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Dictamen : 031 - del 30/01/2014
30 de enero de 2014
C-31-2014
Licenciado
Paulo Morales Muñoz
Gerente Deportivo
Comité Cantonal de Deportes y Recreación de
Escazú
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
la República, me refiero a su oficio C.C.D.R.E, de fecha 6 de enero de 2014,
recibido el 9 de enero siguiente, por
medio del cual nos realiza las siguientes consultas:
1) ¿Cuál es la naturaleza
que ostentan los funcionarios que laboran para el Comité Cantonal de
Deportes y Recreación de Escazú y si
estos pueden ser considerados funcionarios municipales?
2) En caso de que si lo sean ¿Si son aplicables o no las
disposiciones previstas en los
reglamentos municipales respectivos,
relacionados a la jornada de trabajo,
vacaciones, horario, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario,
derechos, incentivos salariales, entre otros?
I.- La consulta plantea problemas de admisibilidad
De
conformidad con lo establecido en los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre
de 1982, y la jurisprudencia administrativa existente, la labor consultiva de
esta Procuraduría se encuentra condicionada a una serie de requisitos de
admisibilidad, cuyo incumplimiento impide conocer el fondo de las solicitudes
que se presentan ante este Órgano Asesor.
Al
respecto los artículos antes citados, disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 3.
ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
(…)
b) Dar informe,
dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones
jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.
“ARTÍCULO 4. CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por
medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de
los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”
“ARTÍCULO
5. No obstante lo dispuesto en los artículos
anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos
administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”
De la
normativa citada, podemos concluir que para realizar consultas a la
Procuraduría General de la República es necesario cumplir los requisitos de
admisibilidad previos, dentro de los que, en el caso de marras, interesa
destacar los siguientes:
La gestión debe ser interpuesta por el
jerarca administrativo o en su caso, por el auditor interno del órgano o ente,
según está dispuesto categóricamente en la ley en razón del carácter vinculante que tienen
nuestros pronunciamientos (Sobre el tema véanse los dictámenes
C-130-2005 y C-179-2005 y C-198-2013)
La consulta debe acompañarse del criterio
legal emitido por la respectiva Asesoría Legal del órgano o ente, exceptuando
aquellas que sean formuladas por los auditores internos..
(Ver los dictámenes: C-134-2005, C-138-2005 y C-276-2005).
Así las cosas, realizado el
estudio de admisibilidad de la consulta que se nos presenta se llega a la
conclusión de que ésta incumple los requisitos para ser admitida, por cuanto no
ha sido formulada por el jerarca del órgano consultante, dado que no se
acredita que el Comité Cantonal haya adoptado un acuerdo solicitando nuestro
criterio y no se adjunta a la consulta el criterio jurídico emitido por la
Asesoría Legal de dicho órgano, razones por las cuales nos resulta imposible
ejercer la función consultiva en el caso de marras.
Al respecto consideramos
importante recordar lo indicado en el dictamen C-419-2005 de 7 de diciembre de
2005, en el cual se nos había planteado una consulta por parte de este mismo
Comité incumpliendo con los requisitos antes señalados, ocasión en la que
indicamos lo siguiente:
"I. Requisitos de admisibilidad de
las consultas
La Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, en su numeral cuarto dispone que podrán
consultar el criterio técnico jurídico "los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos".
No obstante, en el presente caso no se
acredita que el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Escazú haya
adoptado un acuerdo tendente a solicitar nuestro criterio técnico jurídico, lo
cual, como lo ha señalado este órgano consultivo, "atenta contra el
requisito de que la consulta sea formulada por el “jerarca administrativo” […]
No está de más hacer la observación que, precisamente por la trascendencia que
puede tener el criterio vinculante que emane del pronunciamiento, nuestra Ley
Orgánica establece el presente requisito con el fin de que sea el máximo órgano
del ente consultante el que pondere y analice, adecuadamente, las consecuencias
que puedan derivarse al interno de su estructura. (Pronunciamiento N° C-074-2004 del 2 de
marzo del 2004)
En el futuro se requerirá de dicho acuerdo.
(…)”
II.
Antecedente de interés sobre los temas consultados.
No obstante lo anterior, y
en un afán de colaboración, a continuación se
transcribe parte importante del dictamen C-137-2010 de 13 de julio de
2010, en el que se desarrollan de forma
pormenorizada los temas objeto de su consulta.
“I. NATURALEZA JURÍDICA DE LA
RELACIÓN DE EMPLEO DE LOS FUNCIONARIOS DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES
El artículo 164 del Código Municipal crea los
comités cantonales de deportes, como órganos adscritos a las corporaciones
municipales, que ostentan personalidad jurídica instrumental a efectos de
desarrollar las funciones propias que les han sido encomendadas. Dispone el artículo lo siguiente:
Artículo 164. — En cada cantón, existirá un
comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad
respectiva; gozará de personalidad
jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos
y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las
instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en
administración. Asimismo, habrá comités
comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal.
La naturaleza jurídica de los comités
cantonales de deportes ha sido objeto de análisis en otras oportunidades por
este Órgano Asesor, en las que se señaló:
“Ahora bien, la Procuraduría General de la
República ha tenido oportunidad de pronunciarse en distintas oportunidades en
torno a la naturaleza jurídica de los Comités cantonales de deportes y
recreación. Por su claridad, me permito transcribir a continuación, en lo que
interesa, lo indicado por este Despacho en el Dictamen n.° 174-2001, del 19 de
junio del 2001:
“ El calificativo de «instrumental» que se hace a
la personalidad significa que es una personalidad limitada al manejo de
determinados fondos señalados por el legislador, que permite la realización de
determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta
una descentralización funcional verdadera. Su atribución supone una gestión
presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto
propio. […]
Dos elementos fundamentales en orden al comité
cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho de que sea
«adscrito» a la municipalidad .
