Dictamen : 183 - del 05/09/2013

05 de setiembre de 2013

C-183 -2013

 

Licenciado

Jorge Sánchez Rojas

Auditor Interno

Municipalidad de Turrubares

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio fechado el 24 de octubre de 2012, por medio del cual solicita criterio en torno al Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Turrubares.  Específicamente se consulta sobre lo siguiente:

 

“1.) ¿Se considera legal liquidar la totalidad de años servidos a un trabajador municipal, independientemente si es despedido o presenta voluntariamente la renuncia al puesto? Ver artículos 89 y 128 del citado reglamento.

 

2.) ¿El horario de trabajo establecido en el artículo 143 de dicho reglamento será acorde con lo establecido en el Código de Trabajo, que prevalece y cumple a cabalidad para su aplicación legal?

 

3.) ¿Podrá el Alcalde modificarlo vía circular interna, de acuerdo al horario se puede considerar jornada continua, y cerrar la Institución entre las 08:00 a.m. y 04:00 p.m., específicamente al medio día, como ha sido la práctica?

 

Anteriormente la municipalidad se cerraba al medio día durante una hora para el almuerzo de los funcionarios y se otorgaba quince (15) minutos en la mañana y en la tarde para el café o refrigerio.

 

4.) ¿Se encuentra facultado por ley el Concejo Municipal para modificar cualquier artículo de ese reglamento, e incluso derogarlo, en el momento que lo consideren necesario, a los intereses de la Municipalidad? (ver artículo 145).

 

5.) Tienen derechos adquiridos los funcionarios de la Municipalidad, con el horario anterior de cerrar la Municipalidad al medio día, si se labora de acuerdo a lo indicado en el reglamento autónomo de la Corporación, que se supone que es jornada continua?

6.) ¿En caso de renuncia de un trabajador que se encuentra con una licencia sin goce de salario, se le debe retener el preaviso, si no otorga el preaviso a la Institución, para mejor resolver el funcionario presento la renuncia a partir de 24 de agosto de 2012 y su permiso sin goce de salario vencía el 08 de octubre de 2012?

 

7.) Cual es el procedimiento legal establecido para poner a la practica un reglamento municipal, sin irrespetar la normativa vigente?”

I.- SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE RENDIR CRITERIO EN MATERIA DE HACIENDA PÚBLICA

Tomando en consideración que lo cuestionado, cuando menos en la primera interrogante, se corresponde de forma directa con la utilización de fondos públicos. Resulta de vital importancia establecer que la posibilidad de liquidar la totalidad de los años de servicio a los funcionarios municipales, es un planteamiento que debe elevarse ante la Contraloría General de la República.

Véase que, la disyuntiva planteada conlleva indubitablemente una inquietud respecto de la utilización del erario, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente a la Contraloría General de la República, denotándose un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al sostener:

“…en tanto el asunto que aquí nos ocupa se constriñe a un criterio relativo al uso y disposición de fondos públicos,  es de rigor señalar que en materia de disposición de fondos de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese Órgano Contralor, de ahí que esta Procuraduría General resulte incompetente para emitir un dictamen vinculante si el punto objeto de consulta indiscutiblemente se ubica, como ocurre en la especie, dentro de dicho ámbito competencial.

 

Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del Órgano Contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos. (…)

 

“I.          COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA     GENERAL    DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento

 

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito…”[1]

 

Consecuentemente, con lo expuesto, se encuentra compelida la Procuraduría General de la República a declinar su competencia consultiva, respecto de la primera interrogante, por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.

 

Establecido que fuera lo anterior, se procederá a evacuar el resto de los cuestionamientos planteados en los apartados siguientes.

 

II.- SOBRE LAS MUNICIPALIDADES

 

Tomando en consideración que lo consultado gira en torno al ente territorial y a las distintas funciones de su jerarquía, conviene, realizar un  breve análisis del significado y naturaleza jurídica que este detenta.

 

Así, como punto de partida, debe decirse que, el gobierno local ha sido definido como:

 

“… una persona de Derecho Público,   constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de un entidad pública superior, el Estado provincial o Nacional.

  

Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, un territorio y una autoridad común a todos sus habitantes… Para realizar la obra que le es propia, el municipio requiere cierto grado de autonomía, que suele caracterizarse por los siguientes principios: 1º) Libre elección de sus autoridades por la población del municipio; 2º) la administración de sus intereses sin independencia del gobierno local; 3º) la autosuficiencia financiera…”. ⁽[2]⁾

 

De lo expuesto, resulta de vital importancia, rescatar los principales elementos que caracterizan la corporación municipal. Así tenemos, que sin lugar a dudas esta es un ente público, detenta población y territorio determinado, su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela  y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

Con la promulgación de la Carta Magna que nos rige en la actualidad, se fortaleció el sistema municipal, otorgándole autonomía de primer y segundo grado, así como a una serie de competencias que ejerce de manera exclusiva y excluyente respecto del territorio al que se circunscribe su gobierno local.

 

     Sobre el particular, esta Procuraduría ha dicho:

 

“…Nuestra Constitución Política, en sus   artículos 169 y 170, establece el régimen municipal como una modalidad de descentralización territorial, otorgando a las corporaciones municipales un carácter autónomo para la administración de los intereses y servicios locales. Se trata, en los términos de la Sala Constitucional, de “entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento” (ver voto número 5445-99).

