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Opinión Jurídica : 030 - del 04/03/2014
04 de marzo del 2014
OJ-30-2014
Señora
Hannia M. Durán
Jefa de Área
Comisión Permanente Especial de
Ambiente
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número AMB-115-2012
donde se consulta nuestro criterio sobre el proyecto denominado: “Reforma del artículo 39 de la Ley de
Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998 y sus Reformas,” expediente legislativo número
18436.
Nuestro criterio sobre los
alcances o contenido de un “proyecto de ley”, conforme a lo dispuesto en
nuestra Ley Orgánica número 6815 de 27 de setiembre de 1982, no constituye un
dictamen vinculante, sino más bien una “opinión jurídica”, que se da como
colaboración institucional con la delicada función de promulgar las leyes.
Reiteramos que, “… al no estarse en los
supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
(consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el
Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le
es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).
I.
SOBRE EL PROYECTO DE LEY.
El artículo 39
vigente de la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998,
faculta al Consejo Nacional de Áreas de Conservación para dar en concesión o
contratar la prestación de servicios y actividades no esenciales dentro de las
áreas silvestres protegidas estatales. Además, define los servicios y
actividades que se consideran no esenciales, y limita las actividades que si
son esenciales y que por ende le corresponden de manera directa al Estado,
tales como la definición y seguimiento de políticas y estrategias, y el manejo
presupuestario de las áreas de conservación. Esta norma hace referencia a los
posibles concesionarios o prestatarios de los servicios, confiriéndole
prioridad a las organizaciones regionales sin fines de lucro que tengan entre
sus objetivos dar apoyo a la conservación de los recursos naturales.
El proyecto denominado “Reforma del artículo 39 de la
Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998 y sus Reformas,” plantea que
el otorgamiento de contratos o concesiones para la prestación de servicios no
esenciales en áreas silvestres protegidas, opere única y exclusivamente a favor
de asociaciones comunales, cooperativas, microempresas u otras formas
asociativas de la economía social y organizaciones sociales sin fines de lucro,
siempre que se encuentren integradas y controladas directamente por habitantes
de las comunidades ubicadas en la zona de influencia de la respectiva área
silvestre protegida.
El proyecto en análisis introduce las actividades de protección y vigilancia como una de las
excepciones no sujetas a concesión ni a contratos con particulares;
consideramos que dicha inclusión es pertinente al corresponder ambas
actividades a potestades de imperio de ejercicio exclusivo del Poder Ejecutivo.
Asimismo, adiciona a las limitaciones de las concesiones y contratos, la explotación de recursos naturales, siendo
también una inclusión coherente con el deber estatal de velar por un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, al restringir de manera expresa la
explotación.
Con respecto a la
limitación a que las concesiones y
contratos puedan otorgarse única y exclusivamente a organizaciones siempre que
se encuentren integradas y controladas directamente por habitantes de las
comunidades ubicadas en la zona de influencia de la respectiva área silvestre
protegida, es necesario indicar que
dicha reforma constituye una discriminación a favor de determinados
grupos sociales.
La jurisprudencia
constitucional en relación con el principio de igualdad consagrado en el
artículo 33 constitucional ha señalado que dicho numeral no prohíbe establecer
medidas que discriminen a favor de determinadas personas, siempre y cuando la
discriminación no se funde en motivos contrarios a la dignidad humana y siempre
y cuando estas sean proporcionales y razonables.
En este caso concreto, la
discriminación que plantea la reforma del artículo 39 de la Ley de
Biodiversidad, establece que serán únicamente los habitantes de las comunidades
ubicadas en la zona de influencia de las respectiva áreas silvestres
protegidas, quienes integren y controlen las asociaciones, cooperativas u otra
organización comunal quiénes podrán acceder a una concesión o contrato de
servicios no esenciales. Lo anterior se justifica en la exposición de motivos
del proyecto de ley con que alrededor de muchas áreas silvestres
protegidas todavía existen comunidades empobrecidas que no reciben la mayor
parte de los beneficios económicos generados por la protección ambiental, y por
el contrario, las ganancias de su explotación se concentran en pocas manos,
acaparadas por empresas turísticas externas e incluso consorcios extranjeros.
