Dictamen : 058 - del 26/02/2014

26 de febrero 2014

C-058-2014

Licenciado

Guillermo Smith Ramírez

Presidente

Colegio de Contadores Públicos de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios CCP-JD57-2013 de fecha 31 de octubre del 2013 y CPP-JD61-2013 del 14 de noviembre del 2013, por medio de los cuales solicita emitir criterio sobre “si el Código de Ética Profesional del Colegio debe ser homologado por el Ministerio de Educación, en razón que la Ley N° 1038 hace una excepción con este reglamento al no indicarlo expresamente en el artículo 24), inciso e), donde solamente se indica que son atribuciones de la Junta Directiva dictar el Código de Ética Profesional y en el artículo 61) del reglamento a la ley reafirma que el reglamento y sus modificaciones serán aprobadas por la Junta Directiva”.

Se adjunta a la consulta presentada, el oficio ILS-28-10-13 del 28 de octubre del 2013, por medio del cual I.L.S Attorney rinden criterio legal respecto a lo consultado y concluyen lo siguiente:

“1) La Junta Directiva del Colegio de Contadores de Costa Rica, tiene plena potestad legal otorgada por el artículo 24 de la Ley 1038 para emitir el Código de Ética del Colegio.

2) Para que el Código de Ética del Colegio adquiera plena validez y eficacia no se requiere ningún otro requisito ni condicionamiento mas [sic] que el establecido por la Ley, a saber, que sea aprobado por la Junta Directiva.

3) En consecuencia con lo anterior no es necesario que el Código de Ética sea homologado por el Ministerio de Educación”

De igual forma se adjunta a la consulta un escrito de fecha 1° de noviembre del 2013, mediante el cual el Licenciado Eduardo Ernesto Mora Valverde aporta criterio en relación con el tema consultado y concluye, en lo que interesa, lo siguiente:

“Todo lo anterior permite concluir que para dictar (dar, expedir, pronunciar) el Código (Reglamento) de Ética, resulta indispensable que previamente lo elabore (obtenga por medio de un trabajo adecuado, o ideé o invente) y someta a homologación del MEP la Junta Directiva, porque las dos normas -se refiere a artículo 24 incisos e) y o)- mencionadas no constituyen atribuciones o deberes excluyentes ente [sic] sí, sino todo lo contrario: la primera otorga la atribución de dictar y la segunda exige el deber de elaborar y someter al Ministerio su homologación para que pueda surtir algún efecto.”

I. SOBRE EL FONDO.

Solicita el señor Presidente del Colegio de Contadores Públicos de Costa Rica que se emita criterio técnico jurídico sobre si resulta necesario, en virtud del artículo 24 de la Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos, la homologación del Código de Ética por parte del Ministerio de Educación.

De acuerdo con los términos en que es planteada la presente consulta, es necesario comenzar señalando que la potestad reglamentaria le ha sido otorgada a la Administración por disposición Constitucional –artículo 140- y a su vez encuentra sustento legal en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha potestad comprende la posibilidad de parte de la Administración de dictar actos administrativos con carácter general que se constituyen en una norma jurídica con eficacia de rango inferior a la ley. Al respecto la Sala Constitucional mediante el voto N° 243 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993, señaló:

“La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.”

Ahora bien, resulta conveniente recordar que existen diferentes tipos de reglamentos. La doctrina ha distinguido diversas clasificaciones, dentro de las que se encuentran los reglamentos autónomos, los cuales pueden ser de dos tipos: a) de organización y b) de servicio; los reglamentos ejecutivos y los reglamentos delegados. Mediante la resolución N° 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia desarrolló esta clasificación, disponiendo:

“Los primeros, -los autónomos- revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praeten legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los […] de organización− son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los […] de servicio− se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas, capacitación, entre otros). Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley−), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta. La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija. Por último, los reglamentos delegados son aquellos que, por autorización expresa de ley, se refieren a la materia reservada a la ley formal, o la derogan o modifican, como si fueran leyes emitidas por el Poder Legislativo. Pueden ser de dos clases: 1) los que cubren o tratan materias reservadas a ley; 2) los que dejan sin efecto y sustituyen una ley. En ambos casos, se requiere siempre de la autorización legal concreta, expresa y manifiesta, pero en el ordenamiento jurídico costarricense no están permitidos.”