Como se ha indicado, la personalidad jurídica
instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de ciertos fondos. En
relación con esos fondos, la persona instrumental realiza determinados actos de
gestión, lo que permite contratar. No obstante, puesto que se trata de una
personalidad instrumental, bien puede el legislador precisar, delimitando
estrechamente, el ámbito de acción de la organización. Este es el caso del
comité cantonal en cuanto se dispone que la personalidad instrumental lo que
autoriza es a construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de
su propiedad u otorgadas en administración. Ello implica que el comité está
inhibido de realizar otras actividades que no estén en relación directa con las
instalaciones deportivas de que es propietario o administrador. En ese sentido,
su ámbito de acción es restringido. El respeto a ese ámbito determina la
validez y eficacia de los actos y contratos que celebre el comité, según lo
dispuesto en los artículos 128 a 140 y 158 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública y 3 de la Ley de la Contratación Administrativa.
De ello se desprende que el comité no puede
realizar contratos que no tengan por objeto la construcción, mantenimiento o en
su caso la administración de las citadas instalaciones. Por consiguiente,
pareciera que excede el ámbito de esa personalidad instrumental el desarrollo
de programas deportivos, la actividad física y la recreación para todos. Dicho
desarrollo puede entenderse comprendido dentro del ámbito competencial del
comité, pero no estará cubierto por la personalidad instrumental, salvo en el
tanto en que dichos programas puedan entrar en el ámbito de la administración
de las instalaciones, lo cual no puede ser establecido en abstracto. Es de
advertir, en todo caso, que esas competencias son propias de la Municipalidad y
sólo pueden ser desempeñadas por órganos de ésta.
El comité no es una organización
independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad
. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido
atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de
adscripción. Ciertamente, desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha
sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término
"adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho
Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una
determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los
entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser
establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una
interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente. En
el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa
pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la
estructura de la Municipalidad.
El carácter limitado de la personalidad
instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un
órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha
relación entre el comité y el Concejo Municipal:
La municipalidad determina el funcionamiento
del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento (artículos 167 y
169 del Código Municipal).
Los comités deben someter a conocimiento del
Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión,
antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172
del Código Municipal).
Los comités deben presentarle un informe de
los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172
Código Municipal).
El comité debe coordinar con la municipalidad
las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad
instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a
la obra por construir.
Lo que se justifica porque además de los
controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al
financiamiento del comité. En efecto, el artículo 170 del Código en lo
concerniente dispone: […)
De la citada disposición pareciera
desprenderse que el aporte mínimo que el Concejo dé al comité no está dirigido
a financiar la construcción de obras por parte del comité (por demás, se
entiende que la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y darlas
en administración al comité), pero sí gastos de administración. Por el
contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente
financiados por medio de ese aporte.
Todo lo cual significa que el comité está
sujeto al control del Concejo Municipal.” (Lo subrayado no es del original).
Como bien señala la Procuraduría, en el
dictamen trascrito, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del
Código Municipal, los Comités cantonales de deportes y recreación son órganos
colegiados adscritos o integrados a la estructura administrativa de la
municipalidad respectiva.
No obstante, dado que por disposición expresa
del legislador los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental,
están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que
pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el
cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha
personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las
instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.
Finalmente, el artículo 171, párrafo segundo,
del Código Municipal faculta a los citados Comités para gozar del usufructo de
las instalaciones deportivas y recreativas bajo su administración,
estableciendo al respecto que los recursos que obtengan deben aplicarlos al
mantenimiento, mejoras y construcción de las mismas instalaciones. (Dictamen C-268-2008 del 30 de julio del
2008. En el mismo sentido, es posible
ver los dictámenes C-140-2009 del 18 de mayo de 2009, C-262-2008 del 30 de
julio de 2008 , C-352-2006 del 31 de agosto del 2006,
C-419-2005 del 7 de diciembre del 2005.
En el mismo sentido, puede consultar la resolución de la Sala
Constitucional número 2009-2740 de las quince horas y cincuenta minutos del
veinte de febrero del dos mil nueve)
Como se desprende de la extensa cita, los
comités cantonales de deportes son órganos que integran la estructura
municipal, a los que se les ha dotado de personalidad jurídica instrumental a
efectos de manejar un presupuesto propio y separado del presupuesto municipal,
que debe ser dirigido a cumplir con los fines señalados en el artículo 164 del
Código Municipal.
Así, el artículo 170 del Código Municipal,
establece que el presupuesto del Comité Cantonal de Deportes estará compuesto
por la asignación presupuestaria que les realiza la corporación municipal a la
que están adscritos:
Artículo 170. — Los comités cantonales de
deportes y recreación coordinarán con la municipalidad respectiva, lo
concerniente a inversiones y obras en el cantón. Las municipalidades deberán asignarles un
mínimo de un tres por ciento (3%) de los ingresos ordinarios anuales municipales;
de este porcentaje, un diez por ciento (10%), como máximo, se destinará a
gastos administrativos y el resto, a programas deportivos y recreativos.
