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Dictamen : 025 - del 28/01/2014
28 de
enero del 2014
C-25-2014
Licenciado
Mario Zamora Cordero
Ministro de Seguridad Pública,
Gobernación y Policía
Estimado
señor:
Con aprobación de la señora
Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 1417-2013 del 16 de
mayo de 2013, mediante el cual solicita a este órgano asesor que se refiera a
lo siguiente:
“1) ¿Tiene el Ministerio de Seguridad Pública la
obligación de realizar labores de notificación, servicios de protección
policial en juicios, probanzas judiciales, traslado de funcionarios judiciales,
u otras que son propias del Poder Judicial, sin que medio convenio alguno que
regule las prestaciones y contraprestaciones de manera recíproca?
2) ¿Puede el Ministerio de Seguridad Pública recibir
remuneración económica proveniente del Poder Judicial? O bien, hacer recaer la
contraprestación en bienes y servicios, como por ejemplo, capacitación a
funcionarios del Ministerio?
3) ¿Cuál sería el instrumento jurídico para regular la
prestación y contraprestación de estos servicios?”
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la
presente consulta del criterio jurídico emitido por el Licenciado José Jeiner Villalobos Steller,
Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública.
I.
ACLARACIÓN PREVIA
SOBRE EL OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO QUE
EMITIREMOS
Previamente a entrar a valorar el fondo de lo
consultado, debemos advertir, que la competencia asignada a la Procuraduría
General de la República en la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, está limitada a
brindar asesoramiento a la Administración, sobre cuestiones jurídicas en abstracto,
a través de la interpretación de las normas jurídicas,
su análisis y alcances.
En otras palabras, dentro de esa
competencia no se incluye la posibilidad de sustituir a la Administración
activa en la toma de decisiones, ni de revisar prácticas o actuaciones
administrativas de las autoridades públicas. Sobre este tema, hemos señalado en
lo que interesa:
“ 3) Deberá
plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose
abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto
objeto de decisión por parte de la administración consultante, indirectamente
estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en
definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de
noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos
contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la
ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen
C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre,
C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24
de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho
en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables
ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus
dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que
integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de
los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos
sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto
que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de
excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo
cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión
administrativa concreta. (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005) (El
subrayado no forma parte del original)
A partir de
lo anterior, debemos indicar que no puede este órgano asesor reivindicar
determinadas competencias a favor del Ministerio de Seguridad Pública o del
Poder Judicial, ni tampoco puede revisar la práctica de colaboración que se ha
generado entre ambas instituciones a lo largo de los años.
Por el
contrario, nuestro pronunciamiento se limitará a interpretar si desde el punto
de vista jurídico, el Ministerio de Seguridad Pública se encuentra obligado o
no a realizar labores de notificación, servicios de protección policial en
juicios, probanzas judiciales, traslado de funcionarios judiciales u otras, sin
que medie convenio institucional alguno. Consecuentemente, nos limitaremos a
evacuar la primera y tercera interrogante que plantea el consultante.
En cuanto a
la segunda pregunta, que se refiere a la posibilidad de que el Ministerio de
Seguridad Pública reciba una remuneración económica del Poder Judicial por esos
servicios, debemos declinar nuestra competencia consultiva, pues se trata de un
tema atinente al manejo de los fondos públicos, lo cual queda comprendido
dentro de la competencia asignada a la Contraloría General de la República en
materia de Hacienda Pública.
Al respecto, el
artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
establece que los “fondos públicos son
los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de
empresas o de entes públicos”.
Asimismo,
el artículo 10 señala que: “El
ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública
comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la
actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las
sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para esta…”. Finalmente,
el artículo 1 de dicha ley, otorga a la Contraloría el control
superior de la Hacienda Pública y la establece como órgano rector del sistema
de fiscalización de esos fondos públicos (en igual sentido artículo 12).
Consecuentemente,
no compete a este órgano asesor determinar si el Ministerio de Seguridad
Pública puede o no recibir fondos públicos provenientes de otras instituciones
del Estado, como contraprestación de los servicios que presta, al ser un tema
de Hacienda Pública, que corresponde analizar a la Contraloría.
Dejando
establecido el objeto de nuestro pronunciamiento, procederemos a evacuar el
tema consultado.
