Dictamen : 097 - del 21/03/2014

C-097-2014

21 de marzo de 2014

Licenciado

Álvaro Moreno Moreno

Auditor Interno

Municipalidad de Santa Cruz

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio AIM-162-13 del 23 de julio del 2013, en el cual solicita criterio sobre la jerarquía de las normas. Se requiere nuestro criterio en relación con el siguiente aspecto:

“De conformidad con el ordenamiento jurídico que deben observar las municipalidades, cuál norma está en un nivel de mayor rango respecto a la otra: El Código Municipal o la Convención Colectiva”

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

I. SOBRE EL PRINCIPIO DE LA JERARQUIA NORMATIVA.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala:

Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.

En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa señaló:

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.)

II. SOBRE LAS CONVECIONES COLECTIVAS.

Las convenciones Colectivas se encuentran reguladas en el artículo 62 de la Constitución Política, el cual expresamente señala lo siguiente:

ARTÍCULO 62.- “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados.”

Por su parte, el Código de Trabajo también regula las Convenciones Colectivas en sus artículos 54 y 55. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

ARTÍCULO 54.- “Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte. En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país. “

ARTICULO 55.- “Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

a) Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51;

b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado, y

c) Las que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.”

De las normas transcritas se desprende que la Convención Colectiva tiene fuerza de ley profesional y obliga a quienes la suscribieron, a cumplir lo dispuesto por la misma.

Sobre las Convenciones Colectivas de Trabajo, la jurisprudencia judicial ha señalado, lo siguiente:

“La Sala estima que es jurídicamente compatible con el Derecho de la Constitución, la posición que en el desarrollo histórico de la institución de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la República en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia número 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el considerando segundo, antes transcrito, que "esta Sala resolvió que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que "las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos". Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son "aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala.” (Sala Constitucional, resolución número 4453-2000 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, el subrayado no es del original) (En igual sentido, se pueden ver entre otras las resoluciones número 6435-2000 de las diez horas con quince minutos del veintiuno de julio del dos mil, la 7730-2000 de las catorce horas y siete minutos del treinta de agosto del dos mil, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la resolución 0135-2001 de las nueve horas treinta minutos del veintitrés de febrero del dos mil uno)

El tema de las convenciones colectivas en el sector público, ha sido reiteradamente analizado por el Tribunal Constitucional, que ha señalado la existencia de límites en el poder de negociación en este sector. Al respecto, se ha indicado que:

“V.- Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. (…) Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión no implica que sea inválida cualquier negociación colectiva en el sector público, pero de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales, únicamente resulta posible respecto de aquellos funcionarios que no realicen gestión pública. (…). No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. (…) En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública , es claro que cláusulas como la ahora impugnada pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos.” (Sala Constitucional, resolución número 6728-2006 de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del diecisiete de mayo del 2006, el subrayado no corresponde con el original)^{^[1]}

A partir de lo expuesto por la Sala Constitucional, podemos afirmar que existen al menos tres límites a las posibilidades de negociación dentro del Sector Público. El primero está relacionado con el ámbito subjetivo de las convenciones colectivas, el segundo, con las materias que pueden ser objeto de negociación y el tercero con la razonabilidad y proporcionalidad de los beneficios acordados.

En lo que respecta al ámbito subjetivo de aplicación de las convenciones colectivas, se ha indicado que es posible su negociación para aquellos empleados que no participan de la gestión pública.

Asi, se ha considerado siendo que existe un régimen mixto de empleo para las administraciones cuya actividad sea de naturaleza comercial y que no se diferencie de la actividad comercial desplegada por los particulares. En la resolución 2000-4453 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, resolución que ha sentado la jurisprudencia^{^[2]} de ese Tribunal Constitucional en esta materia, se ha indicado que “los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho laboral y no por el Derecho público, lo que les faculta para negociar colectivamente.”

Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que están excluidos de las convenciones colectivas los funcionarios que participan de la gestión pública. Este Órgano Asesor ha indicado que se debe considerar como servidores que realizan gestión pública a aquellos funcionarios que en el ejercicio de una competencia pública realicen actuaciones administrativas cuyo resultado sea la alteración, creación y supresión de relaciones jurídicas administrativas con los administrados o con el resto de los servidores de la institución, actuaciones que pueden ser de fiscalización (como los desempeñados para resguardar el patrimonio de la institución o los efectuados por los auditores institucionales), de dirección (como la emisión de directrices, instrucciones, o el ejercicio de la potestad disciplinaria) o de servicio público, entre otros. (Dictamenes 360-2008 del 6 de octubre del 2008 y 371-2008 del 13 de octubre del 2008, entre otros.)

