Dictamen : 069 - del 04/03/2014

04 de marzo,  2014

C-069-2014

 

Señor

Guillermo Vargas Roldán

Gerente General

Instituto Nacional de Seguros

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. G-00068-2014 de 6 de enero del presente año, mediante el cual  consulta el criterio de la Procuraduría respecto de la vigencia del artículo 6 de la Ley N. 4461 de 10 de noviembre de 1969, Ley de Seguro Integral de Cosechas. Lo anterior con el objeto de determinar si los bancos deben realizar el aporte correspondiente para la constitución de la reserva de contingencias de dicho seguro.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica del INS, oficio DJUR-0298-2010 de 1 de febrero de 2010. Considera la Asesoría que de la interpretación literal del artículo 6 se deriva que la reserva técnica de contingencia requiere un monto mínimo de ¢5.000,000.00, monto irreal porque la línea del seguro de cosecha supera los once mil millones de colones.  Dicha reserva está destinada a enjugar los déficits o cancelar las deudas que pueda arrojar la liquidación anual del seguro integral de cosechas. Esta reserva se forma con el aporte de los bancos comerciales del Estado, que deben girar al INS el 10 de las sumas que cada uno cubra por concepto del impuesto sobre la renta y el 10% del remanente de la utilidad neta obtenida durante su ejercicio financiero anual, después de deducir el impuesto de la renta. Así como con el aporte del 10% de las utilidades del INS. Agrega que la norma no precisa la realización de ajustes en proporciones o porcentajes diferentes. En cuanto a la situación que se presenta cuando la reserva no cubra el 50% del monto asegurado de las pólizas emitidas y renovadas durante el respectivo ejercicio financiero, considera que la norma contempló la posibilidad de que los bancos y el INS cesen de aportar los porcentajes indicados en el momento que la reserva alcance el 50% del monto asegurado de las pólizas emitidas, de forma temporal y si la reserva en un determinado ejercicio financiero se encuentra por debajo de dicho porcentaje debe activarse nuevamente el mecanismo mediante el cual, y por medio de los aportes indicados en la norma, se vuelva al porcentaje previsto legalmente. Interpretación que considera se encuentra en el último párrafo del texto del artículo 6 de cita.

 

            Mediante oficio PGA-001-2014 de 16 de enero siguiente, la Procuraduría concedió audiencia al Banco Nacional de Costa Rica, al Banco de Costa Rica y al BANCREDITO, para que se refirieran a los extremos de la consulta.

 

            Por oficio N. SGD-012-14 de 27 de enero siguiente, el Subgerente del Banco Nacional de Costa Rica manifiesta que si artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas dispuso que los bancos del Sistema Bancario Nacional debían girar directamente al INS el 50% de la suma que cada uno de ellos cubriera a título de impuesto sobre la renta, a efecto de que se formara la reserva técnica de contingencias, destinada a cubrir los déficits que arrojara la liquidación anual del Seguro de Cosechas. Aporte que no era automático, porque no se debía cuando la reserva alcanzara el cincuenta por ciento del monto asegurado de las pólizas emitidas y renovadas durante el siguiente período fiscal. Con la Ley 4623 se modificó tanto el artículo 6 de esa ley como el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, incorporándole a este un inciso 4, que desapareció con la reforma introducida por la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República. Por lo que la contribución de los bancos quedó insubsistente.  Agrega que la Ley de Universalización del Seguro Integral de Cosechas estableció una relación con la formación de la reserva de contingencias, por lo que interpreta que desde antes de la derogación del aporte de los bancos por la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, el legislador instruyó un nuevo mecanismo para formar la Reserva de Contingencias del Seguro Integral de Cosechas, que excluyó a los bancos comerciales en su formación. Por lo que concluye que no existe fundamento jurídico para que el Banco Nacional de Costa Rica aporte para la Reserva Técnica de Contingencias del seguro integral de cosechas.