II.
SOBRE LOS ALCANCES DEL
DEBER DE COLABORACIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA CON LAS AUTORIDADES JUDICIALES
Los artículos 12 y 140 inciso 16 de la Constitución
Política, reconocen la existencia de las fuerzas de policía necesarias para la
vigilancia y la conservación del orden público, así como para la defensa y
seguridad del país, dejando en manos del Poder Ejecutivo la disposición de
dichas fuerzas.
En esa misma línea, la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad
Pública N° 5482 del 24 de diciembre de 1973, señala como una atribución de esa
dependencia ministerial, el resguardo de la seguridad, tranquilidad y el orden público
en el país (artículo 1). Asimismo, la Ley General de Policía
N° 7410 del 26
de mayo de 1994, dispone
que la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural, también denominadas
fuerza pública, son los cuerpos policiales asignados al Ministerio de Seguridad
Pública, y tienen como competencia general, la vigilancia y seguridad ciudadana
en todo el país (artículos 21 y 22).
Se reconoce en consecuencia, una competencia genérica atribuida
constitucional y legalmente a las fuerzas de policía, para establecer y
mantener un orden público esencial para la convivencia de todos los habitantes
del país, lo que incluye la protección a la ciudadanía.
Paralelo a esa competencia genérica asignada a las fuerzas de policía,
tanto en el ámbito constitucional como legal, se establece una atribución de
carácter auxiliar, que consiste en el deber de colaboración con otras entidades
públicas y específicamente en cuanto al interés de esta consulta, con las
autoridades judiciales.
La primera referencia en ese sentido que podemos encontrar, está en lo
dispuesto en el numeral 140 inciso 9 de la Constitución Política que establece:
“ARTÍCULO 140.-
Son deberes y atribuciones que corresponden
conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
9) Ejecutar y hacer cumplir todo
cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los tribunales de
Justicia y los organismos electorales, a solicitud de los mismos; (La
negrita no es del original)
La norma
constitucional citada es clara en cuanto a la obligación del Poder Ejecutivo de
ejecutar y hacer cumplir todo lo que resuelvan las autoridades
jurisdiccionales, sin distinguir qué tipo de disposición u orden es a la que se
hace referencia, con lo cual se evidencia que se trata de un deber de colaboración
amplio el dispuesto por el Constituyente. Si bien la norma se refiere al Poder
Ejecutivo, ya adelantamos que las fuerzas de policía, son disposición de ese
poder de la República, y por tal motivo pueden ser instrumento para cumplir y
ejecutar lo ordenado por una autoridad judicial.
En esa misma línea, el
artículo 153 constitucional, establece:
“ARTÍCULO 153.-
Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le
señala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y
contencioso - administrativas, así como de las otras que establezca la ley,
cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan;
resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie,
con la ayuda de la fuerza pública si
fuere necesario. (La negrita no es del original)
De la
norma citada, se desprende que también se ha establecido un deber de
colaboración de la Fuerza Pública, para ejecutar las resoluciones dictadas por
el Poder Judicial en las distintas materias de su competencia, sin que la norma
constitucional distinga si se trata de resoluciones finales o de trámite dentro
de un proceso judicial.
Precisamente en desarrollo de esas disposiciones
constitucionales, la Ley General de Policía dispone en lo que interesa:
“Artículo 8º—Atribuciones.
Son atribuciones generales
de todas las fuerzas de policía:
(…)
g) Ejecutar y hacer cumplir todo
cuanto resuelvan o dispongan, en los asuntos de su competencia, los tribunales
de justicia y los organismos electorales, a solicitud de estos.
h) Colaborar con los tribunales de justicia, el Ministerio Público, la
Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, en todas las actuaciones policiales
requeridas y remitirles los elementos probatorios y los informes del caso,
según corresponda.
(…)
o) Las demás atribuciones señaladas en la Constitución Política, los
tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos.” (La negrita no forma parte del original)
De la norma
citada se desprende que en el legislador también ha reconocido un deber amplio
de las fuerzas de policía, de cumplir con todo
lo resuelto o dispuesto por los tribunales de justicia, así como colaborar
en todas las actuaciones policiales
requeridas.