Así pues, la potestad reglamentaria le es concedida a la Administración en aras de permitirle cumplir con sus labores de forma adecuada y eficiente, así como brindarle la posibilidad de auto-organizarse para alcanzar los fines que le son impuestos por las leyes.

En lo concerniente a los reglamentos ejecutivos, es necesario señalar que éstos cumplen la función de aclarar, complementar y ejecutar las leyes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política, siendo que la emisión de estas normas es una potestad exclusiva del Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo Ministro de Gobierno). Sin embargo, existen entes públicos que por delegación de funciones, se les concede también la potestad de emitir reglamentos a efectos de regular su organización y funcionamiento; sobre la Sala Constitucional en su voto N° 2002-06379 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó lo siguiente:

“Corresponde al Poder Ejecutivo la función de administrar y ello conlleva la de organizar la administración pública y sus relaciones de servicio (artículo 140 inciso 8) y 18)) de la Constitución Política). Dentro del ejercicio de sus competencias el Ejecutivo puede dictar reglamentos de organización y de servicio, los que, por su naturaleza, están relacionados con la organización y estructura de los diversos oficios; todo ello con el fin de lograr el mejor cumplimiento del fin público asignado. Dentro de las potestades el Poder Ejecutivo se encuentra la de dictar reglamentos, no solo aquellos que desarrollan la ley -inciso 3) del artículo 140 de la Carta Política- , sino también los referentes a las relaciones de servicio y su organización. El Poder Ejecutivo tiene, de manera exclusiva, la potestad de dictar reglamentos ejecutivos, sin embargo, existen otros entes jurídicos que, en razón del fenómeno constitucional de descentralización administrativa, poseen potestad normativa en punto a la organización de sus tareas y a las relaciones de servicio, es decir, cuando se trate de normas que NO hacen desarrollo legal, ni involucran derechos u obligaciones de terceros.” (Destacado no es original)

Ahora bien, teniendo presente lo anterior conviene recordar que los Colegios Profesionales son entes públicos no estatales, por cuanto a estos entes se les ha delegado una función de carácter público como lo es el control y fiscalización del ejercicio de una determinada profesión. Al respecto, la Sala Constitucional en su voto N° 2007-006615 de las 14:54 horas del 16 de mayo del 2007, precisó:

"[...] Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño." (Sentencia número 01386-90, de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa. El resaltado no es del original.)

De manera que, se constituyen en entidades de derecho público de naturaleza corporativa (o lo que es lo mismo, corporaciones de derecho público), de base asociativa, ancladas sobre el doble aspecto del monopolio del ejercicio de funciones públicas sobre las profesiones, cual es la de ejercer el control y fiscalización del ejercicio de la profesión, y que es el fundamento de la potestad disciplinaria, y la obligatoriedad de la colegiatura para el ejercicio profesional. Es necesario advertir que no forman parte del aparato estatal en sentido estricto, toda vez que se trata de entes públicos no estatales, de base corporativa; aunque, si se integran a la Administración –en su modalidad de descentralizada, y no estatal-, cuando realizan la función administrativa encomendada en virtud de mandato legal. De manera que, sólo en el tanto persigan fines públicos, es que utilizan y ostentan prerrogativas de poder público.” (Destacado no es original)

En virtud de lo anterior, resulta clara la doble función que cumplen estas corporaciones, siendo que por una parte protegen los intereses de sus agremiados, fomentan, apoyan y protegen la profesión que representen y por otro lado poseen una serie de facultades administrativas, como el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria. Sus propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo. Esta “autoadministración” que caracteriza los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración.” (Sala Primera resolución N° 749-F-04 del 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004) (Destacado no es original)

Precisamente, a estos entes públicos no estatales, también se les ha dotado la posibilidad de emitir reglamentos para efectos de control de su funcionamiento a nivel interno y su administración, amparándose en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

Dentro de estos reglamentos internos que pueden emitir los Colegios Profesionales, se encuentran los Códigos de Ética que cada Colegio conviene para la regulación y fiscalización del ejercicio de la profesión de sus agremiados, así como para la aplicación del régimen sancionatorio interno.

