Dictamen : 195 - del 23/09/2013

23 de setiembre de 2013

C-195-2013

Máster

Xenia Lozano Mackay

Directora Ejecutiva

Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio FEDOMA-151-2013 de fecha 29 de julio del 2013 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico sobre la siguiente interrogante:

“1. Las federaciones pueden considerarse órganos del Estado y/o instituciones autónomas o semiautónomas.”

De conformidad con lo estipulado en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuando una entidad administrativa presenta una consulta ante este Órgano Técnico Asesor, la misma debe venir acompañada del respectivo criterio legal de la entidad consultante como requisito de admisibilidad. No obstante, en el presente caso la Federación hace la salvedad de que la entidad no cuenta con asesor legal que vierta el criterio requerido, y solicita se exonere de este requisito.

En razón de lo anterior, y con el afán de colaboración con la entidad consultante, se procede a evacuar la consulta planteada, advirtiendo la necesidad de que esta entidad debe de contar con un cuerpo legal adecuado que le permita desarrollar sus actividades con la asesoría legal que en ciertos casos el propio ordenamiento jurídico requiere.

I. SOBRE EL FONDO

Consulta la señora Directora Ejecutiva del Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela sobre su naturaleza jurídica, a efecto de determinar si se pueden enmarcar dentro de la categoría de “órganos del Estado y/o instituciones autónomas o semiautónomas”.

A efectos de evacuar la presente consulta es importante destacar que las federaciones municipales tienen su fundamento legal en el Titulo II del Código Municipal específicamente en el artículo 10, el cual dispone lo siguiente:

Artículo 10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.

Básicamente, la finalidad que tienen este tipo de organizaciones intermunicipales, es la de establecer vínculos asociativos para atender o hacerle frente a diferentes necesidades de los gobiernos locales que las conforman, para así cumplir los objetivos que se persiguen cada una de éstas.

La Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo primero de sus estatutos, se encuentra integrada por las Municipalidades de Atenas, Grecia, Valverde Vega, Poás, Naranjo, Alfaro Ruiz y Palmares, y está dotada de personería jurídica independiente de los municipios que la integran. Por su parte, el artículo 3 de los estatutos de FEDOMA, señala que la Federación cuenta también con patrimonio propio, capacidad y personalidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus objetivos.

A fin de evacuar la presente consulta, es necesario señalar que este Órgano Asesor, ya se ha referido en anteriores ocasiones a la naturaleza jurídica especial de las federaciones de municipalidades, precisando lo siguiente:

“Podemos decir entonces, que de acuerdo con lo dispuesto en el Código Municipal, las federaciones municipales son producto de la voluntad descentralizadora del Estado. Esta figura asociativa responde al poder de organización que ostentan los gobiernos locales, el cual los faculta para la creación de un ente mancomunado, con una autonomía claramente delimitada en los estatutos de la respectiva asociación intermunicipal, que le permitan su adecuado funcionamiento y el cumplimiento de los fines previamente acordados.

En términos generales, las federaciones municipales, se caracterizan por ser:

“Entidades de Derecho Público, de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, lo que las constituye en corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional (no territorial),…" (Martínez López-Muñiz, José Luis. Los consorcios en el derecho español. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1974. Pag 498. Lo resaltado no es del original).

Sobre el tema de las relaciones intermunicipales, Don Eduardo Ortiz Ortiz ha señalado que:

"...todas las formas de coordinación municipal pueden reducirse en Costa Rica a las relaciones de la municipalidad como igual frente a los otros entes públicos y a las demás municipalidades, incluyendo al Estado (...) Por lo pronto, los artículos 14 y 15 C. Municipal, autorizan a las municipalidades para celebrar ‘convenios de coparticipación’ para la prestación de servicios y obras en común. Estos convenios requerirán aprobación de la Contraloría General en todo caso (...) y de la Asamblea Legislativa si crean organismos ‘distintos’ de las municipalidades parte en el convenio. Si tales organismos fueran meros órganos, no serían distintos, dada la identidad jurídica entre persona y órgano. Para que lo sean, es preciso que nazca una persona jurídica que, como tal, es otro sujeto de Derechos, independiente en su existencia, aunque pueda depender, financiera o funcionalmente, de las municipalidades que le dieron origen (...) Las municipalidades pueden crear ligas para la defensa de intereses municipales comunes y aun del sistema municipal como tal, tanto como confederaciones de ellas, las que según el artículo 16 C. Municipal, y la Ley número 5.119 de 20 de noviembre de 1972, tienen personalidad jurídica propia (...) Evidentemente, la potestad de organización incluye la de crear entes tanto como órganos. Al crear un ente, se organiza automáticamente lo que está fuera del ente creador, precisamente por la personalidad jurídica conferida a la criatura. Crear entes (...) es claramente el ejercicio de una potestad de imperio (...) un acto unilateral, con un efecto intersubjetivo inmediato (...) es potestad administrativa (...) que sólo puede darse cuando expresamente la atribuya el ordenamiento y, en Costa Rica, concretamente, la ley, en virtud de la reserva creada a su favor, en lo que toca a las relaciones entre autoridad y libertad, por los artículos 11 y 28, C. Política (que enuncian los principios de legalidad y de libertad) y por el artículo 19 L.G.A.P. (…)