Tampoco se limita en la norma legal determinadas
actuaciones o diligencias, sino que se establece con un deber de colaboración
amplio, en todo lo que dispongan las autoridades judiciales.
En esa misma
línea, la Ley Orgánica del Poder Judicial N°8 del 29 de noviembre de 1937,
señala en lo que interesa:
“Artículo 7.- Para ejecutar resoluciones o practicar las
actuaciones que ordenen, los tribunales podrán requerir el auxilio de la fuerza pública y de los otros
medios de acción conducentes.
Los particulares quedan obligados a prestar el auxilio
que se les solicite y que puedan dar.
(Así reformado por el artículo 1° de la Ley No. 7728 de 15 de diciembre
de 1997). (La negrita no
forma parte del original)
La norma legal citada es todavía más clara, en cuanto a
reconocer el deber de colaboración de la Fuerza Pública no sólo para ejecutar
resoluciones, sino también para practicar cualquier actuación requerida por la
autoridad judicial, quedando a criterio de esta última su determinación.
Es claro entonces, que el deber de
colaboración al que está sujeto la Fuerza Pública es amplio, pues se refiere a
todo cuanto resuelvan o dispongan las autoridades judiciales, incluyendo la
ejecución de resoluciones y la práctica de actuaciones. Consecuentemente, la
omisión de prestar ayuda a las autoridades judiciales constituye una falta a
ese deber de colaboración que se establece constitucionalmente y legalmente.
Ahora bien, debemos advertir que ese deber de
colaboración amplio al que está sujeto la Fuerza
Pública, no puede llegar a suplantar de manera general las funciones esenciales
del Poder Judicial. Al ser una función de colaboración, ésta es de naturaleza excepcional,
aunque será la autoridad judicial la que deba valorarlo, según las
circunstancias de cada caso. Sobre este tema, la Sala Constitucional señaló:
“De la relación
de los artículos 140 inciso 9.) y 153 constitucionales, se desprende que el
Poder Judicial puede dictar recomendaciones y aún órdenes al Poder Ejecutivo,
con el fin de que las resoluciones judiciales sean cumplidas, no obstante,
dichas recomendaciones y órdenes sólo podrán emitirse dentro del ámbito de
competencia del Poder Judicial…” Sentencia 6829-93
de las 8:33 horas del 24 de diciembre de 1993.
En materia de notificaciones por ejemplo, está
claro que la Ley de Notificaciones en sus artículos 4, 8, 18 y 26, establece
como atribución exclusiva del Poder Judicial y de los funcionarios de correo,
llevar a cabo dichas diligencias judiciales. Sin embargo, eso no excluye que
bajo ciertas circunstancias calificadas, la autoridad judicial requiera de la
colaboración de la Fuerza Pública para realizar estas funciones, entendiendo que
se trata de casos de naturaleza excepcional, y que no podría convertirse en
actividad normal de la Fuerza Pública, en menoscabo del cumplimiento del fin
público que le ha sido asignado. Lo mismo aplicaría para otro tipo de
diligencias, que requieran a criterio del juez, la participación de la Fuerza
Pública.
Esa valoración sin embargo, debe provenir de
la autoridad jurisdiccional según la naturaleza del asunto y en ejercicio de su
potestad de imperio, pero si se trata de órganos administrativos del Poder
Judicial, sólo podría considerarse como un requerimiento de colaboración, sin
fuerza vinculante. Resultaría en estos supuestos de vital importancia la
coordinación interinstitucional entre los órganos administrativos de ambas
instituciones, pero no puede ser considerado un mandato vinculante como sí
ocurre con las órdenes emitidas por los jueces de la República en ejercicio de
su competencia constitucional.
De ahí que aun sin la existencia de un
convenio institucional, la Fuerza Pública se encuentra sometida a un deber de
colaboración amplio con las autoridades judiciales, según lo estimen pertinente
estas últimas, lo cual deriva de las normas constitucionales y legales que
rigen la materia. Sin embargo, dicho convenio sería necesario y posible, en la medida
que se pretenda delimitar o aclarar los alcances de ese deber de colaboración y
facilitar el manejo práctico de este tema.
III.