En el caso del Colegio de Contadores Públicos, la Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos, Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, dispone en su numeral 24, la atribución de la Junta Directiva de dictar el Código de Ética que estime conveniente; en lo que interesa, señala esta norma:

“Artículo 24.- Son atribuciones y deberes de la Junta Directiva:

a)…

e) Dictar el código de ética profesional;

f)…

o) Elaborar y someter al Ministerio de Educación, para su homologación, los reglamentos necesarios para la mejor aplicación de esta ley; y

p)…

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 5164 de 19 de enero de 1973).”

No queda duda que la intención del legislador efectivamente fue la de concederle la potestad al Colegio de Contadores Públicos, de acordar mediante su Junta Directiva, las normas que estimen convenientes para fiscalizar y regular el actuar de sus agremiados en el ejercicio de la profesión, lo cual se materializa en el denominado “Código de Ética”, que si bien puede ser llamado “reglamento”, éste se constituye como un reglamento interno de la corporación profesional, pues sus efectos únicamente pueden ser aplicados a aquellas personas que son miembros del Colegio de Contadores Públicos.

Distinto al Código de Ética Profesional, resultan los reglamentos que la ley le permite elaborar al Colegio con base en el inciso o) del numeral 24 de la Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, pues éste refiere a los reglamentos que puede confeccionar la Junta Directiva, tendientes a complementar o ejecutar la propia Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos. Dichos reglamentos por la finalidad que persiguen, deben ser reglamentos ejecutivos, los cuales en virtud de lo dispuesto en el artículo 150 constitucional, son potestad exclusiva del Poder Ejecutivo, por lo que en el caso del Colegio de Contadores Públicos, éstos si deben ser sometidos a homologación por parte del Ministerio de Educación tal y como lo específica la ley.

Reafirmando lo anterior el artículo 61 del Reglamento a la Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, Decreto Ejecutivo N° 13606 del 5 de mayo de 1982, Reglamento del Colegio de Contadores Públicos, sostiene que el Código de Ética resulta un reglamento cuya creación y modificación es potestad exclusiva de la Junta Directiva del Colegio de Contadores. Disponen el citado numeral:

“ARTICULO 61.- Corresponde al Tribunal de Honor juzgar en conciencia las violaciones al Reglamento de Ética Profesional. Dicho Reglamento y sus modificaciones serán aprobados por la Junta Directiva por dos tercios del total de sus votos.

El tribunal sólo conocerá de los casos que le someta la Junta Directiva.”

Así las cosas, se puede afirmar que, partiendo de que el Código de Ética resulta un reglamento interno para el control y fiscalización del ejercicio profesional de los agremiados al Colegio de Contadores Públicos, la Junta Directiva tiene la potestad para dictar dicho Código sin que resulte necesario someterlo a homologación por parte del Ministerio de Educación Pública.

CONCLUSIONES.

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público a los cuales se les delegan de funciones estatales, con la finalidad fiscalizar y procurar un buen desempeño del ejercicio profesional de sus agremiados, así como la posibilidad de corregirlos disciplinariamente cuando corresponda.

2. El Código de Ética del Colegio de Contadores Públicos constituye un reglamento interno de la corporación ya que éste obliga únicamente a sus agremiados.

3. La Junta Directiva del Colegio de Contadores Públicos, tiene la potestad de emitir y modificar el Código de Ética, sin necesidad de que sea sometido a homologación por parte del Ministerio de Educación.

Atentamente,

Lic. Esteban Alvarado Quesada.

Procurador

EAQ/ybm

Códigos 21597-2013 y 22319-2013