 

Constitucionalmente, la Municipalidad es una entidad jurídica que goza de plena capacidad para gestionar y promover las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, dado su carácter autónomo. No obstante, su actuación debe sujetarse al ordenamiento jurídico y debe estar en consonancia con la satisfacción de los intereses del cantón.

 

A nivel legal, el Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, recoge los principios establecidos en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, conceptualizando a la municipalidad como una  entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, siendo elementos propios de la misma la población, el territorio y su respectivo gobierno -artículos 1, 2, 3, y 4 del referido Código-...”  ⁽[3]⁾

 

III.-SOBRE LA COMPETENCIA

 

Las interrogantes planteadas en este asunto refieren a las posibilidades jurídicas que detentan, tanto el Alcalde, cuanto, el Concejo Municipal, por lo que, deviene relevante analizar la figura jurídica denominada competencia y sus características.

 

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

 

“…A.-EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

 

Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

 

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia."

(ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".

 

La resolución N° 6362-94 de 1º de noviembre de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto:

 

"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello...".

El poder para actuar en un caso concreto y de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual evidencia que no en todo supuesto la competencia debe ser atribuida por ley.

 

Puesto que el ordenamiento atribuye competencias para satisfacer el interés público, se considera que la competencia es un poder- deber.  Por ende, debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. La autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.

 

El principio es que la competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

 

"Art. 59.-

1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

 

"Art. 124.-

Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

 

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

 

De lo anterior se sigue que el ejercicio de la competencia es imperativo e indisponible, sin que sea lícito a su titular renunciar a su ejercicio. El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Empero, el ordenamiento autoriza realizar ciertos cambios en el orden de las competencias, entre ellos la delegación.

 

Delegación que, en principio, está prohibida a los órganos colegiados. En efecto, de conformidad con el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, está prohibida la delegación de las competencias propias de los órganos colegiados, salvo autorización de ley…” ^([4])

 

De la transcripción realizada se desprende con meridiana claridad que la competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

 

IV.- SOBRE EL HORARIO QUE DEBE PRIVAR EN LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL CONSULTANTE Y LA POSIBILIDAD DE MODIFICARLO POR PARTE DEL PATRONO.

 

Tocante al tema en análisis se plantean, al menos, tres interrogantes, primeramente, si lo establecido en el ordinal 143 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio se ajusta a lo dispuesto por el Código de Trabajo.

 

Por otro lado, se cuestiona, la posibilidad de modificar el horario dispuesto por el Reglamento vía circular y, por último, los derechos adquiridos que pueden derivarse de disfrutar un horario que con posteridad se modifica.

 

Atendiendo a las incógnitas planteadas, cabe clarificar, en primer término, que las conceptualizaciones jornada y horario laboral responden a circunstancias distintas. La primera refiere a la “…duración máxima que la ley permite trabajar a una persona en las 24 de cada día o en el transcurso de una semana…”  [5].

 

En tanto, el horario se concibe como la “…condición que se impone a la realización de una labor, la ejecución de una actividad o la prestación de un servicio, en virtud de la cual el asunto o tarea en cuestión debe efectuarse dentro de ciertos límites mínimos y máximos de tiempo, o respetando un orden para el desarrollo de ciertas actividades…” [6]

 

De las transcripciones realizadas se sigue sin mayor dificultad que la jornada constituye la cantidad de horas que, por imposición legal, debe laborar un sujeto, ya sea, semanal o diariamente. El horario, por su parte, se corresponde con la distribución de labores encomendadas al servidor, la cuales, por imperio de ley, deben encaminarse al cumplimiento del fin público endilgado a la institución para la que labora.

 

En nuestro país la jornada laboral encuentra tutela en los ordinales 58 de la Constitución Política y 136 del Código de Trabajo, los que, en su orden, disponen:

 

“ARTÍCULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley.”

 

“Artículo 136.- La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana.

Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.

Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales.”

Los artículos citados determinan claramente las distintas jornadas laborales, debiendo resaltar que la ordinaria refiere ocho horas diarias y 48 semanales. Debiendo destacar, además que, tal regulación persigue evitar que, salvo casos de excepción, al empleado se le obligue a desempeñar su labor más allá del lapso temporal dispuesto por las normas supra señaladas. 

 

Sobre el particular, esta Procuraduría ha sostenido:

“…Sobre la finalidad de la regulación de la jornada de trabajo, la Sala Constitucional ha señalado que:

“a) La regulación de la jornada máxima de trabajo constituye, como se sabe, una de las más preciadas conquistas del derecho laboral universal. Nuestro ordenamiento recoge y realza ese principio al punto de elevarlo a norma de rango constitucional (artículo 58), cuya aplicación es absolutamente irrenunciable (artículo 74). Pero es claro que el buen sentido de estas disposiciones -así como de las que, con carácter complementario, recoge la restante legislación laboral- es el de impedir que los trabajadores puedan ser compelidos a trabajar más allá de la jornada prevista, excepto por circunstancias extraordinarias, las cuales -por definición- son siempre variables e irregulares. “(Sala Constitucional, resolución número 835-1998 de las diecisiete horas con treinta y tres minutos del 10 de febrero de 1998) [7]

Atendiendo a lo expuesto corresponde determinar si el artículo 143 del Reglamento Autónomo  de Organización  y Servicios de la Municipalidad de Turrubares, se ajusta a la normativa analizada párrafos atrás, con tal finalidad  se procederá a  transcribir el canon dicho, el cual,  a la letra reza:

“Artículo 143. – La Jornada de Trabajo para todo el personal municipal será de lunes a viernes, bajo el siguiente horario:

 

Personal administrativo, Técnico y Profesional de las 8 a.m. a 4 p.m. con 1 hora de almuerzo.