Los comités cantonales de deportes y
recreación podrán donar implementos, materiales, maquinaria y equipo para
dichos programas, a las organizaciones
deportivas aprobadas por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación
, que se encuentren debidamente inscritas en el Registro de Asociaciones, así
como a las juntas de educación de las escuelas públicas y las juntas
administrativas de los colegios públicos del respectivo cantón; además, deberán
proporcionarles el local que será su sede y todas las facilidades para el cabal
cumplimiento de sus fines.
(Así reformado por el artículo único de la Ley
N° 8 678 del 18 de noviembre de 2008).
Como se desprende de la norma anterior, dentro
del presupuesto separado asignado al Comité Cantonal de Deportes, se establece
un límite a efectos de que el correspondiente Comité Cantonal de Deportes pueda
efectuar gastos administrativos.
A partir de esta asignación de recursos,
podemos inferir que dentro de los gastos administrativos estarían situados los
relacionados con el pago de los salarios de los empleados contratados para
cumplir con los fines que le han sido asignados por el Código Municipal. Bajo esta inteligencia, es claro que los
Comités Cantonales de Deportes pueden contratar directamente al personal que
requieran para el cumplimiento de las funciones asignadas, bajo una relación de
empleo.
En relación con la posibilidad de contratación
de personal, tanto la Sala Constitucional como los Tribunales laborales, han
admitido la posibilidad de que los Comités Cantonales de Deportes puedan
contratar personal bajo una relación de empleo, en razón de la personificación
presupuestaria de la que son objeto. En
este sentido, se ha dispuesto:
“…Comité Cantonal de Deportes y Recreación de
Santa Ana quien despidió sin responsabilidad patronal cuenta con su propia
personalidad jurídica y por tal motivo es claro que se encuentra facultado para
contratar y remover a su personal. Si a pesar de lo anterior, el amparado
considera que se lesionó alguno de sus derechos laborales, eso es algo que debe
dilucidar en la vía ordinaria correspondiente y no en esta Sala por tratarse de
un extremo que excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo.” (Sala
Constitucional, resolución número 2009-008729 de las dieciséis horas y cuarenta
y seis minutos del veintiséis de mayo del dos mil nueve. En sentido similar, es posible ver la
resolución número 2002-08319 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos
del veintisiete de agosto del dos mil dos.)
Sobre el caso concreto.-
En este caso nos encontramos con un empleado
del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Poás,
órgano adscrito a la Municipalidad de Poás que goza
de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener
las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.
Cuando la Junta Directiva de este Comité, en sesión extraordinaria número
196-E-2004 de las 14:15 horas del 23 de octubre del 2004, acordó su despido sin
responsabilidad patronal, lo hizo irrespetando los principios mínimos del
debido proceso, y esto es así porque del informe rendido por el representante
de la autoridad recurrida -que se tienen por dados bajo fe de juramento con las
consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige
esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la resolución del presente asunto,
se llega a aceptar que efectivamente no se siguió el debido proceso en
aplicación de esta sanción (folio 030) pues no hubo ni intimación, ni derecho
de defensa, ni posibilidad de recurrir. Así las cosas, procede declarar con
lugar el recurso, aunque como en este caso se dejó sin efecto el despido y éste
nunca se ejecutó, la declaratoria con lugar se hace conforme al artículo 52 de
la Ley de Jurisdicción Constitucional, únicamente a efectos de
indemnización. (Sala Constitucional,
resolución 12922-2005 de las dieciséis horas trece minutos del veinte de
setiembre del dos mil cinco)
En sentido similar, la Sala Segunda, al
analizar el reclamo de un funcionario del Comité Cantonal de Deportes de San
José, ha señalado que:
VI.-
De
conformidad con el análisis de las probanzas evacuadas y en aplicación de la
normativa que rige el caso, se colige sin lugar a dudas, que la relación entre
las partes fue laboral. Por esa razón las prestaciones otorgadas por el
Tribunal sí corresponden a este tipo de relación y desde esta perspectiva están
bien concedidas.” (Sala Segunda,
resolución número 2003-00287 de las quince horas veinte minutos del dieciocho
de junio de dos mil tres.)
Se desprende de las resoluciones anteriores,
que los Tribunales han reconocido a los Comités Cantonales de Deportes, la
posibilidad de contratar el personal necesario para cumplir los fines asignados
por el artículo 164 del Código Municipal, en atención a la existencia de una
personificación jurídica instrumental.
Bajo esta misma inteligencia, el Tribunal de
Trabajo, Sección Cuarta, ha señalado que la relación entre los empleados del
Comité Cantonal de Deportes y esa entidad, no puede ser reputada a la
Municipalidad a la que pertenece el Comité Cantonal de Deportes, toda vez que
la personificación presupuestaria que se le asigna, le permite constituirse al
órgano cantonal como centro de imputación de derechos y obligaciones, en lo que
al presupuesto diferenciado se refiere.
Al respecto, ha señalado ese Tribunal, lo siguiente:
III .-
Vistos los agravios formulados, por razones
prácticas, debemos alterar el orden, para referirnos de primero, a los
expresados por el Alcalde Municipal. Una vez, que ha sido estudiado y discutido
el punto, efectivamente, le asiste razón al personero municipal, porque conforme
se ha demostrado en autos, el Comité Cantonal de Deportes demandado, tiene
personería jurídica propia y por ende, debe enfrentar unilateralmente este
proceso. No encuentra este Tribunal ninguna razón jurídica válida, que autorice
a condenar en forma solidaria a la Municipalidad. Se ha demostrado en forma
clara y precisa; y no ha sido cuestionado, que el actor fue contratado por el
Comité Cantonal de Deportes, el que le cancelaba el salario y sus
representantes le giraban las instrucciones y directrices de cómo debía
realizar el trabajo. De tal manera, que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 18 del Código de Trabajo, la relación laboral se configuró entre el
actor y el citado Comité de Deportes. Por consiguiente, la entidad Municipal no
debió ser traída a juicio y si lo fue, debió ser exonerada de responsabilidad,
porque no ostenta la condición de empleador. En resumen, se debe revocar el
fallo recurrido, en cuanto impone la condena en forma solidaria a la
Municipalidad de Desamparados y en su lugar, se debe declarar sin lugar la
demanda interpuesta contra ésta, acogiéndose la excepción de falta de
legitimación ad causam pasiva, comprendida en la
genérica sine actione agit.