 

            Por escrito GG-01-021-2014 de 28 de enero último, el Banco de Costa Rica manifiesta que el artículo 6 de la Ley del Seguro de Cosechas fue derogada tácitamente por la reforma introducida al artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, que regula el destino y distribución de las utilidades netas de los bancos comerciales del Estado, que es ley especial y posterior. Lo anterior por cuanto el artículo 12 de la Ley 1644 no incluye en ella con cargo a las utilidades netas de los bancos comerciales del Estado ninguna contribución para el seguro integral de cosechas, por lo que debe concluirse que dicho aporte se derogó tácitamente con la reforma al artículo 12. Agrega que existe una clara cesación de la vigencia del artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosecha, que se produce por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los del artículo 12, por lo que hay una derogación tácita por sustitución de contenidos normativos. En criterio del BCR, la regulación de la contribución  de los bancos comerciales del Estado para el fondo de reserva técnica de contingencias del seguro integral de cosechas produce una doble imposición, al establecer una obligación de pago de la contribución sobre las utilidades de los bancos en dos formas diferentes y para la misma autoridad. Afirma que se está gravando con el aporte de dos maneras el mismo hecho imponible, que son las utilidades de los bancos comerciales del Estado, primero con un porcentaje del10 sobre lo pagado por concepto de impuesto de la renta, que se relaciona con las utilidades y por otra, con otro 10% sobre el remanente de utilidad neta obtenida durante el ejercicio financiero anual, con lo que se grava dos veces a los mismos sujetos pasivos y con el mismo objeto.

 

            Por oficio N. GG-017-2014 de 31 de enero siguiente, la Gerencia General del BANCREDITO señala que el artículo 6 de la Ley 4461 no está vigente porque la intención de la norma era crear un tributo de índole temporal y extraordinario, que se agotaba cuando las contribuciones de los bancos comerciales del Estado acumularan un 50% del monto total asegurado. El destino de las utilidades netas de los bancos comerciales del Estado se debe determinar conforme lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

 

EL artículo 6 contempla dos disposiciones de naturaleza tributaria. La primera es un destino específico a una parte del impuesto sobre la renta que deben cubrir los bancos comerciales del Estado. Estos en vez de pagar al Fisco la totalidad del impuesto sobre la renta que les corresponde, reducen un 10% para girarlo directamente al Instituto Nacional de Seguros.

 

            La segunda disposición sí establece una contribución a cargo de los bancos comerciales del Estado, ya que del remanente de la utilidad neta obtenida durante su ejercicio financiero anual, después de deducido el impuesto de la renta, deben contribuir con un 10%. Contribución que tiene como objeto la reserva técnica de contingencias del seguro integral de cosechas.

 

            Los bancos comerciales del Estado coinciden en señalar que no están obligados a contribuir con la reserva técnica del seguro integral de cosechas porque se ha producido una derogación tácita de la referida contribución. El texto vigente del artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no contempla entre sus destinos ninguna contribución en favor del referido Seguro y su reserva. Además, el Banco Nacional de Costa Rica sostiene que la derogación del aporte sucedió con anterioridad al texto vigente del artículo 12, ya que la Ley de Universalización del Seguro de Cosechas habría dispuesto que la Reserva se financiara con otros recursos distintos del aporte de los bancos.

A-.  EN CUANTO A LA VIGENCIA Y EFICACIA DE LA NORMA

 

            Consulta el Instituto Nacional de Seguros si el artículo 6 de la Ley N. 4461 de 10 de noviembre de 1969 se encuentra vigente y si constituye fundamento para que los bancos realicen el aporte correspondiente para la constitución de la reserva de contingencias del seguro de cosechas.

 

            La vigencia de una norma deriva de su pertenencia al ordenamiento jurídico. En tanto que la eficacia es la idoneidad de la norma para producir efectos jurídicos.  Si bien normalmente vigencia y eficacia jurídicas van unidas, pueden presentarse disociaciones entre ambos institutos. Así, una norma puede estar vigente pero no es susceptible de producir efectos jurídicos, lo que puede deberse entre otros factores a que su eficacia queda condicionada al acaecimiento de determinadas circunstancias. Por el contrario, una norma no vigente puede producir efectos jurídicos (fenómeno de supervivencia del derecho abolido).