 

Personal Operativo de las 6 a.m. a 2 p.m., con derecho a 1 hora de almuerzo.  El personal operativo que sea asignado a labores insalubres se regirá en un horario de 6 horas laborales diarias a saber: 6 a.m. a 12 m.d. con derecho a 15 minutos para tomar café.

 

Personal Administrativo, Técnico, Profesional, Operativo nombrado en forma ocasional y servicios especiales se regirá según lo establecido en el artículo 136 del Código de Trabajo.”

Analizadas que fuere el numeral transcrito, se sigue sin mayor dificultad, que la jornada en este dispuesta se enmarca dentro de los parámetros fijados, tanto, en el numeral 58 de la Constitución Política, cuanto, en el 136 del Código de Trabajo. 

Ahora bien, tocante a la factibilidad jurídica de modificar el horario impuesto vía Reglamento mediante circular, deviene imperioso, establecer que el ordenamiento jurídico está regido por el principio de jerarquía de las normas, según el cual, la norma que tiene grado superior priva y debe ser aplicada en detrimento de la inferior.

 

Así lo ha indicado la jurisprudencia administrativa, al manifestar:

 

“…El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

 

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala:

 

Artículo 6º.-

 

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;

 

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.

 

En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa señaló: 

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen  C-058-2007 del 26 de febrero de 2007. )

De conformidad con lo expuesto, es claro que el principio de jerarquía normativa constituye un límite para la potestad reglamentaria de los órganos, toda vez que, implica la imposibilidad de incorporar en el reglamento materias que han sido reservadas a la ley o introducir modificaciones a las normas de rango superior al reglamento.

Sobre este punto la jurisprudencia Constitucional ha señalado que:

“Al efecto, conviene señalar que la potestad reglamentaria ha sido definida por la Sala a través de su jurisprudencia, como la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). Ha expresado en múltiples ocasiones que la particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Sala Constitucional, resolución número 2006-1809 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del quince de febrero del dos mil seis) [8]

De lo expuesto se sigue sin mayor dificultad que los Reglamentos privan de forma absoluta y plena sobre cualquier circular, y en consecuencia, esta última no tiene la fuerza de modificar lo establecido en el primero. De suerte tal que intentar  tal variación deviene ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad. 

Por último, se cuestiona, en este acápite, si disfrutar un horario particular constituye un derecho adquirido y, por ende, inamovible para quienes laboraron durante su vigencia. De allí que, resulte de vital importancia realizar un análisis de este último, con la finalidad de evacuar la consulta de la mejor manera.

Respecto del tema en estudio, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…Para la delimitación del concepto derecho adquirido propone García Trevijano tres criterios. El primero de ellos, pone énfasis en el modo de adquisición de los derechos, considerando como tales los reconocidos, únicamente, en títulos particulares, pero no los que se derivan de una ley. Esta postura, señala el autor, no es convincente, ya que no ‘hay duda de que una ley singular pueden derivar derechos adquiridos como cualquier otro acto jurídico…’

El segundo criterio de distinción, plantea la diferenciación del derecho subjetivo y el derecho reflejo y, también, entre el derecho en sí mismo y la expectativa del derecho. De esta forma, sólo los citados en primer lugar en cada una de las dos alternativas podrían considerarse como derechos adquiridos. Esta tesis, de clara inspiración alemana, entiende que el núcleo central de los derechos adquiridos estaría constituido por los derechos patrimoniales y, fundamentalmente, por la propiedad.

La combinación de la anterior tesis con la que se propone a continuación aporta un método para la definición del concepto que se analiza. Este tercer criterio propone la investigación, en cada caso concreto, de si el derecho se ha ejercitado o, al menos, si se ha podido ejecutar. Sólo en el supuesto de que se pudiera contestarse afirmativamente a los interrogantes anteriores podría hablarse con corrección del derecho adquirido. (9)’…

‘En el dictamen 187-98 del 4 de setiembre de 1998, sobre los derechos adquiridos, indicamos:

'el derecho adquirido debe tener una substantividad propia, encuentra su origen en la norma generadora pero su efectividad no depende de la vigencia de ésta, porque es parte del patrimonio del trabajador. En consecuencia, para establecer en qué consiste ese derecho, no es necesaria la vigencia de la norma generadora e incluso no hay que remitirse al texto que la establecía.” [9]

  En idéntico sentido la jurisprudencia patria, ha señalado:

 “….Los conceptos de ‘derecho adquirido’ y ‘situación jurídica consolidada’ aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa —material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente— ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable… En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege —tornándola intangible— la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento" es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.” (El subrayado no es del original).- [10]

De las citas realizadas se sigue sin mayor dificultad que los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado de forma definitiva al patrimonio de los sujetos, generándoles un beneficio cuyo sustento radica en una norma, resolución judicial o pacto contractual que conceda el derecho.