Entes asociativos. Las municipalidades pueden crear, por pacto con otras u otros entes públicos, nuevos organismos dotados de personalidad propia y encargados de dar prestaciones o ejercer funciones comunes frente al público. Pueden los mismos tener personalidad de derecho público o de derecho privado. 1) Los consorcios. Las municipalidades pueden crear, por asociación con otras u otros entes públicos, una especie de ellos llamados consorcios (...) 2) Sociedades y Cooperativas..."

(Ortíz Ortíz. (Eduardo). Derecho Municipal Iberoamericano: " La Municipalidad en Costa Rica."

Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1985. Pag 213 a 221).(Lo resaltado y subrayado no es del original. Actualmente, lo referente a los convenios de coparticipación se encuentra regulado en el Título II sobre "Relaciones Intermunicipales" del vigente Código Municipal, Ley N°7794). (Dictamen C-243-2002 del 19 de setiembre del 2002)

Bajo esta misma línea de pensamiento, FEDOMA, al ser una federación municipal concebida por la Municipalidades de Atenas, Grecia, Valverde Vega, Poás, Naranjo, Alfaro Ruiz y Palmares al amparo del artículo 10 del Código Municipal, debe ser considerada como un ente de naturaleza pública, de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, lo que la constituye en corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional. Debemos ser claro que si bien estas federaciones son corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional, estas son entidades independientes (con personalidad jurídica propia) que no forma parte de las municipalidades que la conforman.

A raíz de lo expuesto, claramente bajo ninguna circunstancia podemos considerar que FEDOMA puede ser catalogada como órganos del Estado, o bien como instituciones autónomas o semiautónomas, por cuanto estas no cumplen con los requisitos de creación de este tipo de entidades.

Basta señalar que las instituciones autónomas son aquellas reguladas en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política, las cuales son creadas por el Constituyente o bien por la Asamblea Legislativa mediante mayoría calificada. En este sentido esta Procuraduría mediante dictamen C-435-2005 del 19 de diciembre de 2005 señaló:

“La institución autónoma es, entonces, la creada por la Constitución o bien, por el legislador mediante ley aprobada por mayoría calificada. Así, el legislador puede decidir crear un ente autónomo, al cual se le aplicará el régimen de garantía previsto constitucionalmente, artículo 188 y que abarca la autonomía administrativa y la autonomía política sujeta a la ley. De modo que en nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el mayor grado de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es competente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de los entes autónomos.”

Por su parte, las instituciones semiautónomas, son aquellas creadas por ley ordinara con una votación de mayoría simple, sin necesidad de la aprobación por mayoría calificada requerida para crear una institución autónoma. En el mismo sentido esta Procuraduría mediante dictamen C-435-2005 del 19 de diciembre de 2005, manifestó:

“(…) No es institución autónoma la organización creada por la Asamblea Legislativa a la cual no se ha dado expresamente personalidad jurídica plena. Pero, además, aún cuando se le hubiere dado personalidad jurídica plena, no podrá beneficiarse de esa naturaleza la organización que no haya sido creada por mayoría calificada. Para las entidades creadas con una mayoría no calificada, se ha acuñado el término de “semi-autónoma”.

Las entidades semiautónomas son entidades descentralizadas y como tales cuentan con personalidad jurídica propia, pero por no cumplir con los requisitos constitucionalmente establecidos no pueden ser consideradas entes autónomos.” (Subrayado no es del original)

Por lo tanto, partiendo de que el proceso de formación de FEDOMA, -que no es otro que el acuerdo de voluntades entre las municipalidades que la conforman-, esta federación municipal no puede catalogarse, ni como órgano estatal, ni como instituciones autónomas o semiautónomas, si no que esta debe ser considerada como un ente de derecho público de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, estructurada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Código Municipal.

II. CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Las federaciones municipales tienen su fundamento legal en el artículo 10 del Código Municipal.

2. Las federaciones de municipalidades son entes públicos de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, lo que las constituye en corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional.

3. La Federación Occidental de Municipalidad de Alajuela es un ente de naturaleza pública, de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, independiente a las municipalidades que la conforman.

4. FEDOMA no puede considerarse como un órgano del Estado o una institución autónoma o semiautónoma.

Atentamente;

Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/ybm

Código 14838-2013