Las demás excepciones opuestas por ese ente municipal, se deben desestimar por
inoperantes. Por último, en cuanto la demanda se dirige contra ella, se
resuelve sin especial condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 222 del Código Procesal Civil. “ (Tribunal de
Trabajo, resolución número 003 de las dieciocho horas con diez minutos del once
de Enero de dos mil ocho.)
En atención a lo expuesto, es claro que la
contratación de personal que realice el Comité Cantonal de Deportes, debe
imputarse para todos los efectos, a esa personificación presupuestaria, y no la
Municipalidad correspondiente.
Ahora bien, se nos consulta si los
funcionarios de los Comités Cantonales deben reputarse como funcionarios
municipales. Entendemos que la consulta
está orientada a establecer si los funcionarios indicados pueden considerarse
como funcionarios sujetos al régimen municipal, a lo cual debemos de contestar
que sí.
La Constitución Política en los artículos 191
y 192 establece un régimen de empleo público estatutario que se basa en dos
principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el
ingreso y la estabilidad en el empleo.
Señalan los artículos en
comentario lo siguiente:
ARTÍCULO 191: “Un estatuto de servicio civil
regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el
propósito de garantizar la eficiencia de la administración."
ARTICULO 92: “Con las excepciones que esta
Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores
públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser
removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de
trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de
fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “
Si bien el constituyente optó porque el
régimen fuera regulado mediante un solo instrumento normativo, la
interpretación dada a los artículos precedentes han señalado que resulta
factible la creación de diversas normas jurídicas que regulen en los diferentes
repartos administrativos, la relaciones estatutarias de sus servidores. Así,
la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, dispuso lo siguiente:
" Al respecto está claro que, los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio,
un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado
en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el
requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de
estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la
Administración; a la vez que otorgan, en especial el segundo numeral citado,
una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados
por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera
concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria.
Aunque el constituyente optó porque fuera un
único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las
garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó
que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado
y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio,
no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el
Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo),
sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de
servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero,
los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado;
tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. No
obstante, como bien lo indicaron los integrantes del Tribunal, el mismo
artículo 192 de la Carta Magna, dejó abierta la posibilidad de que el régimen
especial creado se viera afectado por excepciones; y, de esa manera, lo enuncia
en su parte inicial" (Resolución N° 2001-00322, de las 10:10 horas del 13
de junio de 2001) [1]
Aplicando los conceptos anteriores al caso
concreto, es claro que los funcionarios de los Comités Cantonales de Deportes
deben ser reputados como funcionarios integrantes del régimen estatutario
municipal, a quienes por disposición legal les resulta de aplicación la
normativa creada al efecto por la Municipalidad respectiva para regular los
Comités Cantonales de Deportes, tal y como lo establece el artículo 169 del Código Municipal.
En efecto, recordemos que el Comité Cantonal
de Deportes es un órgano de la corporación municipal, por lo que sus
funcionarios, si bien son contratados por la persona jurídica instrumental distinta
del Concejo Municipal o el Alcalde Municipal, sí forman parte del régimen
estatutario especial creado para los funcionarios públicos que sirven a las
municipalidades del país.
Adicionalmente, debe considerarse que no
existe una norma de rango legal que permita excluir a los funcionarios del
Comité Cantonal de Deportes, del régimen de empleo público, por lo que no
podría considerarse que los mismos puedan considerarse excluidos
de esta condición. Así, recordemos que
los artículos 191 y 192 de la Constitución Política establecen, además, una
reserva legal para que los funcionarios puedan ser separados del régimen
general establecido.
(…)
Se sigue de lo expuesto, que en el caso de los
Comités Cantonales de Deportes, es el legislador ordinario el que los asigna
como un órgano integrante de la Municipalidad respectiva, y en este carácter,
sus funcionarios deben estar sujetos al régimen de méritos, a pesar de no ser
contratados directamente por el Alcalde o el Concejo Municipal.
En este sentido, ya éste Órgano Asesor se ha
pronunciado en otras oportunidades. Así,
en el dictamen C-047-2008 del 15 de febrero del 2008, señalamos:
“Al quedar explicado en el acápite anterior,
que en virtud del artículo 164 del Código Municipal, los comités cantonales
forman parte de la Administración Municipal, resulta claro que en términos
generales, los que allí laboran bajo una relación de servicio, contentiva de
los tres elementos que la configuran como tal,
ostentan el carácter de funcionarios o servidores públicos, de acuerdo
con los parámetros del artículo 111 de la Ley General de la Administración
Pública, y Título V del Código Municipal, en lo correspondiente….
De lo dicho,
puede inferirse con meridiana claridad,
que son funcionarios públicos todos aquellos (as) que prestan el
servicio a la Administración Pública, o a nombre y por cuenta de ésta, como
parte de su organización, investido formalmente de los requisitos y formalidades
que demanda el puesto que cada uno
ocupa, para la validez y eficacia de sus actos.