Así las cosas, corresponde determinar si el horario constituye una condición laboral inamovible o por el contrario puede variarse a lo largo de la relación jurídico administrativa sostenida con el funcionario.

En este orden de ideas,  se impone señalar que, el Estado como patrono detenta la posibilidad jurídica de organizar y dirigir las funciones que desempeñan sus servidores, con la finalidad de satisfacer el fin el público encomendado por el ordenamiento jurídico.

En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa, al apuntar:

El Estado como patrono, se encuentra investido naturalmente de poderes y potestades con el fin de organizar y administrar en general su actividad competencial. Así, puede derivarse de los incisos 8 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política y su doctrina, a tenor de los cuales, la Administración Pública ostenta la potestad de dirigir, organizar, y fiscalizar el buen funcionamiento de los servicios públicos bajo su responsabilidad; y de esa manera, lograr el mejor cumplimiento del fin público encomendado. Dentro de ese ámbito potestativo,  se encuentra la de dictar reglamentos, no solo aquellos que desarrollan la ley, sino en lo que refiere a las relaciones de servicio y su organización, así como girar instrucciones e imponer directrices en procura de la eficiencia y efectividad de los servicios públicos bajo los principios establecidos en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual,  “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios , usuarios o beneficiarios.” En similar sentido, y en lo que interesa, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“Corresponde al Poder Ejecutivo la función de administrar y ello conlleva la de organizar la administración pública y sus relaciones de servicio (artículo 140 inciso 8) y 18)) de la Constitución Política). Dentro del ejercicio de sus competencias el Ejecutivo puede dictar reglamentos de organización y de servicio, los que, por su naturaleza, están relacionados con la organización y estructura de los diversos oficios; todo ello con el fin de lograr el mejor cumplimiento del fin público asignado. Dentro de las potestades el Poder Ejecutivo se encuentra la de dictar reglamentos, no solo aquellos que desarrollan la ley -inciso 3) del artículo 140 de la Carta Política- , sino también los referentes a las relaciones de servicio y su organización (Véase sentencia No. 6379 de 15:22 horas de 26 de junio del 2002)…” [11]

            Así, la potestad de organización dicha conlleva la facultad del patrono, en este caso el Estado, de variar las circunstancias propias de la relación laboral. Modificación que, únicamente, puede propiciarse dentro de los límites impuestos  por el bloque de legalidad.

         Nótese que la posibilidad dicha ha sido reconocida, tanto, doctrinaria, cuanto jurisprudencialmente, denominándosele ius variandi, el cual se concibe como  “…la posibilidad de cambiar las modalidades del contrato de trabajo por decisión del empleador. Si a éste le pertenece la responsabilidad de la conducción económica de la empresa, a él le corresponde la facultad correlativa de organizar el trabajo y ajustar las diversas modalidades del funcionamiento de la empresa y, por tanto, de la prestación de las tareas de cada uno de los trabajadores.”  ^([12]).

Respecto de la temática en desarrollo, la jurisprudencia patria, ha dispuesto:

 

 “….Doctrinariamente, se entiende por el Ius Variandi, la potestad del patrono, sea público o privado, de modificar, alterar o suprimir, algunas condiciones del contrato de trabajo. El Dr. Carlos Carro Zúñiga, en su libro Derecho del Trabajo Costarricense, Editorial Juricentro, San José, 1978, pág. 69, define el ius variandi, como el poder del empleador que le permite modificar las bases del contrato, sin o contra la anuencia del empleado, cuando existe una justa necesidad de la empresa y sin ocasionar grave perjuicio a éste. Por su parte jurisprudencialmente, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha definido el concepto así: "Con la locución latina de "ius variandi", se denomina genéricamente la facultad jurídica que tiene, el empleador, para modificar, en forma unilateral y legítima, las condiciones de la relación laboral, en el efectivo ejercicio de sus propias potestades de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de disciplina, que se le confieren, de principio, ante el innegable, por necesario, poder directivo del cual goza, dentro de la contratación. Para que el ejercicio de esta facultad se ejerza en forma legítima, es necesario que las medidas tomadas no atenten contra las cláusulas esenciales del contrato, ni mermen los beneficios del trabajador -o- del servidor, en este caso... ”  ^([13])

A partir de lo expuesto, no cabe duda que el horario constituye un aspecto de organización propio de la entidad para la que se presta servicio y, por ende,  se enmarca dentro de las condiciones laborales objeto de modificación. Lo anterior, se insiste, dentro de los parámetros que delimita el ordenamiento jurídico,

En consecuencia, el disfrute de un horario específico no conlleva un  derecho adquirido para quienes lo detentaron, durante un lapso temporal, ya que, al ser posible su variación no ingresa de  forma definitiva en la esfera jurídica de los empleados. 

V.- SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA EMITIR, MODIFICAR O DEROGAR REGLAMENTOS MUNICIPALES

                                    

La presente consulta se direcciona, cuando menos en la interrogante  cuarta, a determinar el competente para modificar o derogar los Reglamentos Municipales y las atribuciones que sobre el particular detenta el Alcalde o el Concejo.

 

Así las cosas, corresponde establecer a qué órgano le endilgó el ordenamiento jurídico la competencia de Reglamentar las conductas que debe realizar el ente territorial.