 

            La posibilidad de disociación entre vigencia y eficacia está presente en el texto del artículo 6, que si bien estableció la contribución obligatoria de los bancos estatales, también previó que estos podrían dejar de estar obligados a realizar su aporte. Dispone el texto del artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas a partir de su reforma por la Ley 4623 de 5 de agosto de 1970:

 

"Artículo 6º.- Para el fortalecimiento de la cartera correspondiente sin recargo en la prima de protección, los bancos comerciales del Estado girarán directamente al Instituto Nacional de Seguros, el diez por ciento de la suma que cada uno de ellos cubra a título de Impuesto sobre la Renta y el diez por ciento del remanente de la utilidad neta obtenida durante su ejercicio financiero anual, después de deducir el Impuesto de la Renta, en la forma y en el orden que se indican en el artículo 2º de esta ley. Con esos aportes el Instituto Nacional de Seguros formará la Reserva Técnica de Contingencias destinada a enjugar los déficit que pueda arrojar la liquidación anual del Seguro Integral de Cosechas. La expresada Reserva Técnica no será menor de cinco millones de colones, y los bancos citados cesarán de aportar las sumas mencionadas, cuando la reserva alcance el cincuenta por ciento del monto asegurado de las pólizas emitidas y renovadas durante el respectivo ejercicio financiero. Para los efectos consiguientes, el Instituto comunicará el monto de la Reserva a los distintos bancos, a más tardar quince días después del cierre del ejercicio anual. Igualmente, el Instituto Nacional de Seguros contribuirá con un diez por ciento de sus utilidades, en los mismos términos y condiciones que los bancos comerciales del Estado, destinando ese aporte a la citada Reserva de Contingencias.

 

Cuando el monto de la Reserva bajase por efecto de siniestralidad, el Instituto automáticamente lo llevará a cinco millones de colones, mediante aportes propios contra su Reserva General de Contingencias de Daños, a cuyo reembolso se aplicará preferentemente a la contribución anual de los bancos y del propio Instituto. Si se produjera un excedente en la aplicación del seguro, éste irá a aumentar la Reserva Técnica de Contingencias. Las sumas acumuladas en la referida Reserva serán colocadas y el producto de dicha colocación se utilizará para acrecentar esa Reserva."

 

            Los bancos cesarían de aportar el 10 % del remanente de sus utilidades netas cuando la reserva alcanzara el cincuenta por ciento del monto asegurado de las pólizas emitidas y renovadas durante el respectivo ejercicio financiero. Contribución que se reactivaría, empero, en caso de que la reserva bajara al punto de no alcanzar el 50% del monto asegurado, tal como lo señala la opinión de la Asesoría Jurídica del Instituto Nacional de Seguros.

 

            Es claro, sin embargo, que esa reactivación solo podría darse si el artículo 6 está vigente. Los bancos comerciales del Estado sostienen que dicho numeral perdió vigencia, porque normas posteriores han eliminado la obligación de los bancos de contribuir con dicha reserva. Es decir, que se ha presentado una antinomia normativa, que determinaría la derogación tácita del referido artículo 6.

 

La antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de una de esas normas, problema que alude a la coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una situación de hecho recibe un único tratamiento normativo dentro del sistema jurídico (L. PRIETO: Apuntes de Teoría del Derecho, Editorial Trotta, 2005, p. 131). Puesto que resultaría incoherente que subsistan simultáneamente dos consecuencias jurídicas que se excluyen, se sigue que solo una de las normas jurídicas puede ser aplicable.

 

Resulta importante recordar que cuando existen problemas de antinomia normativa no se está, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria porque la norma posterior no va dirigida a derogar y, por ende, a determinar la pérdida de vigencia de la norma anterior. Se trata de una problema de aplicación, llamado por algunos "supletoriedad aplicativa" (J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional". Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410). En consecuencia, la aplicación de los criterios hermenéuticos puede conducir a que se aplique una determinada norma, pero la no aplicada continua formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo entonces su vigencia. Simplemente deja de tener efectos para el caso que regula y en supuestos muy concretos. Lo anterior sobre todo cuando el punto debe ser resuelto con base en el criterio de especialidad.

 

Ahora bien, como ya se indicó, para que haya antinomia normativa debe regularse un mismo hecho o situación en forma contradictoria por dos normas jurídicas. En el caso que nos ocupa, ese supuesto es el que los bancos comerciales del Estado destinen parte del remanente de sus utilidades netas a las reservas técnicas de contingencias del seguro integral de cosechas. Un destino previsto en la Ley del Seguro de Cosechas y en la Ley del Sistema Bancario Nacional a partir de la reforma por la Ley 4623 de 5 de agosto de 1970, pero que no se contempla en el texto vigente de la Ley del Sistema Bancario Nacional. Por otra parte, el Banco Nacional refiere que la antinomia se produce con la Ley de Universalización del Seguro Integral de Cosechas, emitida en 1976, a lo que nos referimos de seguido.