De la normativa que rige a los comités
cantonales, podemos observar dos clases de funcionarios, a saber: los
funcionarios que integran el Comité bajo un órgano colegiado, compuesto por dos
miembros de nombramiento del Concejo Municipal, dos miembros de las
organizaciones deportivas y recreativas del cantón, un miembro de las
organizaciones comunales restantes, y que en virtud de los artículos 168,
durarán en sus cargos dos años, pudiendo ser reelegidos, amén de que no
devengan dietas ni remuneración alguna.
En segundo lugar, se tienen a los funcionarios bajo una
relación de empleo público, que es el grupo que interesa en este estudio, es
decir el que presta sus servicios a nombre y por cuenta de la Administración
Pública.
De manera que, y siendo que los comités
cantonales son parte de la organización municipal, ciertamente, este grupo de
funcionarios o servidores son municipales, según los citados artículos del
Código Municipal. En ese sentido, este Despacho ha concluido:
“…en virtud de ser el Comité Cantonal de
Deportes y Recreación un órgano colegiado que integra la estructura
organizativa de la municipalidad, sus empleados regulares son servidores
públicos y se encuentran cubiertos por el régimen y principios a que aluden los
artículos 191 y 192 de la Carta Constitucional. “
(Véase Dictamen No. 114, de 18 de marzo del
2005)
Es de resaltar, que aún
cuando en el primer grupo, los miembros que integran el órgano deliberativo del
comité cantonal son funcionarios públicos al tenor del citado artículo 111 de
la Ley General de la Administración Pública, ellos no se rigen por los
principios estatutarios establecidos en los mencionados numerales 191 y 192
constitucionales, habida cuenta que por el carácter de sus funciones no se
encuentran bajo una relación de empleo público como lo estarían los servidores
del segundo supuesto explicado. Así en el mismo dictamen citado, este Despacho
ha expresado:
“No obstante lo indicado, sí se debe
aclarar que no todos los “servidores”
del Comité Cantonal de Deportes se encuentran cubiertos por el régimen
estatutario instituido en los numerales 191 y 192 ; ello sucede con los miembros integrantes de
la Junta Directiva del Comité Cantonal,
a los que alude el numeral 165 del Código Municipal y el artículo 1° del
Reglamento de Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de
Cartago (Gaceta No. 66 del 3 de abril del 2000); esto porque aún cuando son
funcionarios públicos, al tenor del artículo 111 de la Ley General de la
Administración Pública, no se encuentran cubiertos por los principios de
estabilidad laboral y de idoneidad, sino que sus miembros (que además deben ser
residentes del cantón), son elegidos por el Consejo Municipal y por organizaciones comunales y deportivas,
por períodos de dos años (artículo 168 del Código Municipal). … .
En sentido similar, la Sala Constitucional ha
señalado el carácter público de los funcionarios que laboran para el Comité
Cantonal de Deportes bajo una relación de empleo público, al indicar que:
“V.-
El Presidente del Comité alega que tal proceso
no es necesario, puesto que el amparado no es funcionario público y la relación
de empleo es privada. La Sala considera que está equivocado y así se lo había
hecho saber en una sentencia dictada por el Tribunal en 1999. En sentencia No.
1999-6177, la Sala acogió otro recurso de amparo contra el Comité, porque, al
igual que en este caso, flagrantemente omite seguir un proceso para despedir a
un funcionario.” (Sala Constitucional,
resolución número 2004-06886 de las diez
horas con cuarenta y nueve minutos del veinticinco de junio del dos mil
cuatro. En el mismo sentido, es posible
ver la resolución 2004-00473 de las diez horas con diecisiete minutos del
veintitrés de enero del dos mil cuatro.)
En atención a lo expuesto, y como primera conclusión, debemos señalar
que los funcionarios contratados por el Comité Cantonal de Deportes, son por
regla de principio, funcionarios públicos cubiertos por el régimen de empleo
público, y que en razón de la personificación presupuestaria asignada al
Comité, deben ser reputados como empleados de ese órgano municipal para todos
los efectos legales.
Decimos que la anterior es una regla de
principio, pues como lo ha advertido esta Procuraduría General de la República
en diversas oportunidades, en una misma dependencia pública pueden coexistir
funcionarios públicos sometidos al régimen de empleo público y empleados
públicos sometidos al régimen de empleo privado en razón de que la
determinación de cuál es el régimen aplicable a los empleados de una
dependencia pública, será definido a partir del ejercicio efectivo de gestión
pública [2].
(…)
La aclaración resulta útil a efectos de
analizar las demás interrogantes planteadas, pues en razón de la naturaleza de
las funciones asignadas a los Comités Cantonales de Deportes, es posible que
exista un núcleo de trabajadores a los que no les resulte aplicable el derecho
estatutario en razón de no ejercer efectivamente una gestión pública, por lo
que el régimen de empleo aplicable será el de derecho laboral y no el de
derecho público.
Ahora
bien, en razón de que la consulta se realiza en términos generales, a efectos
de responden las siguientes interrogantes, partiremos de la existencia de una
relación de empleo público, con la aclaración antes indicada.
II. REGIMEN DISCIPLINARIO APLICABLE A LOS
EMPLEADOS DEL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES.
Nos consulta el Comité Cantonal de Deportes
cuál es el régimen disciplinario aplicable a los empleados del Comité Cantonal
de Deportes y a quién corresponde ejercer la potestad disciplinaria sobre los
mismos.
