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Dictamen : 262 - del 25/11/2013
25 de noviembre, 2013
C-262-2013
Licenciado
Bernal Jiménez Moraga
Auditor Interno
Concejo
Municipal Distrito Paquera
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero al oficio fechado el 18 de
diciembre de 2012, por medio del cual solicita criterio en torno al Salario
Escolar. Específicamente, consulta sobre
lo siguiente:
“… En la actualidad… se ha dejado fuera del presupuesto…el pago de este
beneficio [salario escolar] alegando que este pago no es procedente para los
empleados municipales… Esta auditoría ha manifestado, de que el Bono o Salario
Escolar es un beneficio que se establece por ley a los funcionarios
públicos…por favor aclararme de mejor manera estas apreciaciones a fin de
solucionar…los derechos laborales de los
empleados de este municipio…”
I.- SOBRE EL CONCEJO
MUNICIPAL DE DISTRITO
Tomando en consideración que la disyuntiva
planteada refiere a los servidores de los cuerpos colegiados de distrito,
conviene, como punto de partida, analizar la naturaleza jurídica de estos
últimos, en aras de evacuar lo consultado de la mejor manera.
Así tenemos que, el cardinal 172 de la
Constitución Política determina la posibilidad jurídica que permea a las
Municipalidades para crear, de forma extraordinaria, órganos pluripersonales de
distrito, con la finalidad de tutelar intereses y servicios de esa circunscripción
territorial. En este sentido el numeral citado, dispone:
“ARTÍCULO
172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico
propietario y un suplente con voz pero sin voto.
Para
la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en
casos calificados las municipalidades
podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a
la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán
siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para
conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del
total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser
creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”
Tocante a su naturaleza jurídica, podemos
afirmar que, los Concejos en análisis constituyen órganos del ente territorial,
ya que, si bien es cierto, se les otorgó una suerte de autonomía funcional, lo
es también, que esta carece de la fuerza necesaria para considerarlos como
centros de imputación distintos del ente
dicho.
En este sentido ha decantado la
jurisprudencia administrativa, al señalar:
“…De lo anterior podemos concluir
que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la
lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad
del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como
figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que
siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus
necesidades, y están adscritos a ellas.
Con posterioridad a la reforma
constitucional… el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos
Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se
reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos,
pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón
respectivo…
Esta Procuraduría en el dictamen
C-253-2003 del 22 de agosto de 2003, se refirió a la promulgación e
interpretación de lo dispuesto en la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001,
partiendo de la intención del poder reformador al momento de aprobar la reforma
constitucional. Se indicó en dicha oportunidad en lo conducente:
…Estas
consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en
la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el
legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es
la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca
pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente
corresponden a aquella ( íbid
artículo 3) (La negrita no forma parte del original)
De lo anterior, se desprende que a
pesar de dotarlos de autonomía funcional, ni el poder reformador, ni el
legislador al aprobar la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, tuvieron la
intención de reconocer a los concejos municipales de distrito personalidad
jurídica, puesto que por el contrario la intención fue precisamente mantenerlos
como órganos creados por el ente municipal y dentro de su estructura, siendo
además de naturaleza excepcional.
Posteriormente en el año 2006, se
emitió la Ley 8506 del 28 de abril de 2006, mediante la cual se ampliaron las
potestades de los concejos municipales de distrito pero únicamente en materia
de administración de la zona marítimo terrestre, al introducirse un artículo 73
bis a la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977…
Tal reconocimiento hecho por el
legislador, amplió notablemente el margen de actuación de los concejos
municipales de distrito con zona costera, puesto que con anterioridad a dicha
reforma, no se les reconocía la posibilidad de administrar la zona marítimo terrestre. Sin embargo, fuera de dicho
reconocimiento, los Concejos Municipales de Distrito siempre deben responder a
la necesidad especial y calificada de transferir competencias del Gobierno
Cantonal a favor de una nueva autoridad infra municipal. Al respecto,
indicó nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-076-2010 del 21
de abril de 2010:
“Efectivamente, debe subrayarse que
si bien el texto constitucional ha garantizado cierto grado de autonomía funcional
a los Concejos Municipales de Distrito, la misma Constitución los ha
conceptualizado como órganos adscritos y dependientes de la Municipalidad que
les creó.
Esta condición de órganos
subordinados, dependientes de la Municipalidad, fue objeto también de las
discusiones del Constituyente Derivado. Al respecto, transcribimos la
intervención de la diputada URPI PACHECO, principal proponente de la reforma
constitucional:
“La
concejos municipales (sic) tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo
de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de
líneas orientadoras de gobierno, como órgano, no entes que pertenecen a la
misma municipalidad” Acta de la sesión plenaria N.° 145 de 15 de marzo de 2000.
