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Dictamen : 051 - del 20/02/2014
20 de
febrero de 2014
C-051-2014
Licenciada
Ana Virginia Arce León
Auditora Interna
Municipalidad de Heredia
Estimada señora:
Con la aprobación de la
señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N°
AIM-65-2013 del 27 de mayo del 2013, recibido el día 29 del mismo mes en esta
Procuraduría. De previo a entrar al desarrollo de este dictamen, ofrecemos
disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, justificado por
el alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.
I.- ASUNTO PLANTEADO.
Se solicita el criterio técnico
jurídico de este Órgano Asesor, con respecto a lo siguiente: “…con la entrada en vigencia de la nueva Ley
de Tránsito que no contempla vehículo de uso discrecional para los Municipios,
surge la interrogante de si habrá o no asidero legal para que las Corporaciones
Municipales tengan vehículos de uso discrecional vía reglamento…”.
En acatamiento de lo
dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, se acompaña el criterio de la Asesoría Legal de esa Municipalidad,
emitido mediante oficio sin número, fechado 25 de abril del 2013.
II.- SOBRE EL FONDO.
A
efectos de evacuar adecuadamente esta consulta, debemos indicar que la ya
derogada Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril
de 1993, excluía a las corporaciones
municipales de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense, es
decir, a las Municipalidades no les resultaba aplicable dicha normativa por no haberlo dispuesto el legislador. En ese
sentido, en el Dictamen N° C-248-2005 del 5 de julio del 2005, señalamos lo
siguiente:
“Como marco de
referencia conviene tener presente lo que indicó el Tribunal Constitucional, en
el voto n.° 5445-99, sobre el tema:
“Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de
veintinueve de abril de mil novecientos noventa y cinco, es inconstitucional
por violación de los artículos 140 inciso 3) y 170 de la Constitución Política,
en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relación con la autonomía
municipal, lo anterior, por cuanto se le confiere a la Contraloría General de
la República la tarea para que promulgue un reglamento para el ‘uso adecuado’
de los vehículos municipales. A lo largo de esta sentencia han quedado en
manifiesto tres principios fundamentales que motivan esta inconstitucionalidad:
en primer lugar, que la autonomía administrativa municipal implica la posibilidad
para que las entidades municipales administren sus recursos, sin interferencia
de otras dependencias públicas; en segundo lugar, que la Contraloría tiene
limitada su potestad reglamentaria a los reglamentos autónomos de servicio y de
organización, en las materia de su competencia, únicamente; y en tercer lugar,
que las municipalidades tienen la potestad para dictar reglamentos de
organización y de servicio, lo que constituye expresión de la autonomía
municipal. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de
su vigencia, sea el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe
advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada en virtud de la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere a la
regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión
de los municipales. “(Las negritas no corresponden al original).
Al igual que el
Tribunal Constitucional y la Asesoría Legal del ente consultante, es claro que
los numerales 221 al 226 de la Ley n.° 7331, no se les aplican a las
corporaciones municipales, por la elemental razón de que el legislador no lo
dispuso así, ya que en los artículos 221, 222 y 225 se habla únicamente de
Poderes del Estado e instituciones autónomas, y no de corporaciones municipales
o municipalidades. Así las cosas, al no referirse el legislador a estos entes
de base corporativa, las normas atrás indicadas no les son aplicables.” (Lo destacado en negrita es del original).
Sin embargo, con la
entrada en vigencia de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y
Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, la cual derogó la normativa
anterior, se produce un cambio sustancial en esta materia, toda vez que el
legislador optó por incluir expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense.
En efecto, a diferencia
de la normativa derogada, en lo que interesa, el Título VII de la Ley N° 9078
establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 236.- Vehículos oficiales del Estado
Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta
ley.
Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y
descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa
especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que
pertenecen.
Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos
institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a
excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional
y los vehículos policiales.” (El destacado es nuestro).
“ARTÍCULO 237.- Clasificación de vehículos
Los vehículos oficiales están clasificados por su uso de la siguiente
manera:
a) Uso discrecional y semidiscrecional.
b) Uso administrativo general.
c) Uso policial, los de servicios de seguridad y prevención, y los de
servicios de emergencia.”