La jurisprudencia tanto judicial como administrativa, ha señalado además, que el objeto de la negociación colectiva en el sector público se encuentra limitada. Al respecto, esta Procuraduría ha expresado:

II.-Alcance limitado de la negociación colectiva en el sector público.

Si bien la jurisprudencia constitucional declara que la negociación colectiva no es incompatible con el régimen constitucional de la función pública, esto en el caso de las empresas o servicios económicos del Estado con régimen laboral común, y en tratándose de servidores públicos que no ejerzan gestión pública, lo cierto es que advirtió que dicha autorización para negociar no es irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, sino sujeta inexorablemente a la generalidad de disposiciones normativas que privan en la Administración (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-161-98 de 10 de agosto de 1998, C-260-98 de 3 de diciembre de 1998, C-044-99 de 22 de febrero de 1999, C-137-2004 de 5 de mayo de 2004, C-036-2004 de 29 de enero de 2004 y C-057-2005 de 11 de febrero de 2005).

Y con base en esos supuestos esenciales, hemos indicado que aún y cuando en el ámbito de la función pública se está abriendo paso la introducción de un sistema de negociación colectiva, que tiene por finalidad permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal, resulta claro que esa posibilidad tiene en nuestro derecho un alcance limitado, en absoluto comparable al de la negociación colectiva en la empresa privada, y por ende, un carácter bastante distinto al que tiene en el derecho del trabajo. Lo cual acredita que el grado de autonomía de los funcionarios públicos es más limitado que el reconocido a los trabajadores del sector privado (Pronunciamientos OJ-029-2005 de 21 de febrero de 2005, OJ-203-2005 de 7 de diciembre de 2005 y OJ-019-2008 de 23 de abril de 2008).

Por ello, recientemente, hemos reseñado que la misma jurisprudencia constitucional ha denotado que aún en los supuestos en que es legítima la negociación colectiva en el sector público, esta facultad encuentra serios límites que vienen impuestos por la naturaleza pública del ente que negocia la convención colectiva.

En ese sentido, en el dictamen C-158-2007 de 24 de mayo de 2007, señalamos:

“En esta inteligencia, la sentencia N ° 4453 -2000 del 24 de mayo de 2000 advierte, en primer lugar, que de ningún modo puede admitirse que las convenciones se constituyan en fueros para excepcionarse del cumplimiento de la legalidad administrativa. En efecto, es necesario recalcar que la negociación colectiva en el sector público debe respetar la legalidad vigente. Específicamente, debe considerarse que la convención carece de poder para derogar leyes o para modificar las disposiciones legales que otorgan competencias a los entes públicos. Este criterio ha sido reiterado en los votos N° 7730-2006 del 30 de agosto de 2006 y N° 7261 -2006 del 23 de mayo de 2006, sin embargo por constituir el precedente más antiguo, procedemos a transcribir lo establecido en la sentencia N° 4453-2000 arriba mencionada:

"Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública , la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública "

De otro extremo, en el voto N° 3001-2006 del 9 de marzo de 2006, el Contralor de constitucionalidad subrayó que la negociación colectiva tampoco puede implicar la desaplicación de normas o principios de orden público:

"No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público."

Este criterio ha sido confirmado en las sentencias Nos. 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6729-2006 del 17 de mayo de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006, 14423-2006 del 27 de setiembre de 2006 y 17439-2006 del 29 de noviembre de 2006.

Luego, en su sentencia N° 6347-2006 del 10 de mayo de 2006, la Sala Constitucional ha indicado que para negociar una convención colectiva el ente público debe sujetar su actuación a los principios de austeridad y razonabilidad del gasto público, así como a la prohibición general de derrochar los fondos públicos. En lo pertinente, la sentencia de cita estableció:

"El deber de austeridad y razonabilidad en el gasto público y la prohibición de derrochar o administrar los fondos públicos como fondos privados, son imperativos que se imponen al servidor público, aún tratándose de la empresa pública, que ni siquiera es el caso, por ende, deben convertirse en el norte de su accionar."