 

Tocante a este tópico, el ordinal 13 del Código Municipal, en lo conducente dispone:

 

“Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: 

(…)

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales…”

 

De la norma supra citada se desprende sin mayor dificultad que en los entes territoriales, el órgano competente para emitir Reglamentos es el Concejo Municipal, independientemente del órgano- individuo ⁽[14]⁾ al que finalmente se le otorgue la posibilidad jurídica de ejercer lo dispuesto en esos cuerpos normativos.

 

En esta línea se ha pronunciado este órgano técnico asesor al indicar:

 

“…si la administración estima la pertinencia de desarrollar ciertos detalles de esa normativa…naturalmente puede hacerlo de conformidad con la potestad reglamentaria que ostenta esa Municipalidad, al tenor de los artículos 4, inciso a) y 13, incisos c) y d), del Código Municipal. Lo anterior, siempre y cuando se circunscriba a los parámetros legales allí establecidos; pues de lo contrario, se podría incurrir en transgresión al principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según los artículos 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tal y como claramente se expone en el mencionado Dictamen No. C No. C-249-2003, de 19 de agosto del 2003, al expresar, en lo conducente:

“(…)

 

Es claro que mediante la emisión de esa normativa, la Municipalidad de Montes de Oca está desarrollando las competencias que el Código Municipal le otorga en materia de potestad reglamentaria, según lo establecido en el numeral 4°, inciso a) de ese Cuerpo Legal, que expresamente señala: 

 

"ARTÍCULO 4.- (…) La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

 

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

 

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico (...)."

 

Conviene recordar que la potestad reglamentaria, en criterio de reconocida doctrina, se define como:

 

" ...(el) poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás (...)."(Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original) (García de Enterría, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S.A. Madrid.1989. p.196.)

 

Sobre el mismo tema se ha señalado que: "En la actualidad, la justificación material de la potestad reglamentaria, se encuentra en la necesidad de conferir poderes a la Administración para que asegure el mantenimiento de los supuestos básicos del Gobierno estatal. La complejidad técnica de ciertas materias hace necesario atribuir su regulación a la Administración y no al Parlamento; éste es un órgano político, sin conocimiento, experiencia o capacidad técnica. La producción reglamentaria se caracteriza por su habitualidad, rapidez y continuidad que le permiten afrontar en forma más efectiva los problemas del Gobierno actual."(Rojas Chaves, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro. San José, 1980. p. 258.).

 

Aunado a lo anterior, y circunscribiéndonos al punto medular consultado, es dable señalar que el artículo 13 del Código Municipal establece las atribuciones que le competen al Concejo Municipal, disponiendo al efecto que:

 

"ARTÍCULO 13.-

 

Son atribuciones del Concejo:

 

(…)

 

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales. (Los destacados no corresponden al original).”

 

El numeral recién transcrito es lo suficientemente explícito en atribuir al Consejo Municipal la potestad de dictar los Reglamentos de ese Municipio, conforme a los dictados de ese Cuerpo Legal. Así, en el caso que nos ocupa, es evidente que la aprobación del Manual Integrado de Recursos Humanos compete al Concejo Municipal del ente consultante, por disposición expresa de Ley.

 

Téngase en cuenta, que según lo analizamos en el aparte de este estudio denominado Preámbulo, las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país, y en ese sentido están afectas al principio de legalidad, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

 

Este principio implica que la Administración Pública (en este caso en concreto la Municipalidad de Montes de Oca), debe actuar sometida al Ordenamiento Jurídico, y sus actuaciones deben fundamentarse en lo regulado expresamente por norma escrita. Así las cosas, existiendo la disposición contenida en el numeral 13 supra citado, que en forma taxativa señala como una de las atribuciones concedidas al Concejo Municipal la aprobación de los reglamentos de esa Corporación, es evidente que en apego estricto al reseñado principio de legalidad, la competencia en la aprobación del Manual en examen, corresponde al Concejo en cuestión…”

 

En síntesis, y de conformidad con los numerales citados en el párrafo que antecede, así como lo dispuesto en dicho dictamen, es claro que, a quien le corresponde aprobar la reglamentación que interesa en el presente estudio, es al Concejo Municipal…” (El énfasis nos pertenece)^([15])

 

Tenemos entonces que la facultad jurídica de dictar Reglamentos, manuales y cualquier otro cuerpo normativo que regule la conducta del ente territorial o de sus servidores es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal.

 

En idéntico sentido, ese cuerpo pluripersonal detenta la factibilidad jurídica de reformar o derogar los Reglamentos que dicta. Tal circunstancia obedece, no solo, al principio del paralelismo de las formas, sino también al de legalidad.

 

Nótese que el artículo 43 del Código Municipal que establece:

 

“Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

 

Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

 

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella.“

 

De la norma transcrita se desprende sin mayor dificultad que reformar, suspender o derogar un Reglamento Municipal es una competencia endilgada al Concejo Municipal y por ende, este es el único llamado a ejercerla.

 

Aunado a lo anterior, debe tomarse en cuenta que, dada la autonomía política, administrativa y financiera, conferida directamente por la Constitución Política, las Municipalidades poseen la viabilidad legal para dictar los Reglamentos Autónomos de Organización y de Servicio, así como otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.