Como lo señalamos líneas atrás, los
funcionarios del Comité Cantonal de Deportes, son funcionarios municipales,
sujetos al régimen estatutario creado al efecto. Bajo esta inteligencia, les resulta de
aplicación lo dispuesto en el Código Municipal a efectos de regular las
relaciones de empleo del personal municipal.
Específicamente en materia de sanciones
disciplinarias, los artículos 149 a 152
establecen lo siguiente:
CAPÍTULO XII
Sanciones
Artículo 149. — Para garantizar el buen
servicio podrá imponerse cualquiera de las siguientes sanciones disciplinarias,
según la gravedad de la falta:
a)
Amonestación verbal: Se aplicará por faltas leves a juicio de las personas
facultadas para imponer las sanciones, según lo determine el reglamento interno
del trabajo.
b) Amonestación escrita: Se impondrá cuando el
servidor haya merecido dos o más advertencias orales durante un mismo mes
calendario o cuando las leyes del trabajo exijan que se le aperciba por escrito
antes del despido, y en los demás casos que determinen las disposiciones
reglamentarias vigentes.
c)
Suspensión del trabajo sin goce de sueldo hasta por quince días: Se aplicará
una vez escuchados el interesado y los compañeros de trabajo que él indique, en
todos los casos en que, según las disposiciones reglamentarias vigentes, se
cometa una falta de cierta gravedad contra los deberes impuestos por el
contrato de trabajo.
d) Despido sin responsabilidad patronal.
Las jefaturas de los trabajadores podrán
aplicar las sanciones previstas en los incisos a) y b) siguiendo el debido
proceso. Enviarán copia a la Oficina de Personal para que las archive en el
expediente de los trabajadores.
La suspensión y el despido contemplados en los
incisos c) y d), serán acordados por el alcalde, según el procedimiento
indicado (…)
Se desprende de las normas expuestas, que el
Código Municipal establece un procedimiento y régimen general sancionatorio
para los funcionarios municipales, excluyéndose únicamente a los empleados
ocasionales y a los empleados que dependan directamente de Concejo Municipal,
por lo que es claro que dicho procedimiento resulta de aplicación al caso de
las sanciones disciplinarias dirigidas a los funcionarios del Comité Cantonal
de Deportes de la Municipalidad.
Tal criterio ha sido señalado ya por la Sala
Constitucional, que señaló lo siguiente:
VI.-
Sobre el debido proceso en materia de despidos
municipales.-
Existen varias formalidades esenciales,
reconocidas constitucionalmente, tendientes a garantizar los derechos
fundamentales de los sujetos que pueden resultar perjudicados por el dictado de
un acto administrativo. Este Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones ha
examinado los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional
en sede administrativa. (…)
En cuanto al régimen municipal el artículo 150
del Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998) regula el
procedimiento de despido de los servidores municipales. Dicha norma establece:
…
Este es, por ende, el régimen sectorial,
público y especializado, que regula lo relativo al régimen disciplinario y el
respectivo procedimiento administrativo en ese ente territorial. Por otro lado,
dentro de ese mismo procedimiento administrativo disciplinario se puede adoptar
medidas cautelares, tal como la suspensión con goce de salario, que es
competencia del investigador y sancionador (y no de este Tribunal
Constitucional, como lo solicita la autoridad recurrida). En este mismo
sentido, la suspensión con goce de salario es una medida cautelar que como el
resto de posibles medidas cautelares dictadas en procedimientos administrativos
no tienen una naturaleza sancionadora, siempre y cuando se respeten los límites
de razonabilidad y de instrumentalidad que las
define. Es decir, la Administración Pública al iniciar un procedimiento que
tiene como fin investigar la verdad real de los hechos que se denuncian, puede
de oficio imponer una serie de medidas de carácter temporal y precautorio, para
que durante la tramitación del proceso no se sigan vulnerando las disposiciones
legales que eventualmente podrían estar siendo quebrantadas, o bien que no se
altere el desarrollo de la investigación. La naturaleza de este tipo de medidas
obedece a una razón de carácter práctico, que es el aseguramiento y garantía de
cumplimiento de la decisión final que se adopte. De allí su carácter temporal,
ya que se imponen mientras se desarrolla el procedimiento ordinario; y por otro
lado, su naturaleza instrumental porque pretenden garantizar provisionalmente
la eficacia del acto final que se dicte.
VII .-
Sobre el caso concreto.- En este caso nos
encontramos con un empleado del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Poás, órgano adscrito a la Municipalidad de Poás que goza de personalidad jurídica instrumental para
construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad
u otorgadas en administración. Cuando la Junta Directiva de este Comité, en
sesión extraordinaria número 196-E-2004 de las 14:15 horas del 23 de octubre
del 2004, acordó su despido sin responsabilidad patronal, lo hizo irrespetando
los principios mínimos del debido proceso, y esto es así porque del informe
rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tienen por dados
bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el
artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción-, y la prueba aportada para la
resolución del presente asunto, se llega a aceptar que efectivamente no se
siguió el debido proceso en aplicación de esta sanción (folio 030) pues no hubo
ni intimación, ni derecho de defensa, ni posibilidad de recurrir. Así las
cosas, procede declarar con lugar el recurso, aunque como en este caso se dejó
sin efecto el despido y éste nunca se ejecutó, la declaratoria con lugar se
hace conforme al artículo 52 de la Ley de Jurisdicción Constitucional,
únicamente a efectos de indemnización.
