Dictamen : 022 - del 22/01/2014

22 de enero de 2014

C-22-2014

Jorge Calvo Calvo

Alcalde Municipal

Municipalidad de Abangares

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su nota del 18 de junio de 2012, recibida en este despacho el 28 de junio de 2012, en la cual se nos consulta lo siguiente:

1. ¿La Municipalidad de Abangares puede realizar una permuta de un tramo de un camino por otro sector que esté en mejores condiciones para el tránsito, y estando el dueño de la parte donde existe mejores condiciones para el tránsito de acuerdo?

2. ¿Si se hiciera el cambio o permuta del sector de camino, que debe hacer esta municipalidad para que el camino que se cambia o tramo que se desvía quede como el camino de acceso? ¿Se puede cerrar el sector que se desvió? , o qué procede en este caso?

Sobre la consulta en particular es necesario previamente referirnos a la naturaleza jurídica del bien que se consulta, con el fin de establecer si la figura contractual de la permuta en el caso de los caminos públicos es aplicable o no.

I. SOBRE LA NATURALEZA DE LOS CAMINOS Y CARRETERAS

Los caminos públicos gozan del régimen especial de protección, en tanto son bienes de dominio público y se encuentran fuera del comercio por estar afectados por su vocación y naturaleza a la satisfacción del interés público.

Sobre esta naturaleza demanial y administración de los caminos públicos, la Ley General de Caminos número 5060 del 22 de agosto de 1972 y sus Reformas indica:

Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes.

Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. Tratándose de caminos nuevos o ampliaciones, las partes interesadas solicitarán al Ministerio los estudios y recomendaciones técnicas de rigor, debiendo, en este caso, indicar los recursos económicos de que disponen para realizar. Cumplido este requisito, el Ministerio deberá pronunciarse, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de recibo de la solicitud.

De no pronunciarse dentro de este término los interesados podrán realizar las obras, sin que le Ministerio pueda excluirse de sus programas de mantenimiento y mejoramiento.

Asimismo, en el Voto 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, la Sala Constitucional ratificó el carácter demanial de las calles públicas:

“Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana)"

En este mismo voto la Sala Constitucional desarrolló las características de estos bienes demaniales:

""El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.”

Por lo anterior, los bienes afectados a un fin público o de naturaleza demanial, como es el caso de los caminos públicos, sólo pueden ser enajenados si existe previamente una ley que lo autorice, siendo improcedentes la vía reglamentaria y las resoluciones administrativas o judiciales para tal fin.

II. SOBRE LA FIGURA DE LA PERMUTA Y LOS CAMINOS PÚBLICOS

La permuta es un tipo de contrato que se encuentra regulado por el el artículo 1100 del Código Civil, el cual establece:

Artículo 1100.- “El contrato de cambio se rige por los mismos principios que el de la venta: cada permutante será considerado como vendedor de la cosa que da, y el precio de ella a la fecha del contrato se mirará como el precio que paga por lo que recibe a cambio”

La doctrina nacional ha definido a la permuta como:

“Un contrato por el cual las partes se dan recíprocamente en propiedad una cosa por otra. La permuta encierra, pues una doble venta, sólo que en vez de mediar un precio en dinero como en las ventas propiamente tales, cada una de las cosas permutadas constituye el precio de la otra.” Brenes Córdoba Alberto. Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, San José, 1985, pp. 131-132.

La Ley General de Caminos Públicos autoriza a la Administración a utilizar esta figura contractual para determinados casos. Así, por ejemplo, el artículo 25 dispone:

Artículo 25.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en nombre del Estado y con intervención de la Procuraduría General de la República, podrá autorizar la venta o permuta de sobrantes de bienes inmuebles adquiridos para algún fin de utilidad pública, y que se hayan hecho innecesarios para dicho fin. Lo mismo podrán hacer las municipalidades, sin intervención de la Procuraduría, en relación con las orillas de cada calle, que se encuentren en la misma circunstancia. En ambos casos, estas ventas o permutas se harán sobre la base del avalúo hecho por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, bajo pena de nulidad absoluta si se omite el cumplimiento de este requisito. Las permutas podrán hacerse directamente y las ventas mediante subasta pública, de acuerdo con lo que se indica en el artículo siguiente.

La norma autoriza a las Municipalidades las orillas de cada calle de los caminos que igualmente se hayan hecho innecesarias. Se entiende, por lo que disponen los artículos 1 y 2 de la Ley de Caminos Públicos, que se trata de las orillas de los caminos cuya administración les compete.

Como puede verse la norma es específica en cuanto a lo que las municipalidades pueden permutar o vender: únicamente las orillas de los caminos públicos. Es claro que la permuta de un tramo de camino no encaja con lo que el artículo citado prescribe. A tal efecto, es necesario recordar que la actuación de la Administración Pública se rige por el principio de legalidad, de conformidad con el cual sólo puede hacer lo expresamente autorizado por el ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y también 11 de la Ley General de Administración Pública).

En consecuencia, y de conformidad con lo dicho, la permuta por una municipalidad de una parte de un camino público por un terreno similar perteneciente a un sujeto de derecho privado no está autorizada por el ordenamiento jurídico.

CONCLUSIÓN.

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley General de Caminos Públicos en cuanto a la utilización de la figura de la permuta por parte de las municipalidades en relación con caminos públicos, se refiere únicamente a las orillas de la calle; por lo cual no está autorizada la permuta de una parte de un camino público por un tramo equivalente perteneciente a un sujeto de derecho privado.

Atentamente,

Julio Jurado Fernández Hazel Hernández Calderón

Procurador Abogada de Procuraduría.

JJF / hhc