
de títulos emitidos por la Escuela Policial u otras entidades públicas?
2.2. ¿Qué vinculación tiene para las Escuelas de Policías y/o entidad
pública que realice labores de adiestramiento y capacitación policial, las
convalidaciones que realice el Ministerio de Educación Pública sobre los
títulos que emiten?”
Mediante dictamen C-113-2014 del 31 de marzo del 2014,
suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta ,
se concluyó lo siguiente:
a)
A partir de lo dispuesto en los numerales 93 y 94
inciso b) de la Ley General de Policía, corresponde al Ministerio de Educación
Pública autorizar a las entidades públicas para realizar adiestramiento y
capacitación policial, y además debe convalidar los criterios de adiestramiento
y capacitación en esta materia;
b)
En caso de que el Ministerio de Educación
Pública considere inoportuno o improcedente la aplicación de dichas
obligaciones contenidas en la Ley General de Policía, deberá gestionar la
respectiva reforma o derogatoria legal, y mientras ello no suceda deberá acatar
el mandato que el legislador le ha impuesto en esta materia, sin que se observe
vicio alguno de constitucionalidad, toda vez que sus atribuciones no tienen
rango constitucional sino legal;
c)
La autorización que debe
otorgar el Ministerio de Educación Pública a la luz de lo dispuesto en el numeral
93 de la Ley General de Policía, constituye un aval previo a favor de cualquier
institución pública que desee realizar labores de adiestramiento y capacitación
policial, y sin el cual, no se encontraría habilitada para realizar dichas
funciones;
d)
Ni legalmente ni reglamentariamente se establece al
Ministerio de Educación Pública un procedimiento específico para otorgar estas
autorizaciones y convalidaciones, por lo que corresponde a éste, a través de
sus órganos competentes y dentro del margen de sus competencias legales,
establecer sus procedimientos internos para cumplir con las funciones
encomendadas por el legislador;
e)
Las normas legales y reglamentarias que imponen
obligaciones al Ministerio de Educación Pública en materia policial, resultan de
aplicación obligatoria mientras se mantenga su vigencia;
f)
Todas las instituciones involucradas en materia
policial se encuentran sometidas al mandato del legislador, motivo por el cual
no podrían las escuelas de policías o entidades públicas autorizadas para
realizar adiestramiento y capacitación policial, obviar los criterios de
convalidación que emita el Ministerio de Educación Pública en esta materia,
mientras la normativa no sea reformada o derogada.