(Sala Constitucional, resolución número 12922-2005 de las dieciséis
horas trece minutos del veinte de setiembre del dos mil cinco.)
En sentido similar, la Procuraduría en el
dictamen C-47-2008 del 15 de febrero del 2008, se indicó:
En lo que atañe al régimen disciplinario, éste
se encuentra predeterminado en los Capítulos XII y XIII del Título V del Código en consulta, por lo que todas las disposiciones en torno a las
sanciones y faltas en que incurren los servidores durante el ejercicio de sus
funciones, deben ser tomadas en consideración al momento de emitirse el respectivo Reglamento Autónomo de
Servicios. Verbigracia, el artículo 149 establece lo siguiente: …
Como puede verse del contenido de esa norma,
para ordenar y regular la materia
sancionatoria, así como establecer los órganos competentes para imponer las
correcciones disciplinarias respectivas, es necesario que el reglamento
correspondiente se emita conforme los parámetros allí expuestos.
Ahora bien, como lo señala el dictamen de
cita, el artículo 149 del Código Municipal remite al Reglamento Autónomo
correspondiente, la regulación de los aspectos relacionados con la imposición
de sanciones a los funcionarios cubiertos por el régimen municipal, así como la
determinación del órgano competente para imponer las sanciones derivadas por
faltas leves.
En este punto, debemos recordar que por
disposición de los artículos 4, 13 y 169 del Código Municipal, corresponde al
Concejo Municipal emitir el Reglamento de Organización del Comité Cantonal de
Deportes correspondiente. Indican los
artículos, lo siguiente:
Artículo 4.-
La municipalidad posee la autonomía política,
administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de
sus atribuciones se incluyen las siguientes:
a)
Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como
cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico. …
Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: …
c) Dictar los reglamentos de la Corporación,
conforme a esta ley.
d) Organizar, mediante reglamento, la
prestación de los servicios municipales.
Artículo 169. — El Comité cantonal funcionará
con el reglamento que dicte la respectiva municipalidad, el cual deberá
considerar, además, las normas para regular el funcionamiento de los comités
comunales y la administración de las instalaciones deportivas municipales.
En ejercicio de la competencia antes
dispuesta, el Concejo Municipal de Belén, emitió el Reglamento para la
Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Belén,
adoptado en la sesión ordinaria número 1-2003 del dos de enero del 2003, que
dispone, en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:
Artículo 9º—La Junta Directiva del Comité
Cantonal, es la máxima autoridad de este organismo y es la encargada de su
gobierno y dirección. Estará integrada por los cinco miembros que conforman el
Comité Cantonal, quienes nombraran entre su seno un Presidente, un
Vicepresidente y tres Vocales, una vez juramentados por el Concejo Municipal.
Artículo 11. —Son funciones de la Junta
Directiva, las que se detallan a continuación:
a) Proponer las prioridades de desarrollo del
cantón en materia deportiva y recreativa.
b) Establecer y mantener actualizadas su
estructura administrativa.
c) Fijar las estrategias y políticas generales
de acción.
d) Elaborar y proponer a la Municipalidad los
planes anuales y sus ajustes en concordancia con los planteamientos
estratégicos en materia deportiva y recreativa.
e) Celebrar convenios.
f) Comprometer los fondos y autorizar los
egresos referentes a los procesos licitatorios y convenios que exceden la
responsabilidad del administrador general.
g) Elegir y juramentar a los miembros de las
Comisiones.
h) Autorizar la construcción de
infraestructura deportiva, en coordinación con la Comisión de Instalaciones
Deportivas cuando así se requiera, para lo cual se debe observar lo establecido
en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento General.
i) Evaluar el desarrollo de los programas
deportivos y recreativos a nivel cantonal o nacional.
j) Divulgar e informar sobre el desarrollo de
sus actividades.
k) Preparar un informe trimestral de labores y
presentarlo al Concejo Municipal para su aprobación, a más tardar el último día
hábil de los meses de abril, julio, octubre y enero de cada año.
l) Rendir ante el Concejo Municipal informes anual de ingresos y egresos de los recursos que le
fueran asignados.
m) Nombrar y remover en su oportunidad al
administrador general del Comité de acuerdo con la legislación vigente. Sin
perjuicio de lo que regule más adelante.
n) Conocer en segunda instancia contra las
disposiciones y resoluciones dictadas por el Administrador General.
o) Designación anual del atleta, entrenador o
dirigente distinguido del cantón.
p) Y cualquier otra propia de su competencia.
Artículo 37.—La Estructura organizativa estará
bajo la responsabilidad de un Administrador General, el que garantizará la
correcta ejecutividad de los acuerdos y demás disposiciones de la Junta
Directiva y sobre el particular le corresponderá entre otras, el ejercicio de
las siguientes atribuciones:
….
g) Nombrar, administrar y remover a los
funcionarios de planta del Comité Cantonal, conforme al marco jurídico
aplicable. …
k) Cualquiera otra que le asigne la Junta
Directiva.
Artículo 64. —Para todo efecto legal se
considerará al personal que presta servicios al Comité Cantonal como
funcionarios municipales, por lo que le resultará aplicable el Título V del
Código Municipal y demás disposiciones jurídicas correspondientes.
Artículo 65. —De igual forma resultan
aplicables las demás disposiciones previstas en los reglamentos municipales
respectivos relacionados a la jornada de trabajo, vacaciones, horario,
obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos, incentivos
salariales, entre otros. Para tal fin el Comité Cantonal contará con la
asesoría de la Unidad de Recursos Humanos de la Municipalidad.