 

B-. LEY 5932: UN FINANCIAMIENTO COMPLEMENTARIO DE LA RESERVA DE CONTINGENCIAS 

 

El Banco Nacional de Costa Rica sostiene que la obligación de contribuir de los Bancos del Estado había perdido eficacia en razón de las normas legales que en los años setenta otorgaban financiamiento al seguro integral de cosechas.  En ese sentido, hace referencia a la Ley de Universalización del Seguro Integral de Cosechas, N. 5932 de 27 de septiembre de 1976, que destinó el producto del monopolio de seguros en un 75% a fortalecer la Reserva Técnica de Contingencias del Seguro Integral de Cosechas.

En la década de los setentas diversas leyes pretendieron dar respuestas al problema de financiamiento de este seguro y de las reservas. Así, la Ley 5710 de 4 de junio de 1975 autorizó al Poder Ejecutivo  para destinar parte del supéravit de tesorería acumulado al 31 de diciembre de 1974 para fortalecer la reserva de contingencias del seguro de cosechas. Un aporte que se realizaría mediante bonos, los que únicamente podrían ser usados cuando se agotaran los demás recursos del seguro, en cuyo caso se colocarían entre el INS y el Sistema Bancario Nacional. Luego, se emite la Ley de Universalización del Seguro Integral de Cosechas, que dispuso:

 

“Artículo 2º.- Del producto líquido anual del monopolio de seguros, se destinará el 25% (veinticinco por ciento) a aumentar el capital del Instituto Nacional de Seguros. El 75% (setenta y cinco por ciento) restante lo aplicará el Instituto a fortalecer la Reserva Técnica de Contingencias del Seguro Integral de Cosechas, una vez deducidas las amortizaciones que apruebe la ley Nº 5904 del 22 de abril de 1976”.

 

            Dicha Ley 5932 autorizó, además, la emisión de bonos por parte del Poder Ejecutivo, como “aporte extraordinario al Seguro integral de Cosechas”, hasta por la suma de ¢60.000,000.00 (sesenta millones de colones). Bonos que se colocarían en los bancos del Estado cuando fuera necesario para efectos de dar liquidez a la Reserva Técnica de Contingencias. Además, se dispuso:

 

“Artículo 7º.- El Instituto sólo podrá usar los bonos, cuya emisión se autoriza por esta ley, cuando se agoten los demás componentes de la Reserva Técnica de Contingencias del Seguro Integral de Cosechas. El monto anual de la colocación será el que determinen las necesidades de desarrollo del Seguro de Cosechas y las indemnizaciones que deban hacerse a los asegurados, para lo cual el Instituto deberá presentar al Banco Central de Costa Rica la documentación que justifique esas necesidades. En este caso, se autoriza la colocación de dichos bonos, por partes iguales, en el Instituto Nacional de Seguros y en el Sistema Bancario Nacional. El Banco Central señalará la proporción que corresponderá adquirir a cada banco comercial del sistema”.

 

            La emisión de estas disposiciones podría, ciertamente, llevar a considerar que la Reserva Técnica de Contingencias habría dejado de financiarse con un aporte de los bancos comerciales del Estado sobre el remanente de sus utilidades y que, por el contrario, el financiamiento recaería sobre las utilidades del propio INS y de estos bonos emitidos por el Ministerio de Hacienda. Bonos que solo podrían utilizarse cuando se hubieran agotado todos los demás recursos con que contaba el Seguro.

 

            Sin perjuicio de lo que se dirá de seguido, procede recordar que la emisión de los bonos es temporal. Por el contrario, la modificación del destino de las utilidades del Instituto Nacional de Seguros se presenta como un financiamiento permanente. Para ese efecto, la Ley 5932 deroga el artículo 11 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, artículo que destinaba el producto del monopolio de seguros en un 25 % al fondo acu­mulativo de reserva, y el 75% a financiar supletoriamente la construcción de caminos. Sin embargo, a partir de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros el artículo 10 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros dispone que la utilidad disponible anual del INS, después del pago de impuestos y cualquier otra carga se destinará en un 75% a capitalizar el Instituto y un 25% para el Estado costarricense. Lo que no excluye que el INS deba aportar al seguro integral de cosechas. El artículo 11 de su Ley excepciona de la eliminación de las cargas o contribuciones económicas ajenas a su actividad ese aporte. En efecto, el último párrafo de dicho numeral dispone:

 

“Igualmente, quedan a salvo de esta disposición los aportes a los que está obligado el INS en materia de Salud Ocupacional, de acuerdo con el artículo 205 de la Ley N.º 6727, de 9 de marzo de 1982, y para cosechas, según la Ley de seguro integral de cosechas, N.º 4461, de 10 de noviembre de 1969, y sus reformas”.