“ARTÍCULO 238.- Uso discrecional y semidiscrecional
Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la
República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los
vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes
ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la
República, el procurador general de la República, el fiscal general de la
República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con
restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido,
características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario
responsable de la unidad.
Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas
visibles que los distingan como vehículos oficiales.
Los vehículos de uso semidiscrecional serán
asignados a los viceministros, el subcontralor
general de la República, el procurador general adjunto de la República, el
defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la
República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de
combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán
marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo
de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada
institución.”
“ARTÍCULO 239.- Uso administrativo
Estos vehículos son los destinados para los servicios regulares de
transporte para el desarrollo normal de las instituciones, los ministerios y
los gobiernos locales; los cuales deben estar sometidos a
reglamentación especial respecto de horario de uso, recorridos, lugar de
resguardo en horas no hábiles, entre otros.” (La negrita y el subrayado no son del original).
Bajo ese contexto, de
una relación armónica de los artículos anteriores, se desprenden varias
conclusiones relevantes para el tema que nos ocupa:
1-
Como señalamos líneas
atrás, el legislador optó por incluir expresamente a los gobiernos locales
dentro de la regulación de los vehículos
del Estado Costarricense. Esta posición ya había sido advertida por esta
Procuraduría en el Dictamen N° C-299-2013 del 13 de diciembre del 2013, en el
cual indicamos lo siguiente:
“Ahora bien, sobre los alcances de la reforma
operada y de importancia para la consulta que se plantea, debemos señalar que las disposiciones establecidas en los numerales
236, 237 y 238 de la actual Ley de Tránsito, que se mencionan en el
criterio citado, únicamente resultan
aplicables a los vehículos oficiales del
Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y de las corporaciones municipales.
(…)
De la norma anterior, se desprende claramente que
el legislador enfocó la reforma a los vehículos oficiales del Estado y sus
instituciones centralizadas y descentralizadas, además de aquellos propiedad de los gobiernos locales.” (La negrita
no es del original).
2- La ley califica a los vehículos oficiales por su uso
en varias categorías: a) Uso discrecional y semidiscrecional.
b) Uso administrativo general. c) Uso policial, los de servicios de seguridad y
prevención, y los de servicios de emergencia.
3- El artículo 238 de la nueva Ley de Tránsito
determina expresamente los funcionarios que pueden hacer uso de vehículos
discrecionales y semidiscrecionales, sin que el
legislador haya autorizado el uso de estos vehículos a ningún funcionario
municipal. En consecuencia, a la luz de la reforma operada, los gobiernos locales
no están autorizados legalmente para disponer de vehículos de uso discrecional
y semidiscrecional. En esa dirección, en el Dictamen
supra citado señalamos: “…esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios,
que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso
discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el
legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver
dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de
2010).”
4- El legislador excluyó a
las corporaciones municipales del uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales;
siendo que únicamente permitió el uso de vehículos administrativos en los
gobiernos locales (relación de los artículos 238 y 239).
Conforme a lo expuesto, la nueva Ley de Tránsito, N° 9078 del 4 de octubre de 2012,
incluye expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense, estableciendo
que en las corporaciones municipales no se encuentra autorizado el uso de
vehículos discrecionales y semidiscrecionales, sino únicamente el uso de vehículos
administrativos, los cuales deben estar sometidos a reglamentación especial
respecto de horario de uso, recorridos, lugar de resguardo en horas no hábiles,
entre otros.
En
virtud de lo anterior, en atención de la consulta concreta que nos ocupa, las
Municipalidades no podrían establecer el uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales vía Reglamento, toda vez que ello implicaría
desconocer y contradecir lo dispuesto por el legislador en la Ley N° 9078, con
lo cual se violentaría el principio de legalidad que debe regir el actuar de la
Administración (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General
de la Administración Pública), así como el principio de jerarquía normativa, según el
cual, la norma que tiene grado superior debe privar y ser aplicada en
detrimento de la inferior (artículo 6 de la citada Ley General).