Se desprende de las normas anteriores, que el
régimen disciplinario aplicable a los funcionarios del Comité Cantonal de
Deportes será el desarrollado por los reglamentos internos de la corporación
municipal, así como por las disposiciones contenidas en el Código Municipal.
(…)
Ahora bien, el Código Municipal resulta omiso
en torno al órgano competente del Comité Cantonal de Deportes, para nombrar y
remover el personal, no obstante, de una interpretación armónica de las normas
del Código Municipal y de la Ley General de la Administración Pública, podemos
concluir que la competencia parece residir en el Comité Cantonal en tanto
órgano colegiado, y no el Administrador General.
(…)
A este órgano, el artículo 164 del mismo
Código Municipal, le otorga la personería jurídica instrumental, por lo que
debemos entender que es el órgano colegiado el que ostenta las competencias
asignadas a la personificación presupuestaria, incluidas la de contratar y
remover al personal a su cargo.
Bajo esta misma inteligencia, de conformidad
con los artículos 102 y 104 de la Ley General de la Administración Pública, la
competencia disciplinaria es una competencia asignada al superior jerárquico,
competencia que debe ejercer, salvo que exista una disposición legal que
modifique esta competencia. Señalan los
artículos, en lo que interesa, lo siguiente:
Artículo 102.-
El superior jerárquico tendrá las siguientes
potestades: …
c) Ejercer la potestad disciplinaria;…
Artículo 104.-
1. En silencio de la ley, el jerarca podrá
nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad
con los artículos 191, 192 y de la Constitución Política.
2. Cuando exista una articulación entre un
jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al
primero nombrar a este último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios
del ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el
nombramiento del resto del personal.
(…)
Como se desprende de la cita anterior, la Ley
General de la Administración Pública señala que la competencia disciplinaria
será ejercida por el jerarca, que en este caso sería el Comité Cantonal de
Deportes, en tanto órgano colegiado, siendo que únicamente a través de una
norma de rango legal, la competencia para ejercer el poder disciplinario podría
ser trasladada a un órgano inferior.
En lo referente a las amonestaciones verbales
y escritas, el artículo 149 del Código Municipal, como lo apuntamos, señala que
podrán ser aplicadas por el órgano que designe el Reglamento Autónomo.
Sin embargo, en el caso de los despidos y las
sanciones de suspensión, de conformidad con los artículos 149 y 124 del Código
Municipal, deben ser aplicadas por el Alcalde Municipal, en tanto autoridad
máxima señalada por el Código Municipal, con las salvedades que ese mismo
cuerpo normativo señala. Dispone el
artículo 124, lo siguiente:
Artículo 124. — Con las salvedades
establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y
removido por el alcalde municipal, previo informe técnico respecto a la
idoneidad de los aspirantes al cargo.
Ahora bien, en el caso de los funcionarios
contratados por la personificación presupuestaria del Comité Cantonal de
Deportes, como lo explicamos líneas atrás, la autoridad máxima creada por ley
es el Comité Cantonal en tanto órgano colegiado, por lo que en nuestro
criterio, el competente para conocer de los nombramientos y remociones de los
miembros debería ser el Comité y no el Administrador General.
La tesis anterior se refuerza si se analizan
los antecedentes jurisprudenciales indicados en el primera apartado de esta
consulta. Así, la Sala Constitucional
reconoce al Comité Cantonal de Deportes, en tanto es el órgano que ostenta la
personificación presupuestaria, la competencia para nombrar y remover a los
funcionarios, partiendo de que es ése órgano y no un inferior, el que ejerce la
competencia.
En igual sentido, las referencias efectuadas
por los Tribunales de Trabajo dirimen el conflicto de competencia entre el
Comité Cantonal de Deportes y el Alcalde Municipal, por lo que de igual forma,
se parte de que la competencia es ejercida por el órgano colegiado y no por un
órgano inferior.
(...)” (La negrita no es del
original)
III- Conclusión
En razón de
los problemas de admisibilidad que presenta la consulta de marras, al no
haber sido gestionada por el respectivo
jerarca y no haber sido acompañada del criterio legal correspondiente,
lamentablemente, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva,
con fundamento en las consideraciones expuestas.
De
usted, suscribe atentamente;
Xochilt
López Vargas
Procuradora
XLV/gcc
C-031-2014
CONSULTA. RECHAZO. NO
JERARCA COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES. FALTA CRITERIO LEGAL.
El Licenciado Paulo
Morales Muñoz, gerente deportivo del Comité de Deportes y Recreación de Escazú, solicita nuestro criterio en relación a:
1) Cuál es la naturaleza que ostentan los funcionarios que laboran
para un Comité Cantonal de Deportes y
Recreación de Escazú y si estos pueden
ser considerados funcionarios municipales.
2) En caso de que si lo
sean ¿Si son aplicables o no las disposiciones previstas en los reglamentos municipales respectivos, relacionados a la jornada de trabajo, vacaciones, horario,
obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos, incentivos salariales,
entre otros?
Mediante dictamen N° C-031-2014, suscrito por
Xochilt López Vargas, Procuradora, indicamos
que al verificar la admisibilidad de la consulta, se
determinó, que ésta incumple los requisitos para ser admitida, por cuanto no ha
sido formulada por el jerarca del órgano consultante, dado que no se acredita
que el Comité Cantonal haya adoptado un acuerdo solicitando nuestro criterio y
no se adjunta a la consulta el criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal
de dicho órgano, razones por las cuales nos resulta imposible ejercer la
función consultiva en el caso de marras.