CONCLUSIONES
De lo anterior, podemos llegar a las
siguientes conclusiones:
a)
Tanto en el ámbito constitucional como legal, se
establece un deber amplio de colaboración de la Fuerza Pública, con relación a
todo cuanto resuelvan o dispongan las autoridades judiciales, incluyendo la
ejecución de resoluciones y la práctica de actuaciones;
b)
Ese deber de colaboración sin embargo, no puede llegar
a suplantar de manera general las funciones esenciales del Poder Judicial ni
menoscabar el fin público asignado a la Fuerza Pública, pues se trata de una
función auxiliar, de naturaleza excepcional, según lo considere necesario la
autoridad jurisdiccional, a la luz de las circunstancias de cada caso;
c)
Los órganos administrativos del Poder Judicial, sólo
podrían emitir un requerimiento de colaboración sin fuerza vinculante, pues
esta posibilidad únicamente está reservada a las autoridades jurisdiccionales.
En ese supuesto resulta vital la coordinación que puedan realizar ambas
instituciones.
d)
Aun sin la existencia de un convenio institucional, la
Fuerza Pública se encuentra sometida a ese deber de colaboración en los
términos indicados, aunque dicho convenio sería necesario y posible, en la
medida que se pretenda delimitar o aclarar los alcances prácticos en esta
materia;
e)
En cuanto a la posibilidad de que el Ministerio de
Seguridad Pública reciba una remuneración económica del Poder Judicial por sus
servicios, declinamos nuestra competencia consultiva, pues se trata de un tema
atinente al manejo de los fondos públicos, lo cual queda comprendido dentro del
manejo de la Hacienda Pública que realiza la Contraloría General de la
República.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
SPC/gcga
C-25-2014
ALCANCES DEL DEBER DE COLABORACIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA CON EL PODER
JUDICIAL
El Licenciado Mario Zamora Cordero,
Ministro de Seguridad Pública, Gobernación y Policía solicita a este órgano
asesor que se refiera a lo siguiente:
“1) ¿Tiene el Ministerio de Seguridad Pública la obligación de realizar
labores de notificación, servicios de protección policial en juicios, probanzas
judiciales, traslado de funcionarios judiciales, u otras que son propias del
Poder Judicial, sin que medio convenio alguno que regule las prestaciones y
contraprestaciones de manera recíproca?
2) ¿Puede el Ministerio de Seguridad Pública recibir remuneración
económica proveniente del Poder Judicial? O bien, hacer recaer la
contraprestación en bienes y servicios, como por ejemplo, capacitación a
funcionarios del Ministerio?
3) ¿Cuál sería el instrumento jurídico para regular la prestación y
contraprestación de estos servicios?”
Mediante
dictamen C-25-2014 del 28 de enero del
2014, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, se concluyó lo
siguiente:
a)
Tanto en el ámbito constitucional como legal, se
establece un deber amplio de colaboración de la Fuerza Pública, con relación a
todo cuanto resuelvan o dispongan las autoridades judiciales, incluyendo la
ejecución de resoluciones y la práctica de actuaciones;
b)
Ese deber de colaboración sin embargo, no puede llegar
a suplantar de manera general las funciones esenciales del Poder Judicial ni
menoscabar el fin público asignado a la Fuerza Pública, pues se trata de una
función auxiliar, de naturaleza excepcional, según lo considere necesario la
autoridad jurisdiccional, a la luz de las circunstancias de cada caso;
c)
Los órganos administrativos del Poder Judicial, sólo
podrían emitir un requerimiento de colaboración sin fuerza vinculante, pues
esta posibilidad únicamente está reservada a las autoridades jurisdiccionales.
En ese supuesto resulta vital la coordinación que puedan realizar ambas
instituciones.
d)
Aun sin la existencia de un convenio institucional, la
Fuerza Pública se encuentra sometida a ese deber de colaboración en los
términos indicados, aunque dicho convenio sería necesario y posible, en la
medida que se pretenda delimitar o aclarar los alcances prácticos en esta
materia;
e)
En cuanto a la posibilidad de que el Ministerio de
Seguridad Pública reciba una remuneración económica del Poder Judicial por sus
servicios, declinamos nuestra competencia consultiva, pues se trata de un tema
atinente al manejo de los fondos públicos, lo cual queda comprendido dentro del
manejo de la Hacienda Pública que realiza la Contraloría General de la
República.