Recodemos que los
reglamentos son normas jurídicas emanadas de la Administración con la finalidad
de complementar las leyes, pero con la imposibilidad clara y manifiesta de
dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, o suplir a la ley
produciendo un efecto no deseado por el legislador.
III.- CONCLUSIÓN.
Con fundamento en los razonamientos
expuestos, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:
A)
La Ley de Tránsito por
Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, a
diferencia de la normativa anterior que derogó, incluye expresamente a los
gobiernos locales dentro de la regulación
de los vehículos del Estado Costarricense.
B) El artículo 238 de la nueva Ley de Tránsito
determina expresamente los funcionarios que pueden hacer uso de vehículos
discrecionales y semidiscrecionales, sin que el
legislador haya autorizado el uso de estos vehículos a ningún funcionario
municipal. En consecuencia, a la luz de la reforma operada, los gobiernos
locales no están autorizados legalmente para disponer de vehículos de uso
discrecional y semidiscrecional.
C) El legislador excluyó a las corporaciones
municipales del uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales; siendo
que únicamente permitió el uso de vehículos administrativos en los gobiernos
locales (relación de los artículos 238 y 239).
D) De conformidad con lo dispuesto en los artículos
236, 237, 238 y 239 de dicho cuerpo normativo, las Municipalidades no podrían
establecer el uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales vía Reglamento, toda vez que ello implicaría
desconocer y contradecir lo dispuesto por el legislador en la Ley N° 9078, con
lo cual se violentaría el principio de legalidad que debe regir el actuar de la
Administración (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General
de la Administración Pública), así como el principio de jerarquía normativa, según el
cual, la norma que tiene grado superior debe privar y ser aplicada en
detrimento de la inferior (artículo 6 de la citada Ley General).
Atentamente,
Alejandro
Arce Oses
Procurador
Área de
Derecho Público
AAO/gcc
C-051-2014
MUNICIPALIDAD DE HEREDIA. USO DE VEHÍCULOS DISCRECIONALES Y
SEMIDISCRECIONALES. IMPOSIBILIDAD DE ESTABLECER SU USO VÍA REGLAMENTO. USO DE
VEHÍCULOS ADMINISTRATIVOS.
Se solicita el criterio técnico jurídico
de este Órgano Asesor, con respecto a lo siguiente: “…con la entrada en vigencia de la nueva Ley de Tránsito que no
contempla vehículo de uso discrecional para los Municipios, surge la
interrogante de si habrá o no asidero legal para que las Corporaciones
Municipales tengan vehículos de uso discrecional vía reglamento…”.
Mediante Dictamen N° C-051-2014 del 20 de febrero del 2014,
Alejandro Arce Oses, Procurador del Área de Derecho Público, concluye lo
siguiente:
A) La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad
Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, a diferencia de la normativa anterior
que derogó, incluye expresamente a los gobiernos locales dentro de la regulación de los vehículos del Estado Costarricense.
B) El artículo 238 de la nueva Ley de Tránsito
determina expresamente los funcionarios que pueden hacer uso de vehículos
discrecionales y semidiscrecionales, sin que el
legislador haya autorizado el uso de estos vehículos a ningún funcionario
municipal. En consecuencia, a la luz de la reforma operada, los gobiernos
locales no están autorizados legalmente para disponer de vehículos de uso
discrecional y semidiscrecional.
C) El legislador
excluyó a las corporaciones municipales del uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales;
siendo que únicamente permitió el uso de vehículos administrativos en los
gobiernos locales (relación de los artículos 238 y 239).
D) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 236, 237, 238 y 239 de
dicho cuerpo normativo, las Municipalidades no podrían establecer el uso de
vehículos discrecionales y semidiscrecionales vía Reglamento, toda vez que ello implicaría desconocer y contradecir
lo dispuesto por el legislador en la Ley N° 9078, con lo cual se violentaría el
principio de legalidad que debe regir el actuar de la Administración (artículo
11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública), así como el principio de jerarquía normativa,
según el cual, la norma que tiene grado superior debe privar y ser aplicada en
detrimento de la inferior (artículo 6 de la citada Ley General).