Después, en la sentencia N ° 7261-2006 del 23 de mayo de 2006, ya citada, la Sala Constitucional ha indicado, que para determinar cuáles derechos puede la Administración otorgar por la vía de la convención colectiva, deberá considerar que dichos derechos han de ser financiados con fondos públicos, lo que exige realizar distintos tipos de juicio de valoración, desde el examen de legalidad hasta los test de razonabilidad y proporcionalidad. Acerca del punto, la sentencia en mención señala:

"VII.-El mismo test corresponde hacerlo con los actos con rango legal entre las partes, que otorgan derechos financiados con fondos públicos, por la afectación que tiene sobre las finanzas del Estado. Después de todo como lo reconoce la doctrina, la Administración Pública no es hacienda privada y por lo tanto el dinero que se compromete, como no es propio, debe ser administrado dentro del marco de la ley, lo cual incluye necesariamente el mencionado test de razonabilidad y proporcionalidad... ... Es por eso que la jurisprudencia de esta Sala ha concluido que si bien se permiten los laudos y las convenciones colectivas en las empresas del Estado, la posibilidad de negociación no puede ser irrestricta, debiendo respetarse, entre otras, las limitaciones que se exigen para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria, así como que no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes como consecuencia del proceso de negociación."

Acorde con lo comentado, resulta obvio que los entes u órganos públicos, pueden suscribir convenciones colectivas. Sin embargo, esa posibilidad debe entenderse en el sentido de que la facultad de negociar una convención colectiva no es irrestricta, sino por el contrario, se encuentra sometida a los límites demarcados por el ordenamiento jurídico administrativo y que la jurisprudencia constitucional de algún modo ha reseñado. “ (Dictamen C-183-2011 del 8 de agosto del 2011)

III. SOBRE EL FONDO.

Una vez aclarados los conceptos citados en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por el Auditor Interno de la Municipalidad de Santa Cruz.

En relación a la duda de si prevalece la ley sobre la Convención Colectiva o viceversa, cabe señalar que la jurisprudencia judicial de la Sala Segunda ha señalado que las convenciones colectivas tienen fuerza de ley profesional entre las partes contratantes, y deben ser establecidas conforme a la legislación, por lo que se desprende que la Convención Colectiva se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico y a la ley en específico, salvo en los aspectos que impliquen una mejora de las condiciones laborales, siempre y cuando esta situación no afecte intereses del Estado. Señala así, la resolución 227-2005 de las nueve horas treinta minutos del primero de abril del 2005, lo siguiente:

“III.-SOBRE EL VALOR NORMATIVO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS: El artículo 62 de la Constitución Política confiere el valor de ley a las normas pactadas entre empleadores y trabajadores mediante una convención colectiva, al señalar, en forma expresa, lo siguiente: “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”. La norma constitucional fue desarrollada en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo, que en el orden citado establecen: "Artículo 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte./ En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país."(La negrita no es del original) “Artículo 55. Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para: a) Las partes que la han suscrito, ...; b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centros de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquellas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que los hubieren celebrado; y c) Los que concierten en los futuros contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.” (Los destacados son del redactor). El carácter vinculante -con fuerza de ley- establecido en la Carta Magna y reiterado en el Código de Trabajo, resulta necesario, pues ningún sentido tendrían los acuerdos logrados entre empleadores y trabajadores para solucionar sus conflictos, si alguna de las partes pudiera decidir libremente si los cumple o no. Así, en virtud de la naturaleza del convenio colectivo, existe la posibilidad de poder exigir el cumplimiento de lo pactado. No obstante, la fuerza de ley les está conferida en el tanto en que las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación. Se desprende, de lo anterior, una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado. Esta idea, también se desprende del texto del párrafo final del artículo 57 del citado Código, cuando señala:“Dicho depósito será comunicado directamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones legales del presente Código.”(Énfasis suplidos). De lo transcrito se deduce que lo pactado en un convenio colectivo no puede ir en contra de lo establecido en la ley; especialmente, cuando ésta es de orden público, puesto que los convenios colectivos, en cuanto a su contenido, deben estar sujetos a la normativa legal (artículo 58 del Código de Trabajo) y sirven para superar las garantías mínimas que han sido establecidas legalmente. Sobre este tema, Cabanellas explica: “...lo vedado, por atentar contra la norma legal, es modificar un precepto de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada. Hay que respetar, pues, las normas mínimas establecidas... no cabe desconocer preceptos imperativos legales... un convenio aprobado por la autoridad administrativa puede ser desconocido por la autoridad judicial; pues, aunque logren la misma eficacia que una ley, no cabe su oposición con leyes laborales de orden público y, por tanto, inderogables por las convenciones colectivas. De esta manera, a nuestro parecer, si un convenio colectivo, aun aprobado por la autoridad administrativa, es contrario a la ley, no cabe aplicarlo por la autoridad judicial; pues ésta actúa en una esfera distinta, y la aprobación por las autoridades administrativas puede resultar insuficientes para la autoridad judicial... De la misma manera que los contratos individuales de trabajo deben respetar las normas legales de orden público que rijan en esta materia, los convenios colectivos no pueden oponerse a dichas normas, salvo que las mejoren en beneficio del trabajador.” (CABANELLAS, Guillermo. Derecho Normativo Laboral, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1.966, pp. 397-398). Así, por medio de la convención colectiva pueden superarse los derechos mínimos establecidos en la ley, sin que pueda irrespetarse el contenido mínimo de esos derechos. En el voto de la Sala Constitucional número 1.355, de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1.996, en ese sentido, se indicó:

“Por disponerlo así expresamente el artículo 62 de la Constitución Política, las convenciones colectivas de trabajo que se celebren conforme a la ley, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y sólo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público”.