 

Corolario de lo expuesto tenemos que, ineludiblemente, el Concejo Municipal detenta la factibilidad legal de dictar, modificar, suspender y derogar los Reglamentos Municipales.  

 

VI.-  SOBRE LA POSIBILIDAD DE RETENER EL PREAVISO ANTE RENUNCIA DEL SERVIDOR QUE DISFRUTA DE PERMISO SIN GOCE DE SALARIO.

 

Atendiendo al tópico cuyo análisis se peticiona –retención del preaviso- resulta pertinente, determinar la naturaleza jurídica y características de la figura dicha, con la finalidad de evacuar lo consultado de la mejor manera.

 

Respecto del tema en estudio se ha señalado lo siguiente:

 

“…En nuestro ordenamiento jurídico la figura del preaviso se encuentra tutelada en el Código de Trabajo, que en su numeral 28 dispone:

“…En el contrato por tiempo indefinido cada una de la partes puede ponerle término, sin justa causa, dando aviso previo a la otra, de acuerdo con las siguientes reglas:

a) Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor       de seis,    con un mínimo de una semana de anticipación.

b) Después de un trabajo continuo que no exceda de seis meses y no sea mayor de un año, con un mínimo de quince días de anticipación, y

c) Después de un año de trabajo continuo  con un mínimo de un mes de anticipación.

Dichos avisos se darán siempre por escrito, pero si el contrato fuere verbal, el trabajador podrá darlo en igual forma en caso de que lo hiciere ante dos testigos; y pueden omitirse, sin perjuicio del auxilio de cesantía, por cualquiera de las dos partes, pagando a la otra una cantidad igual al salario correspondiente a los plazos anteriores.

Durante el término del aviso el patrono estará obligado a conceder un día de asueto al trabajador, cada semana, para que busque colocación. ” (El subrayado no es del original).

Doctrinariamente se define el preaviso como “aquella obligación que tienen las partes en una relación de trabajo, de notificar a la otra su decisión de dar por concluida la relación laboral que los une, que necesariamente debe ser de duración indefinida.” (Eugenio Vargas Chavarría, “Preaviso y Auxilio de Cesantía”, 1° edición, Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., 1990,  página 9).

Para el ilustre tratadista Guillermo Cabanellas: “Dentro del Derecho laboral, el preaviso integra una notificación o participación obligatoria por la cual una de las partes contratantes advierte a la otra, con la antelación legal o convencional, que es su voluntad que, vencido el término, el contrato quede rescindido” (Cabanellas, Guillermo.  “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”, Tomo VI, 28° edición, Editorial Heliasta S.R.L; Buenos Aires, 2003, página 344).

Como se observa en la normativa  legal y en la doctrina citada, el preaviso consiste en  una obligación recíproca que tienen las  partes en todo contrato de trabajo por tiempo indefinido,  de  notificar o comunicar  a la otra parte,  con la antelación establecida en el numeral 28,  su deseo de disolver el contrato; su  finalidad es  que el trabajador  pueda tomar las previsiones necesarias para procurarse un nuevo empleo u ocupación y,  en el caso del empleador o patrono,  encontrar un sustituto del trabajador.  Además, el preaviso debe ser satisfecho en tiempo y sólo subsidiariamente en dinero. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución No. 587-2002 de las nueve horas treinta minutos del veintidós de noviembre del dos mil dos.)

…La posibilidad para la Administración de cobrar el preaviso en dinero,  cuando el funcionario  no ha procedido a otorgarlo en tiempo, constituye una forma que le  permite a aquella resarcirse de los perjuicios que le genera la renuncia intempestiva del servidor.

Como claramente se extrae de lo citado, el preaviso constituye la obligación que permea ambas partes de la relación laboral de conceder aviso previo a la otra, cuando adoptan la decisión de finalizar, sin justa, el vínculo dicho. Aviso que tiene como propósito que el impacto del cese laboral no sea intempestivo para la parte que podría verse perjudicada, ya sea, con la pérdida del empleado o con la del trabajo. 

 

Establecido que fuera lo anterior, corresponde determinar la posibilidad jurídica del patrono para retener el monto del preaviso, ante el incumplimiento del funcionario que debió otorgarlo.

 

Tocante a este aspecto, debe señalarse que, como es bien sabido, por su naturaleza jurídica, las prestaciones laborales son irrenunciables, incompensables y deben ser efectivamente recibidas por el funcionario. Por ende, no resulta jurídicamente viable retener de los montos que debe cancelar el patrono al servidor, por la finalización de la relación de trabajo, las sumas correspondientes al preaviso adeudado por este último. Lo anterior, independientemente, si el empelado público se encuentra con permiso sin goce de salario o está prestando servicio efectivo.