 

Aporte que, en ausencia de otra regulación posterior, tendría que hacerse conforme lo dispuesto por la Ley 4461 y sus reformas, en particular la N. 4623.

 

            En lo que toca al financiamiento de la reserva con el aporte de los bancos del Estado, cabe señalar que la discusión legislativa de la Ley 5932 impide considerar que al disponer una nueva fuente de financiamiento para el seguro de cosechas y la reserva técnica de contingencias, se hubiere derogado la contribución de los bancos dispuesta por la Ley del Seguro Integral de Cosechas.

 

            Tanto en forma escrita como en la comparecencia ante la Comisión que tramitó el proyecto de ley, el Presidente Ejecutivo del INS manifestó que en esos momentos, dadas las solicitudes de indemnización que conocía el INS, las reservas técnicas debían llegar a 75 millones de colones. Añadió que, conforme los informes presentados por el Sistema Bancario Nacional respecto de su aporte a las reservas, éstas tendrían un activo financiero de 15 millones en calidad de recursos extraordinarios, por lo que se requeriría un aporte extraordinario de sesenta millones. Monto que se propone obtener con la autorización de bonos que se tramitaba (Cfr. folio 21 del expediente legislativo). Es claro que cuando el Presidente del INS sugiere a los miembros de la Comisión el texto de lo que sería el artículo 2 de la Ley 5932 a efecto de que el 75% de los excedentes del Instituto se destinen a financiar el seguro de cosechas, parte de que los bancos comerciales continuarán  contribuyendo a las reservas de ese seguro. Los mecanismos dispuestos por la ley se presentan como otras fuentes de financiamiento, dirigidas a fortalecer las reservas (cfr. folios 34 y 35), no como un sustituto de los aportes de los bancos estatales.

 

            Y puesto que se está en presencia del aporte de los bancos y porque en el texto final de la Ley 5932 influyó la participación del Gerente General del Banco Anglo Costarricense, importa destacar lo señalado por dicho funcionario en la Comisión legislativa:

 

“Por otra parte, ustedes saben que nosotros, de conformidad con la ley que le dio origen a este seguro, cotizamos anualmente para fortalecer la reserva de contingencias del seguro de cosechas, en una forma que establece la ley 4623, que dice: (da lectura a la citada ley). Como ustedes podrán darse cuenta, nosotros tenemos una forma combinada, mediante una fórmula muy particular, pero año tras año nosotros estamos contribuyendo al fortalecimiento de esa reserva.

 

La reforma que el Banco Anglo propone para el artículo 5° no solamente contempla eso, sino también que esos bonos que adquiera el banco, puedan servir para pagar precisamente esta cuota anual que nos corresponde pagar. O sea, que los bonos estarían dando vueltas siempre, porque no es justo que nos pongan bonos si después tenemos que fortalecer la reserva misma a la cual estamos contribuyendo mediante efectivo, a través de inversiones, y a la hora de que tenemos que hacer nuestro aporte anual, lo lógico es que paguemos con esos mismos bonos que nosotros tenemos”. Cfr. folios 54 y 55 del Expediente.

 

            Precisamente porque no se estaba ante un financiamiento sustituto del aporte de los bancos comerciales, el Banco Anglo sugiere que el párrafo final del artículo 5 del proyecto disponga que “…Los productores podrán aplicar dichos bonos al pago de la amortización e intereses de la financiación de la cosecha indemnizada, otorgada por cualquiera de los bancos estatales del Sistema Bancario Nacional. Los bonos recibidos por estos bancos, podrán ser entregados al INS como pago total o parcial del aporte a que se refiere el inciso 4) del artículo 12 de la Ley N. 1644 y sus reformas, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional” (folio 55). Esa propuesta fue retomada por el Poder Ejecutivo al vetar el proyecto: los bonos recibidos por los bancos serían entregados al INS “como pago total o parcial del aporte a que se refiere el inciso 4) del artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional” (folio 137), propuesta que, empero, fue rechazada por los señores Diputados al conocer del veto, argumentando que las reservas perderían liquidez. El INS alegó, además, que las propuestas podrían desestabilizarlo financieramente y subrayó la necesidad de que los bancos no solo continuaran aportando conforme lo disponía la ley, sino que recibieran la parte que les correspondía de los bonos cuya emisión se autorizó.