Expediente Legislativo N.° 13754. P. 103)
Es decir que en el proyecto del
Constituyente Derivado nunca estuvo la intención de dotar a los Concejos
Municipales de Distrito de la condición de entidades jurídicas, sino de
mantenerlos como órganos dependientes del Gobierno Cantonal, aunque dotados de
cierto grado de autonomía funcional…” [1]
(el énfasis
nos pertenece)
II.- SOBRE LOS SERVIDORES MUNICIPALES Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE TUTELA LAS RELACIONES
ENTRE ESTOS Y GOBIERNO LOCAL
Siendo que lo
planteado refiere a la posibilidad de los funcionarios municipales de percibir
el salario escolar, deviene relevante, realizar un breve análisis del marco
jurídico que regula la relación de empleo en la que estos se encuentran
inmersos.
Sobre el
particular la Procuraduría General de la República, ha sostenido:
“…Para un correcto enfoque del asunto que se
plantea, se hace oportuno determinar la normativa que rige en las relaciones de
empleo con los funcionarios municipales…
Cabe resaltar que el régimen municipal, en
nuestro medio, se regula a nivel constitucional, disponiendo los artículos 168
y siguientes de nuestra Ley Fundamental, en lo que interesa, que los gobiernos
locales son entes autónomos, a los que les corresponde velar por los intereses
y servicios locales.
…las entidades municipales integran, en
esencia, el aparato estatal costarricense, por lo que están sometidas a la
normativa y principios propios del derecho público, lo que significa que en las
relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza
pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política…
Pese a que constitucionalmente se habla de un
estatuto de servicio civil, como la normativa fundamental para esas relaciones
públicas de empleo, la jurisprudencia patria ha reconocido que tal régimen está
regulado también en otras normas, regidas en esencia, por el respeto a los
principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la
estabilidad en el cargo…
…el Código Municipal … cuenta con todo un
régimen estatutario, fundamentado en principios constitucionales regentes de la
materia de empleo público, a saber, el de idoneidad comprobada y estabilidad en
el puesto, los que resultan ser fundamentales en la relación de empleo que se
mantiene con los servidores municipales…
Acerca de este tópico, el Código Municipal, en
sus artículos 119 y 125 dispone:
ARTÍCULO
119.- Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:
a)
Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos
para la clase de puesto de que se trata.
b)
Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos
contemplados en esta ley y sus reglamentos…
En concordancia con lo anterior, encontramos la
disposición contenida en el artículo 125 del Código de cita …
expresa:
"ARTÍCULO
125.- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a
las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos
prescritos en el artículo 116 de esta ley...
La normativa transcrita, establece las pautas
bajo las cuales la Administración Pública, y en este caso las Municipalidades,
como parte integrante de ésta, deben proceder a elegir a sus servidores. Así
pues, para obtener la estabilidad, se debe demostrar idoneidad a través de los
mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico de estudio, a fin de cumplir
con eficiencia los servicios prestados, según los presupuestos fundamentales
que ordena el Régimen de Empleo Público. Tal es un requisito que no puede
obviarse…” [2]
En este mismo sentido, de forma más reciente,
se sostuvo:
“…salvo las excepciones
establecidas en la Constitución Política, el empleo en la Administración Pública
se encuentra regido por los principios constitucionales que propugnan los
artículos 191 y 192, incluyendo naturalmente, el empleo de las municipalidades
del país, en cuyo caso los principios se encuentran desarrollados en el Título
V del Código Municipal, denominado “Personal Municipal”. De ahí que, todos los
puestos dentro de ese ámbito público en general, deben ser ocupados por
servidores o funcionarios, previa comprobación de los requisitos y condiciones
que para tal efecto se exigen, alcanzándose de esa forma la estabilidad
en la función pública, tal y como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, lo ha dicho en sendos pronunciamientos, al subrayar, que : “En el artículo 192 de la Constitución
Política se establecen dos principios en cuanto al empleo público, por un lado,
que los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada, lo
que exige la verificación objetiva de sus cualidades y, por otro, el principio
de estabilidad…” (Sentencias No. 5113-01, de las 14:43 horas de 13 de
junio del 2001. En el mismo sentido, véanse entre otras, las sentencias
números 1696-92, de las 15:30 horas de 23 de agosto de 1992, 6796-99, de 18:42
horas de 02 de septiembre de 1999).”[3]
De las citas realizadas se desprende sin mayor dificultad que los
funcionarios municipales se encuentran inmersos un régimen de empleo cuya
naturaleza es pública, detentan estabilidad en el puesto y deben ser electos
partiendo del principio de idoneidad comprobada.
III.- SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA QUE
DETENTAN LOS SERVIDORES MUNICIPALIDADES DE PERCIBIR EL SALARIO ESCOLAR
La presente consulta se
direcciona, puntualmente, a determinar la factibilidad legal que detentan los
funcionarios del gobierno local para recibir el salario escolar.
