15 de noviembre de 2013

C-250-2013

 

Señor

Mario Zamora Cordero

Ministro

Ministerio de Gobernación y Policía

 

Estimado señor Ministro:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República tengo el gusto de referirme a su oficio n.° DVG-0620-2010, del 25 de agosto del 2010, en virtud del cual requiere el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si el Ministerio de Gobernación y Policía tiene competencia o no, al tenor de lo dispuesto en el artículo 340 del Código de Comercio, para conocer y eventualmente brindar aprobación al Reglamento interno de una empresa de porteo.

 

Según nos indica, con fundamento en la sentencia n.° 2045-2010, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, a las 14:21 horas del 28 de mayo del 2010, la empresa Unaporte S.A. remitió a dicho Ministerio Reglamento Interno de Servicio Privado de Transporte para su respectiva aprobación. No obstante, agrega, la Dirección de Asesoría Jurídica, luego de analizar el asunto, concluyó que ese Ministerio carecía de competencia para tal efecto y que el órgano competente lo era el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.  En lo que interesa, la citada Asesoría concluyó:

 

“Así las cosas la función o potestad que se le daba al Ministerio de Gobernación y Policía en el artículo 340 del Código de Comercio fue trasladada y lo relativo a la vigilancia, el control y la regulación del transporte automotor de personas, (donde por lo expuesto debe incluirse a UNAPORTE empresa de porteo) corresponde al Ministerio de Transportes, teniendo una participación la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de acuerdo a la última norma citada. El Ministerio de Gobernación no tiene competencia para conocer y dar una eventual aprobación al Reglamento Interno de la empresa de porteo Unaporte S.A, reglamento que aportó esta última en acatamiento de lo dispuesto por el Tribunal Contencioso Administrativo.”

 

I.                   EL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS, EN SUS DIVERSAS MODALIDADES, CONSTITUYE UN SERVICIO PÚBLICO. DEROGATORIA DE LA FIGURA DEL PORTEO DE PERSONAS

 

El transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades, constituye un servicio público. En efecto, la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, n.° 3503 del 10 de mayo de 1965, califica al transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos como un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuya prestación puede ser delegada en los particulares, a quienes se autorice expresamente, de acuerdo con las normas establecidas en dicha ley (artículos 1 y 2).

 

Igual calificación se deriva de lo dispuesto en el artículo 5, inciso f) de la Ley de creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, n.° 7593 del 9 de agosto de 1996, que califica el transporte remunerado de personas como un servicio público.

 

En el mismo sentido, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, define a este medio de transporte como un servicio público que se explota mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento (artículo 2).

 

Y mediante la reforma introducida al artículo 2 de la Ley n.° 7969, por el artículo 2 de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, se establece como servicio público el transporte remunerado de personas en cualquier tipo de vehículo automotor, independientemente del grado de intervención estatal. El párrafo segundo de la norma en cuestión, dispone:

 

“El transporte remunerado de personas, que se realiza por medio de autobuses, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de vehículo automotor, ya sea que se ofrezca al público en general, a personas usuarias o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas que constituyen demandas especiales, es un servicio público del cual es titular el Estado. Lo anterior independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.” Lo subrayado no es del original.

 

La Sala Constitucional, al evacuar una consunta legislativa facultativa de constitucionalidad –formulada por varios diputados con respecto del proyecto de ley que dio origen a la Ley n.° 8955-, mediante sentencia n.° 2011-04778, de las 14:31 horas del 13 de abril del 2011, en lo que interesa, apuntó:

 

“XVI.- El Estado, desde hace ya bastante tiempo, ha considerado la actividad de transporte de personas como una necesidad social imperante cuya vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del estado de derecho y la paz social. Por esta razón ha promulgado una serie de leyes siendo, actualmente, las más importantes en esta materia la Ley Reguladora de Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores (Ley No. 3503) y la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi (Ley No. 7969), cuya reforma se conoce en esta consulta. En el último quinquenio, es público y notorio que este tema del transporte de personas ha ido adquiriendo mayor trascendencia para la sociedad costarricense, no sólo desde el punto de vista social sino también económico, hasta convertirse en un tema de interés general, que va más allá de la satisfacción de una necesidad meramente privada, requiriendo la intervención del Estado para darle una solución. El Estado –en este caso el legislador ordinario- puede, dentro del marco permitido por la Constitución Política y las normas de carácter legal, optar por la solución que considere más oportuna. Como recién se dijo, una de esas posibles soluciones es regular dicha actividad y declararla servicio público, que es precisamente lo que hace el proyecto consultado, cumpliendo, necesariamente, con los dos elementos antes señalados. En virtud de lo expuesto, la Sala no estima contraria a la Constitución Política la reforma al artículo 2 de la Ley número 7969 para considerar el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi un servicio público del cual es titular el Estado y que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa o el permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi.

XVII.- Como consecuencia de declarar servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, en cualquiera de sus dos formas de prestación, el proyecto de ley consultado reforma el artículo 323 del Código de Comercio para eliminar la palabra “personas” de dicho artículo y así eliminar el porteo de personas. Con esta reforma el legislador busca, de una vez por todas, abstraer de la esfera privada la prestación del servicio de transporte de personas que en su totalidad ha sido declarado servicio público por el legislador y hace que sean otras las reglas del juego y principios jurídicos a aplicar: Los particulares se convierten en colaboradores de la Administración Pública en la prestación de ese servicio que, por sus características y la evidente existencia de un interés público, debe ser en principio, asumido por el Estado sin que estén de por medio principios y derechos que rigen las relaciones privadas, como lo son el principio de autonomía de la voluntad o la libertad de comercio. En consecuencia, el Tribunal estima que el proyecto de ley consultado no lesiona los artículos 28, 45, 46 y 56 de la Constitución Política.” Lo subrayado no es del original.