 

En esta línea ha decantado la jurisprudencia patria, al disponer:

“…El tema de la retención realizada por el patrono en caso de terminación del contrato de trabajo, fue tratado también en la sentencia No. 7999-97 de las 19:21 hrs. del 26 de noviembre de 1997, en donde la Sala estimó que de la relación de los artículos 63 y 74 de la Constitución Política y de la jurisprudencia respectiva así como del artículo 30 del Código de Trabajo se concluye que las prestaciones laborales no pueden ser objeto de compensación, venta, cesión ni embargo, salvo en este último caso por pensión alimentaria. Lo anterior, por cuanto el espíritu del constituyente fue que el trabajador despedido recibiera efectivamente sus prestaciones, ya que de lo contrario se conculcaría el derecho al salario, reconocido en el artículo 56 de la Constitución Política. En el precedente de cita, se resalta que dicha interpretación implica que las prestaciones son irrenunciables y merecedoras de una tutela especial dado que su irrenunciabilidad no es solo expresa y formal sino también sustancial. Aclarada la naturaleza de las prestaciones sociales, se entró a analizar los alcances del artículo 30 del Código de Trabajo en el que se incluye que las prestaciones tampoco pueden emplearse para amortizar o compensar las deudas del trabajador, ya que las mismas se amortizan durante la vigencia del contrato o al terminar la relación laboral, excluyendo de dicha amortización las prestaciones sociales, además de que la amortización debe hacerse en la proporción en que sean embargables los respectivos salarios. Con base en lo anterior, la Sala consideró que ante la imposibilidad de legislar, sí se puede establecer cuál es la norma más acorde con la justicia social, razón por la que se debe optar por la norma menos gravosa y adecuarla a los límites y necesidades razonables de satisfacción y tutela de los derechos de los trabajadores. Sobre el particular, la sentencia No. 2003-01427, estableció:

“En otras palabras, quedan excluidas de los supuestos contemplados en el párrafo 2° del artículo 173 del Código de Trabajo las prestaciones laborales que, como el preaviso de despido, el auxilio de cesantía y el aguinaldo, de conformidad con el artículo 30, inciso a) del Código de Trabajo, son incompensables. Tampoco pueden compensarse —lo ha dicho la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en las sentencias N° 00269-98 de las 10:20 horas del 30 de octubre de 1998 y N° 00151-99 de las 15:20 horas del 2 de junio de 1999— las vacaciones, ya que el artículo 156 del Código de Trabajo así lo dispone, y también en virtud del carácter de inembargabilidad que ostentan, de conformidad con el numeral 808, inciso 4 del Código Civil. Por ende, dado que, en el presente asunto, la Autoridad recurrida, justamente, ha procedido a compensar la deuda que la recurrente tiene con el Estado reteniendo sumas correspondientes al rubro de las vacaciones de la petente, procede acoger el recurso interpuesto, en los términos que se dirán.”  [16] (El énfasis nos pertenece)

VII.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO LEGAL ESTABLECIDO PARA PONER EN PRÁCTICA UN REGLAMENTO MUNICIPAL

 

Sin perjuicio de lo etéreo de  lo consultado, puede señalarse que, como se ha apuntado a lo largo de este dictamen, lo entes territoriales, puntualmente, el Concejo Municipal, tienen la posibilidad jurídica para emitir, reformar, suspender y derogar los diferentes Reglamentos que lo rigen.

 

Referente a la creación de esos cuerpos normativos, el ordinal 43 del Código Municipal, establece el procedimiento a seguir, disponiendo que:

“Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

 Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella”

De la norma transcrita se sigue sin mayor dificultad que, para la adopción, modificación o derogar un Reglamento, debe formularse la iniciativa correspondiente por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

Realizado lo anterior, con excepción de los Reglamento Internos,  el proyecto se publicara en el Diario Oficial la Gaceta y, cumplido esto, se  enviará a consulta pública, la cual, no ostenta carácter vinculante, transcurrido el lapso temporal de diez días el cuerpo pluripersonal conocerá las distintas manifestaciones y emitirá criterio sobre el fondo.

Una vez aprobado el proyecto se mandará de nuevo a publicar en el Diario Oficial la Gaceta y el rige de las disposiciones que contiene será a partir de la divulgación dicha o de la fecha que el cuerpo normativo señale. 

VIII.-CONCLUSIONES

 

A.- La Procuraduría General de la República se encuentra compelida a declinar su competencia consultiva, respecto del interrogante primera –liquidar la totalidad de años servidos- , por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.

 

B.- El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

C.- La competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

 

D.- La jornada constituye la cantidad de horas que, por imposición legal, debe laborar un sujeto, ya sea, semanal o diariamente. El horario, por su parte, se corresponde con la distribución de labores encomendadas al servidor, la cuales, por imperio de ley, deben encaminarse al cumplimiento del fin público endilgado a la institución para la que labora.

 

E.- Los Reglamentos privan de forma absoluta y plena sobre cualquier circular, y en consecuencia, esta última no tiene la fuerza de modificar lo establecido en el primero. De suerte tal que intentar  tal variación deviene ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad

 

F.- Los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado de forma definitiva al patrimonio de los sujetos, generándoles un beneficio cuyo sustento radica en una norma, resolución judicial o pacto contractual que conceda el derecho.

G.- Detentar un horario específico no conlleva un  derecho adquirido para quienes lo detentaron durante determinado un lapso temporal, ya que, al ser posible su variación no ingresa de forma definitiva en la esfera jurídica de los empleados. 

H.- El Concejo Municipal detenta la factibilidad legal de dictar, modificar, suspender y derogar los Reglamentos Municipales.  

 

I.- El preaviso constituye la obligación que permea ambas partes de la relación laboral de conceder aviso previo a la otra, cuando adoptan la decisión de finalizar, sin justa, el vínculo dicho. Aviso que tiene como propósito que el impacto del cese laboral no sea intempestivo para la parte que podría verse perjudicada, ya sea, con la pérdida del empleado o con la del trabajo. 