 

            Puede afirmarse que el financiamiento que prevé la Ley 5932 es complementario al financiamiento previsto en el artículo 6 de la Ley. Por consiguiente, no es posible considerar que este artículo es incompatible con la Ley 5932, al punto que la antinomia normativa produzca la derogación tácita del artículo 6. En consecuencia, se entra a analizar si esa derogación se produce con la reforma al artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, operada por la Ley de Modernización Bancaria.

 

 B-. EL REMANENTE DE LAS UTILIDADES NETAS DE LOS BANCOS ESTATALES SE DESTINA CONOFORME  REFORMA POR LEY 7107.

 

            Los bancos comerciales del Estado manifiestan que la Ley de Modernización Bancaria, al establecer un destino para sus utilidades netas, deroga tácitamente el artículo 6 de la Ley de Seguro Integral de Cosechas.

 

            El artículo 6 de la Ley de Seguro Integral de Cosechas, reformado por la Ley N. 4623 de 5 de agosto de 1970, estableció para los bancos comerciales del Estado una contribución de un 10% del “remanente de la utilidad neta obtenida durante su ejercicio financiero anual”.  En consonancia con esta obligación, la misma Ley 4623 reformó el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, disponiendo:

 

“Artículo 2º.- Para hacer posible la contribución de los bancos comerciales del Estado, indicada en el artículo anterior, se reforma el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, Nº 1644 de 26 de setiembre de 1953, para incorporar un nuevo inciso que llevará el número 4), y se leerá así:

 

"4) Un diez por ciento del remanente después de deducir el Impuesto de la Renta, para formar la Reserva Técnica de Contingencias a que se refiere la ley Nº 4461 de 10 de noviembre de 1969, la cual se destinará a enjugar los déficit que pueda arrojar la liquidación anual del Seguro de Cosechas."

 

Esta contribución estará sujeta a las limitaciones establecidas por la mencionada ley.

 

El actual inciso 4) pasará a ser el inciso 5)”.

 

             No obstante, como señalan los bancos estatales, la Ley de Modernización Bancaria, N. 7107 de 4 de noviembre de 1988, reformó el artículo 12, fijando los destinos que tendrían a futuro las utilidades netas de esos bancos:

 

“Artículo 12.-

 

Las utilidades netas de los bancos comerciales del Estado, determinadas conforme con esta ley, se distribuirán de la siguiente manera:

 

1)      La suma necesaria para pagar el Impuesto sobre la Renta que les corresponda, la que se estimará sobre las utilidades netas de cada banco, determinadas conforme lo indica el artículo 10 de la presente ley.

 

2)      Del remanente se destinará:

 

a.      El cincuenta por ciento ( 50%) para incrementar la reserva legal.

 

b.      El diez por ciento ( 10% ) para incrementar el capital del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.

 

c. El sobrante incrementará el capital”.

 

Al disponer en los términos indicados se produce una reforma sustancial al artículo 12. Desde el texto original de la Ley 1644, pasando por las distintas reformas que anteriormente había sufrido el artículo 12, uno de los destinos de las utilidades netas de los bancos estatales estaba referido al aporte al fondo de garantías y jubilaciones de los empleados. Este destino desaparece, por cuanto el aporte del 10% pasa a ser una cuenta dentro de movimiento normal de las operaciones de cada banco (reforma al artículo 55, inciso 5) de la Ley 1644). Por ende, ya no se calcula sobre las utilidades netas de los bancos. E igual sucede con el destino fijado anteriormente para las reservas que se constituyan conforme el artículo 10, que pasan a establecerse sobre utilidades brutas. Empero, se mantiene como destino el tributo en favor del INFOCOOP, producto de la reforma al artículo 12 por la Ley de Asociaciones Cooperativas, N. 4179 de 22 de agosto de 1968.