De igual forma, en la sentencia de esta Sala, número 108, de las 9:40 horas del 12 de marzo del 2.003, se explicó:

“IV.- Ahora bien, al tenor de lo dispuesto en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo y en otro de mayor rango, el 62 de la Constitución Política, las estipulaciones contenidas en una convención colectiva, tienen fuerza de ley profesional para las partes que la suscribieron y para aquellas personas que, en el momento de su entrada en vigor, trabajen para la empresa o en la profesión que regula, estén o no sindicalizadas, así como para las que sean contratadas en el futuro, mientras esté vigente. Ese principio implica, básicamente, que, al menos, en la relación jurídica entre los y las servidoras y la entidad patronal, que se encuentran vinculados/as por un acuerdo de esa clase, sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal, con un rango igual a la ley -formal- y constituyen la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales. No se trata, claro está, de la derogatoria de la legislación ordinaria, por causa del pacto colectivo, pues aquella sigue siendo plenamente válida y eficaz [numeral 129 de la Constitución Política]. Lo que se produce es, sin duda, su inaplicabilidad al caso concreto, por cuanto resulta vinculante, para éste, la regulación especial de la convención colectiva. Las normas de un negocio jurídico de esta índole tienen, entonces, un rigor excepcional y se imponen, a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular. Por supuesto, para que tal consecuencia se produzca, se requiere que su contenido haya sido elaborado respetando los límites legales y, tratándose del sector público, que se hubiese negociado y acordado con la intervención de todos/as y cada uno/a de los órganos e instancias competentes para hacerlo. Así, un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, entre ellas las calificadas como de orden público, ni podría ser oponible si se ha pactado sin la participación de quienes, por ley, debieron haber manifestado su asentimiento (ver, sobre el tema, los votos N°s. 119, de las 9:30 horas, del 13 de junio; 138, de las 9:30 horas, del 2 de julio; 145, de las 10:10 horas, del 9 de julio; 320, de las 10 horas, del 17 de diciembre, todos de 1997; y 30, de las 8:40 horas, del 30 de enero de 1998).” Sobre el tema, también pueden consultarse las sentencias números 93, de las 10:30 horas del 14 de setiembre de 1.988; 98, de las 10:10 horas del 21 de junio de 1.991; 219, de las 14:40 horas del 13 de noviembre de 1.991; 11, de las 10:10 horas del 17 de enero de 1.992; y, 100, de las 10:00 horas del 16 de abril de 1.998.

De lo expuesto se desprende el valor normativo de las convenciones colectivas que hayan sido pactadas conforme a ley y la posibilidad de los destinatarios de demandar, si fuere necesario, su compulsivo cumplimiento.”

Tal y como se desprende de lo expuesto, las normas de las convenciones colectivas pueden incrementar los mínimos legales contenidos en las leyes que regulan estos supuestos, siempre y cuando dichas normas convencionales sean acordadas sin irrespetar las disposiciones de rango legal que sustentan esta relación.

En el caso particular del sector público al cual pertenece la Municipalidad, debe considerarse además que las normas que regulan la relación de empleo de estos servidores son normas de orden público, aspecto que incluso hace que en este sector no todos los empleados puedan negociar convenciones colectivas, sino únicamente aquellos que no realizan gestión pública, en los términos expuestos en el apartado anterior, y que además, el objeto de esta negociación no sea ilimitado.

Bajo esta inteligencia, es claro que el Código Municipal, como norma que regula las relaciones de empleo entre la Municipalidad y sus trabajadores, se encuentra por encima de la Convención Colectiva, claro está, salvo en aquellos aspectos referidos a las mejoras en las condiciones de empleo que regule el instrumento colectivo.

Es decir, la negociación de una convención colectiva en una corporación municipal, no implica la derogatoria del Código Municipal, ya que esta norma de rango legal de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, solo puede ser derogada por una ley posterior, lo que si se produce es la inaplicabilidad de la ley ordinaria al caso en concreto en cuanto a los mínimos laborales, por cuanto este se regula por la convención colectiva siempre y cuando no afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo.