Así las cosas, conviene señalar que tal disyuntiva ha sido zanjada con
anterioridad por la Procuraduría General de la República, entre
otros, mediante el criterio jurídico número C-121-2012 del 18 de mayo del 2012, que en lo conducente indicó:
“…El denominado “Salario Escolar”
se origina a partir del Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance
número
Como se ha señalado en líneas
anteriores, el denominado salario escolar, surge a partir del mencionado
Decreto Ejecutivo No. 23907-H, y consiste en un monto que el empleador retiene
y acumula durante todo el año, para pagarlo en un solo tracto al trabajador, en
forma diferida, con el último salario del mes de enero de cada año. Sin
embargo, conviene aclarar, que lo dispuesto en esa normativa es aplicable a los
funcionarios o servidores amparados al Régimen del Servicio Civil, según
Resolución Dg-062-94, así como a los servidores de las instituciones y empresas
públicas cubiertas en la Resolución AP-34-94 de la Autoridad Presupuestaria,
tal y como se dispone puntualmente en el Considerando de dicha normativa; es
decir, esa regulación comprende a la mayor parte de las instituciones y
empresas del Sector Público. Así, este Despacho, en una consulta similar
a la planteada, señaló muy atinadamente:
“Ahora
bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado
salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público,
se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas,
según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94
mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de
este sector, y formar parte de la Administración Pública… (nada
obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores
municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la
autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política
y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la
razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo
122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la
República.“ El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de 07
de abril del 2006)
Del texto transcrito, puede
inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo en análisis, es aplicable a la
mayor parte de las instituciones que conforman el Sector Público, incluso a las
que se encuentran cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, -al tenor de lo
dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre del 2001- nada impediría que esa
modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en
los salarios que perciben los
servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la
autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en
virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En
todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma
parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye
una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.
De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo
No. 23907- H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la
administración en el momento que la administración municipal la implemente en
la reglamentación correspondiente…” (El énfasis nos
pertenece) [4]
Así las cosas, no existiendo motivo para variar el
criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en el
dictamen supra citado, deviniendo, palmaria la viabilidad jurídica que detenta
la Municipalidad para cancelar el salario escolar a sus servidores, una vez que
se emita el Reglamento requerido al efecto.
VI.-CONCLUSIONES
A.- Los Concejos Municipales de Distrito,
constituyen órganos del ente territorial, ya que, si bien es cierto, se les
otorgó una suerte de autonomía funcional, lo es también, que esta carece de la
fuerza necesaria para considerarlos como centros de imputación distintos del ente dicho.
B.- Los funcionarios municipales se encuentran inmersos
un régimen de empleo cuya naturaleza es pública, detentan estabilidad en el
puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad
comprobada.
C.- El salario escolar se corresponde a la suma mensual que, por imperio
normativo, el empleador retiene, anualmente, al funcionario público,
cancelándoselo de forma diferida en el mes de enero.
D.- Como claramente se sigue del
Dictamen número C-121-2012 del 18 de mayo
del 2012, “… nada
impediría que esa modalidad de retención de un porcentaje sobre el
aumento de costo de vida en los salarios
que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores
municipales, haciendo uso
de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en
virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En
todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma
parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien
constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador
De manera que, la retención salarial establecida en el
Decreto Ejecutivo No. 23907- H, incluiría a todos los trabajadores y
plazas que tuviere la administración en el momento que la administración
municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…”
De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano
consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.
Laura
Araya Rojas
Procuradora
Área
Derecho Público
LAR/jlh
C-262-2013
SOBRE EL SALARIO ESCOLAR
El Licenciado Bernal Jiménez Moraga,
en calidad de Auditor Interno del
Concejo Municipal, Distrito Paquera, mediante oficio fechado 18 de diciembre
del 2012, solicita criterio en torno al Salario Escolar. Específicamente, se
dilucide lo siguiente:
“… En la actualidad… se ha dejado fuera del
presupuesto…el pago de este beneficio [salario escolar] alegando que este pago
no es procedente para los empleados municipales… Esta auditoría ha manifestado,
de que el Bono o Salario Escolar es un beneficio que se establece por ley a los
funcionarios públicos…por favor aclararme de mejor manera estas apreciaciones a
fin de solucionar…los derechos laborales de los empleados de este municipio…”
Analizado que fuere el punto
sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen C-262-2013 del 25 de noviembre del
2013, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:
A.- Los Concejos Municipales de Distrito,
constituyen órganos del ente territorial, ya que, si bien es cierto, se les
otorgó una suerte de autonomía funcional, lo es también, que esta carece de la
fuerza necesaria para considerarlos como centros de imputación distintos del ente dicho.
B.- Los funcionarios municipales se encuentran
inmersos un régimen de empleo cuya naturaleza es pública, detentan estabilidad
en el puesto y deben ser electos partiendo del principio de idoneidad
comprobada.
C.- El salario escolar se corresponde a la suma mensual que, por imperio normativo, el empleador retiene, anualmente, al funcionario público, cancelándoselo de forma diferida en el mes de enero.
D.- Como claramente se sigue del Dictamen número C-121-2012 del 18 de mayo del 2012, “…nada impediría que esa modalidad
de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos
puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía
administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo
170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del
salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio
salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de
ahorro obligatorio en pro del
trabajador.
De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…”