 

            Igual suerte no corre el aporte obligatorio a la Reserva Técnica de Contingencias del Seguro Integral de Cosechas, que deja de ser considerada por el artículo 12 como destino del remanente de las utilidades netas.

 

Podría argumentarse que si bien el artículo12 ya no  contempla ese destino, este pervive en razón de que la Ley de Modernización Bancaria no reforma el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas.

 

            El proyecto que dio origen a la Ley de Modernización Bancaria tenía como uno de sus objetivos ajustar “las normas sobre distribución de utilidades en las Leyes del Sistema Bancario Nacional y del Banco Central” (folio 7). Ciertamente, en lo que se refería a los bancos estatales del Estado, la reforma a la distribución de las utilidades concernía fundamentalmente el fondo de garantías y jubilaciones a que ya se ha hecho referencia. No obstante, en la Comisión que conoció del proyecto de ley se aprobó una moción de la Diputada Karpinsky Dorero y otros, cuyo contenido corresponde al texto del artículo 12 que conocemos. Además, en la discusión legislativa se indicó que se había detectado un problema con la recapitalización de los bancos. Problema que se generaba en el hecho de que toda utilidad se distribuía. Se plantea así la necesidad de eliminar en el proyecto algunas de las transferencias que los bancos deben realizar de sus utilidades (folio 269).  El dictamen de la Comisión manifiesta que “las reformas a la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional se pueden resumir concretamente en cinco áreas. La primera busca mejorar el proceso de capitalización de los bancos estatales, partiendo del hecho de que, además, de constituir la base de crecimiento de cualquier banco, el aumento del patrimonio les permitirá ampliar los recursos disponibles para programas de desarrollo. Para ello se eliminan un conjunto de transferencias que actualmente se les exige efectuar a los bancos del Estado con cargo a sus utilidades…” (folio 666).

 

            El texto del artículo 12, aprobado por la Ley de Modernización Bancaria, no contempla el aporte del seguro integral de cosechas porque el objetivo era eliminar destinos de las utilidades netas y entre ellas, ese aporte. La circunstancia de que no se haya eliminado en la Ley de Seguro Integral de Cosechas puede explicarse porque el legislador consideró que la norma que debe establecer el destino del remanente de las utilidades de los bancos estatales es la Ley del Sistema Bancario Nacional, norma especial en materia bancaria. Nótese que esa especialidad fue respetada cuando se estableció el aporte a la reserva técnica de contingencia del Seguro Integral de Cosechas. En efecto, cuando se aprobó la Ley 4623 el artículo 6 incluyó la obligación de contribuir, pero el legislador no consideró suficiente dicha disposición, sino que hizo la correspondiente modificación del artículo 12 de la Ley del Sistema Bancario Nacional para incluir ese aporte como destino de las utilidades remanentes.

 

            Resulta claro que la disposición del artículo 12, y su objeto que no es otro que un porcentaje mayor de las utilidades se destinen a la constitución de la reserva legal del banco y a su capitalización, resulta incompatible con una obligación de destinar un 10% del remanente de esas utilidades para constituir la Reserva Técnica de Contingencias del seguro de cosechas. Los únicos destinos que tiene el remanente de esas reservas son los establecidos en el artículo 12. Situación aparte es la del tributo en favor de CONAPE, que se calcula en igual forma que el impuesto sobre la renta y no sobre el remanente que queda una vez deducido dicho impuesto (OJ-004-2001 de 11 de enero de 2001 y OJ-075-2005 de 14 de junio de 2005). Así como cualquier norma posterior que disponga sobre el destino de las utilidades.

 

            Pretender que los bancos destinen parte del remanente de sus utilidades en favor de la reserva técnica de contingencias es darle al artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional un efecto no querido por el legislador, imposibilitando el fin a que tiende efectivamente dicho numeral: sea, permitir que un porcentaje mayor de las utilidades sea destinado a la recapitalización de los bancos.

 

            Para evitar una incoherencia, consistente en ese efecto no querido por el legislador, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 12 en su texto vigente, norma que ciertamente es posterior a la Ley del Seguro Integral de Cosechas, reformado por la Ley 4623 de 5 de agosto de 1970.  Por ende, la antinomia normativa se resuelve haciendo prevalecer lo dispuesto en dicho numeral.