“La Sala Constitucional en su voto número 1355 de las 12:18 horas, del 22 de marzo de 1996, sobre el contenido del instrumento colectivo, manifestó que la convención colectiva tiene como objeto regular, entre otros, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, concluyendo que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; es decir, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial. En ese orden de ideas también señala que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias (artículo 129 de la Constitución Política); debiendo ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público. En ese mismo sentido, esta otra Sala ha dispuesto que las cláusulas de una convención colectiva se imponen a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular, pero para que ese efecto se produzca, su contenido debió elaborarse respetando los límites legales; por lo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, como las de orden público (ver, sobre el tema, los votos números 119 de las 9:30 horas, del 13 de junio de 1997; 30 de las 8:40 horas, del 30 de enero de 1998 y 108 de las 9:40 horas del 12 de marzo de 2003)” (Resolución N° 2009-000298 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. De las diez horas del diecisiete de abril de dos mil nueve.

Así mismo, debemos señalar que en caso de exista dudas sobre la legalidad de una convención colectiva, no puede la administración pública dejar de aplicar la norma colectiva, sino que debe un Tribunal de Justicia determinar la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional y dictar su inaplicabilidad.

Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa, lo siguiente:

“En efecto, esta Procuraduría ha señalado en reiterados pronunciamientos que sólo es posible desaplicar una convención colectiva cuando un Tribunal de Justicia determine la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional, dictando su inaplicabilidad; o cuando la cláusula convencional sea denunciada de conformidad con la normativa establecida al efecto por el Código de Trabajo y el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público. Al respecto, hemos señalado:

“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.” (Dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005. En sentido similar, es posible ver los dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, Dictamen C-182-2006, Dictamen C-332-2006 del 23 de agosto del 2006, C-172-2007 del 31 de marzo del 2007 y C-332-2007 del 13 de octubre del 2007, entre otros).” (Opinión Jurídica OJ-038-2009 del 30 de abril del 2009)

Por último, es importante advertir que la determinación de la aplicabilidad de la convención colectiva y su aparente roce con el Código Municipal, debe ser analizada en cada caso concreto.

IV. CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

1. Las normas de las convenciones colectivas pueden incrementar los mínimos legales contenidos en las leyes que regulan estos supuestos, siempre y cuando dichas normas convencionales sean acordadas sin irrespetar las disposiciones de rango legal que sustentan esta relación.

2. El Código Municipal, como norma que regula las relaciones de empleo entre la Municipalidad y sus trabajadores, se encuentra por encima de la Convención Colectiva, claro está, salvo en aquellos aspectos referidos a las mejoras en las condiciones de empleo que regule el instrumento colectivo.

3. Ante duda sobre la legalidad de una convención colectiva, no puede la administración pública dejar de aplicar la norma colectiva, sino que debe un Tribunal de Justicia determinar la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional y dictar su inaplicabilidad.

4. La determinación de la aplicabilidad de la convención colectiva y su aparente roce con el Código Municipal, debe ser analizada en cada caso concreto.

Cordialmente,

Grettel Rodríguez Fernández Berta Marín González

Procuradora B Abogada de Procuraduría

GRF/bmg/scm

[1] En igual sentido, se pueden ver entre otras las resoluciones 7261-2006 de las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del veintitrés de mayo del dos mil seis, 3001-2006 de las diez horas con treinta y cinco minutos del nueve de marzo de dos mil seis, 17437-2006 de las diecinueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, 7966-2006 de las dieciséis horas cincuenta y nueve minutos del treinta y uno de mayo de dos mil seis, 6729-2006 de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, 17743-2006 de las catorce horas y treinta y tres minutos del once de diciembre del dos mil seis, 17439-2006 de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis.

[2] En igual sentido, se pueden ver entre otras las resoluciones número 6435-2000 de las diez horas con quince minutos del veintiuno de julio del dos mil, la 7730-2000 de las catorce horas y siete minutos del treinta de agosto del dos mil, 7261-2006 de las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del veintitrés de mayo del dos mil seis, 3001-2006 de las diez horas con treinta y cinco minutos del nueve de marzo de dos mil seis, 17437-2006 de las diecinueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, 7966-2006 de las dieciséis horas cincuenta y nueve minutos del treinta y uno de mayo de dos mil seis, 6729-2006 de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, 17743-2006 de las catorce horas y treinta y tres minutos del once de diciembre del dos mil seis, 17439-2006 de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, todas de la Sala Constitucional.