 

J.- No resulta jurídicamente viable retener de los montos que debe cancelar el patrono al servidor, por la finalización de la relación de trabajo, lo pertinente al preaviso adeudado por este último, independientemente, si se encuentra con permiso sin goce de salario o está prestando servicio efectivo.

 

K.-Los Reglamentos Municipales deben cumplir con los requerimientos estipulados en el ordinal 43 del Código Municipal para que su aplicación se ajuste a derecho

 

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

 

 

 

 

Laura Araya Rojas                                                                    Senel Briones Castillo

Procuradora                                                                               Abogado de Procuraduría

Área Derecho Público                                                               Área Derecho Público

 

 

LAR/SBC/jlh

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-183 -2013

 

SOBRE EL REGLAMENTO AUTÓNOMO DE ORGANIZACIÓN Y SERVICIO DE LA MUNICIPALIDAD DE TURRUBARES

 

El Licenciado Jorge Sánchez Rojas, en calidad de Auditor Interno de la Municipalidad de Turrubares, mediante oficio fechado 24 de octubre del 2012, solicita criterio en torno al Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Turrubares. Específicamente, se dilucide lo siguiente:

 

 

“1.) ¿Se considera legal liquidar la totalidad de años servidos a un trabajador municipal, independientemente si es despedido o presenta voluntariamente la renuncia al puesto? Ver artículos 89 y 128 del citado reglamento.

 

2.) ¿El horario de trabajo establecido en el artículo 143 de dicho reglamento será acorde con lo establecido en el Código de Trabajo, que prevalece y cumple a cabalidad para su aplicación legal?

 

3.) ¿Podrá el Alcalde modificarlo vía circular interna, de acuerdo al horario se puede considerar jornada continua, y cerrar la Institución entre las 08:00 a.m. y 04:00 p.m., específicamente al medio día, como ha sido la práctica?

 

Anteriormente la municipalidad se cerraba al medio día durante una hora para el almuerzo de los funcionarios y se otorgaba quince (15) minutos en la mañana y en la tarde para el café o refrigerio.

 

4.) ¿Se encuentra facultado por ley el Concejo Municipal para modificar cualquier artículo de ese reglamento, e incluso derogarlo, en el momento que lo consideren necesario, a los intereses de la Municipalidad? (ver artículo 145).

 

5.) Tienen derechos adquiridos los funcionarios de la Municipalidad, con el horario anterior de cerrar la Municipalidad al medio día, si se labora de acuerdo a lo indicado en el reglamento autónomo de la Corporación, que se supone que es jornada continua?

 

6.) ¿En caso de renuncia de un trabajador que se encuentra con una licencia sin goce de salario, se le debe retener el preaviso, si no otorga el preaviso a la Institución, para mejor resolver el funcionario presento la renuncia a partir de 24 de agosto de 2012 y su permiso sin goce de salario vencía el 08 de octubre de 2012?

 

7.) Cual es el procedimiento legal establecido para poner a la practica un reglamento municipal, sin irrespetar la normativa vigente?”

 

 

Analizado que fuere el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen C-183-2013 del 05 de setiembre del 2013, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:

 

A.- La Procuraduría General de la República se encuentra compelida a declinar su competencia consultiva, respecto del interrogante primera –liquidar la totalidad de años servidos- , por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.

 

B.- El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

C.- La competencia se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

 

D.- La jornada constituye la cantidad de horas que, por imposición legal, debe laborar un sujeto, ya sea, semanal o diariamente. El horario, por su parte, se corresponde con la distribución de labores encomendadas al servidor, la cuales, por imperio de ley, deben encaminarse al cumplimiento del fin público endilgado a la institución para la que labora.

 

E.- Los Reglamentos privan de forma absoluta y plena sobre cualquier circular, y en consecuencia, esta última no tiene la fuerza de modificar lo establecido en el primero. De suerte tal que intentar  tal variación deviene ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad

 

F.- Los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado de forma definitiva al patrimonio de los sujetos, generándoles un beneficio cuyo sustento radica en una norma, resolución judicial o pacto contractual que conceda el derecho.

G.- Detentar un horario específico no conlleva un  derecho adquirido para quienes lo detentaron durante determinado un lapso temporal, ya que, al ser posible su variación no ingresa de forma definitiva en la esfera jurídica de los empleados. 

H.- El Concejo Municipal detenta la factibilidad legal de dictar, modificar, suspender y derogar los Reglamentos Municipales.  

 

I.- El preaviso constituye la obligación que permea ambas partes de la relación laboral de conceder aviso previo a la otra, cuando adoptan la decisión de finalizar, sin justa, el vínculo dicho. Aviso que tiene como propósito que el impacto del cese laboral no sea intempestivo para la parte que podría verse perjudicada, ya sea, con la pérdida del empleado o con la del trabajo. 

 

J.- No resulta jurídicamente viable retener de los montos que debe cancelar el patrono al servidor, por la finalización de la relación de trabajo, lo pertinente al preaviso adeudado por este último, independientemente, si se encuentra con permiso sin goce de salario o está prestando servicio efectivo.

 

K.-Los Reglamentos Municipales deben cumplir con los requerimientos estipulados en el ordinal 43 del Código Municipal para que su aplicación se ajuste a derecho.