 

CONCLUSIÓN:

 

            Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. El artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas dispuso que los bancos del Estado aportarían un 10% del remanente de sus utilidades netas para la constitución de la reserva técnica de contingencias de este seguro. Para ese objeto, la Ley N. 4623 de 5 de agosto de 1970 reforma el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

 

2-. Si bien la Ley de Universalización del Seguro Integral de Cosechas, N. 5932 de 27 de septiembre de 1976, dispone nuevas fuentes de financiamiento para esa reserva, esas fuentes se presentan como complementarias de la dispuesta en el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas. No puede interpretarse que dicha Ley 5932 derogó la obligación de los bancos de contribuir con un porcentaje de sus utilidades netas.

 

3-. Empero, con el objeto de propiciar la recapitalización de los bancos comerciales del Estado, la Ley de Modernización Bancaria, N. 7107 de 4 de noviembre de 1988, reforma el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, eliminando como destino del remanente de las utilidades netas, el aporte a la reserva técnica de contingencias del seguro de cosechas.

  

4-. Esa reforma legal es posterior al texto del artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas, y recae sobre una ley que tiene como objeto regular el funcionamiento de los bancos comerciales del Estado, incluido  el aspecto de su capital, reservas y utilidades. Así, la antinomia normativa entre el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas y el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional debe saldarse en favor de esta última.

 

5-. Por consiguiente, cabe considerar que el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas en tanto establece una obligación de los bancos estatales del Estado de contribuir con el 10% del remanente de sus utilidades netas a la constitución de la reserva técnica de contingencias del referido seguro, perdió vigencia con la aprobación de la Ley de Modernización Bancaria.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

MIRCH/gap

 

 

C.I. :        Dr. Fernando Naranjo, Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

Lic. Mario Rivera Turcios, Gerente General.

Banco de Costa Rica

Lic. Gerardo Porras Sanabria, Gerente General

BACREDITO

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-069-2014

 

SEGURO INTEGRAL DE COSECHAS. RESERVA TECNICA DE CONTINGENCIAS. CONTRIBUCION DE LOS BANCOS. REMANENTE DE LAS UTILIDADES NETAS DE LOS BANCOS DEL ESTADO. ANTINOMIA NORMATIVA.

 

El Gerente General del Instituto Nacional de Seguros, en oficio N. G-00068-2014 de 6 de enero de 2014, consulta el criterio de la Procuraduría respecto de la vigencia del artículo 6 de la Ley N. 4461 de 10 de noviembre de 1969, Ley de Seguro Integral de Cosechas. Lo anterior con el objeto de determinar si los bancos deben realizar el aporte correspondiente para la constitución de la reserva de contingencias de dicho seguro.

 

La Doctora Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, da respuesta a la consulta, mediante dictamen C-069-2014 de 4 de marzo siguiente, en el que se concluye que:

 

1-. El artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas dispuso que los bancos del Estado aportarían un 10% del remanente de sus utilidades netas para la constitución de la reserva técnica de contingencias de este seguro. Para ese objeto, la Ley N. 4623 de 5 de agosto de 1970 reforma el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

 

2-. Si bien la Ley de Universalización del Seguro Integral de Cosechas, N. 5932 de 27 de septiembre de 1976, dispone nuevas fuentes de financiamiento para esa reserva, esas fuentes se presentan como complementarias de la dispuesta en el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas. No puede interpretarse que dicha Ley 5932 derogó la obligación de los bancos de contribuir con un porcentaje de sus utilidades netas.

 

3-. Empero, con el objeto de propiciar la recapitalización de los bancos comerciales del Estado, la Ley de Modernización Bancaria, N. 7107 de 4 de noviembre de 1988, reforma el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, eliminando como destino del remanente de las utilidades netas, el aporte a la reserva técnica de contingencias del seguro de cosechas.   

 

4-. Esa reforma legal es posterior al texto del artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas, y recae sobre una ley que tiene como objeto regular el funcionamiento de los bancos comerciales del Estado, incluido  el aspecto de su capital, reservas y utilidades. Así, la antinomia normativa entre el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas y el artículo 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional debe saldarse en favor de esta última.

 

5-. Por consiguiente, cabe considerar que el artículo 6 de la Ley del Seguro Integral de Cosechas en tanto establece una obligación de los bancos estatales del Estado de contribuir con el 10% del remanente de sus utilidades netas a la constitución de la reserva técnica de contingencias del referido seguro, perdió vigencia con la aprobación de la Ley de Modernización Bancaria.