Es criterio de este
órgano asesor que dicha discriminación, amparada en el deber constitucional del
Estado de procurar y velar por una justa distribución de la riqueza, resulta constitucionalmente legítima en tanto existe una necesidad
social imperiosa que la sustenta, incluso el texto vigente de la norma indica
que deberá dársele prioridad a las organizaciones regionales, por lo que existe
coherencia con el interés de beneficiar a estos sectores de la población
nacional con las posibles concesiones y/o contratos.
Sin embargo, debe considerarse la posibilidad
real de los grupos comunales de asumir tanto económica como técnicamente la
inversión e implementación de los servicios no esenciales. Incluso en la
exposición de motivos se indica que “las
comunidades rurales más pobres a menudo no cuentan con la información, la
asesoría, la capacitación, los medios económicos ni las oportunidades para
asumir por su cuenta la prestación de los servicios vinculados a las áreas
silvestres protegidas de manera que aprovechen al máximo los beneficios que
generan. En este sentido, en pocas ocasiones se logra consolidar el desarrollo
de micro y pequeñas empresas locales que asuman la prestación directa de estos
servicios”.
Como parte de subsanar
este vacío, el proyecto de ley incluye dentro de la reforma el deber de
información de las Áreas de Conservación sobre los servicios que decidan dar en
concesión. Y deben, además, establecer un registro de las organizaciones
locales a efectos de garantizar la mayor participación posible en los procesos
de contratación. En el mismo sentido, establece el deber del Instituto Nacional
de Aprendizaje, en coordinación con otras entidades educativas públicas, de
crear programas de capacitación e instrucción técnica a fin de que puedan
aprovechar los beneficios de esta disposición. Todo lo cual es coherente con el
objetivo de que se beneficie efectivamente a las comunidades del área de
influencias de las áreas silvestres protegidas.
No
obstante, a pesar de la información y posibles capacitaciones técnicas
disponibles, en el caso de no existir organizaciones
que puedan brindar este tipo de servicios no esenciales dentro de lo que se
denomine área de influencia, o no se disponga por parte de las comunidades con los
recursos y requisitos necesarios para la implementación de dichos servicios, la
norma no permite que otras personas jurídicas lo asuman dado que no prevé situaciones de excepción.
II.
CONCLUSIÓN.
Considera
este órgano asesor que el proyecto consultado no presenta vicios de
constitucionalidad y se fundamenta en el valor constitucional de justicia
social y el principio del estado social de derecho, pues tiene como fin
contribuir a una mayor y mejor distribución de la riqueza, particularmente con
respecto a las comunidades ubicadas en las áreas de influencia de las áreas
silvestres protegidas.
Atentamente,
Julio Jurado Fernández Hazel Hernández Calderón.
Procurador Adjunto
Abogada de Procuraduría.
JJF/
hhc
OJ-30-2014
CONSULTA SOBRE REFORMA DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY
DE BIODIVERSIDAD
La
Señora Hannia M. Durán, Jefa de Área de la Comisión Permanente
Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa por medio
de su oficio número
AMB-115-2012 consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado: “Reforma del artículo 39 de la Ley de
Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998 y sus Reformas,” expediente legislativo número
18436.
El artículo 39 vigente de
la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998, faculta al
Consejo Nacional de Áreas de Conservación para dar en concesión o contratar la
prestación de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas
silvestres protegidas estatales. El proyecto en análisis introduce las actividades de protección y vigilancia como una de las
excepciones no sujetas a concesión ni a contratos con particulares;
consideramos que dicha inclusión es pertinente al corresponder ambas
actividades a potestades de imperio de ejercicio exclusivo del Poder Ejecutivo.
Asimismo, adiciona a las limitaciones de las concesiones y contratos, la explotación de recursos naturales, siendo
también una inclusión coherente con el deber estatal de velar por un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, al restringir de manera expresa la
explotación.
El señor procurador Julio
Jurado Fernández concluye el proyecto consultado no presenta vicios de
constitucionalidad y se fundamenta en el valor constitucional de justicia
social y el principio del estado social de derecho, pues tiene como fin
contribuir a una mayor y mejor distribución de la riqueza, particularmente con
respecto a las comunidades ubicadas en las áreas de influencia de las áreas
silvestres protegidas.