 

Como bien indica la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, el legislador, dentro del marco permitido por la Constitución Política, optó por declarar como servicio público, las diversas modalidades del transporte remunerado de personas, atendiendo la trascendencia que tiene la actividad para la sociedad costarricense.

 

Por otra parte, es lo cierto que la figura del porteo de personas, brindada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 323 del Código de Comercio, se mantuvo vigente hasta la publicación de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011.  Dicha ley se dictó, precisamente, en respuesta a los múltiples problemas suscitados entre taxistas, autobuseros y porteadores quienes, con la intervención de las autoridades del MOPT, acordaron regular la actividad de porteo de personas, estableciendo reglas concretas al efecto y definiendo el servicio bajo el nombre de transporte especial estable de taxi, definido como el “servicio público de transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.” (Artículo 1, inciso l) de la Ley n.° 7969, adicionado por la Ley n.° 8955).

 

            Ante la derogatoria expresa de la norma que permitía el porteo de personas, otras normas del Código de Comercio, incluido el referido artículo 340, han perdido vigencia, con lo cual podemos afirmar que el asunto que nos ocupa carece de interés actual.

 

 

II.                EL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO ES EL ÓRGANO COMPETENTE PARA REGULAR Y CONTROLAR TODO LO RELATIVO AL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS

 

            Tal y como indicamos en el apartado anterior, el transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades, constituye un servicio público cuya titularidad es exclusiva del Estado, el cual ejerce a través de los particulares a quienes expresamente autorice.

 

            Las figuras jurídicas por medio de la cual el Estado puede recurrir a la colaboración de los particulares para la prestación del servicio público en referencia, lo son la concesión y el permiso, según la modalidad de transporte.  Lo importante es que, independientemente de la figura que se utilice, la Administración no puede desentenderse del mismo, pues no deja de ser público.

 

            Ahora bien, el órgano competente para regular y controlar todo lo relativo al transporte remunerado de personas lo es el Consejo de Transporte Público, creado mediante Ley n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999, como un órgano con desconcentración máxima del MOPT, especializado en transporte público y que cuenta con personalidad jurídica instrumental (artículos 5 y 6).  Por disposición expresa de ley a dicho órgano le compete “(…) definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.”

 

            Sobre las atribuciones conferidas al Consejo de Transporte Público, el artículo 7 de la Ley n.° 7969, en lo que interesa, dispone:

 

“El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas. […].” Lo subrayado no es del original.

 

Conforme se puede apreciar, son amplias las atribuciones conferidas al Consejo de Transporte Público para regular y controlar el servicio de transporte público, en todas sus modalidades, con lo cual han quedado implícitamente derogadas las disposiciones, como por ejemplo las contenidas en el Código de Comercio, que asignaban competencias en esta materia a otros órganos del Estado, incluido el Ministerio de Gobernación y Policía.

 

 

III.             CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

a)                  El transporte remunerado de personas, en vehículos automotores, en sus distintas modalidades –autobuses, microbuses, taxis, automóviles, etc-, constituye un servicio público cuyo titular es el Estado, independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.

           

b)                  El servicio  de “porteo de personas” que permitía el artículo 323 del Código de Comercio, como una actividad limitada y residual, fue derogado mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, y pasó a estar regulado, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, en la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

 

c)                  El Consejo de Transporte Público es el órgano competente para regular y controlar, en todo el territorio nacional, lo relativo al servicio público de transporte remunerado de personas.  En consecuencia, han quedado implícitamente derogadas las disposiciones, como por ejemplo las contenidas en el Código de Comercio, que asignaban competencias en esta materia a otros órganos del Estado, incluido el Ministerio de Gobernación y Policía.

 

Cordialmente,

 

 

Omar Rivera Mesén

Procurador Área de Derecho Público

 

 

 

ORM/scm

 

 

 

 

 

C-250-2013

 

MINISTERIO DE GOBERNACIÓN. EMPRESAS DE PORTEO. REGLAMENTO. INSCRIPCIÓN. DEROGACIÓN IMPLÍCITA DE NORMAS. SERVICIO ESPECIAL ESTABLE DE TAXI. SERVICIO PÚBLICO. CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.

 

            El señor Mario Zamora Cordero, Ministro de Gobernación y Policía, mediante oficio n.° DVG-0620-2010, del 25 de agosto del 2010, requirió el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si dicho Ministerio tiene competencia o no, al tenor de lo dispuesto en el artículo 340 del Código de Comercio, para conocer y eventualmente brindar aprobación al Reglamento interno de una empresa de porteo.

 

La consulta fue evacuada por el Procurador Omar Rivera Mesén, mediante Dictamen C-250-2013, del 15 de noviembre del 2013, en el cual, luego de analizar la figura del porteo de personas y su transformación en el servicio público especial estable de taxi, concluye:

 

a)      El transporte remunerado de personas, en vehículos automotores, en sus distintas modalidades –autobuses, microbuses, taxis, automóviles, etc-, constituye un servicio público cuyo titular es el Estado, independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.

           

b)      El servicio  de “porteo de personas” que permitía el artículo 323 del Código de Comercio, como una actividad limitada y residual, fue derogado mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, y pasó a estar regulado, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, en la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

 

c)      El Consejo de Transporte Público es el órgano competente para regular y controlar, en todo el territorio nacional, lo relativo al servicio público de transporte remunerado de personas.  En consecuencia, han quedado implícitamente derogadas las disposiciones, como por ejemplo las contenidas en el Código de Comercio, que asignaban competencias en esta materia a otros órganos del Estado, incluido el Ministerio de Gobernación y Policía.