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Dictamen : 141 - del 26/07/2013
26 de julio de 2013
C-141-2013
Señor
Jorge Sánchez Rojas
Auditor Interno
Municipalidad de Turrubares
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
la República, me refiero a su oficio de fecha 30 de enero de 2013, recibido en
esta Procuraduría el 6 de febrero del 2013, mediante el cual consulta:
“(…) 1) Es
factible bajo la normativa vigente que una Corporación Municipal pueda
establecer sus oficinas en diferentes lugares aún a corta distancia del
principal edificio, además es posible construir en el lote propiedad de la
Municipalidad una nueva área de oficinas administrativas, separada del resto de
las oficinas principales, la vice alcaldesa debe contar o no con el beneplácito
y/o anuencia de la Alcaldía Municipal (…)”
2) De acuerdo
al expediente n° 2037-E8-2011, emitido por el Tribunal Supremo de Elecciones,
de fecha 12 de abril de 2011, que en el por tanto, indica específicamente en el
punto c) configura ausencia de labores que de prolongarse por más de ocho días,
constituye motivo para cancelar sus credenciales en los términos previstos en
el artículo 18 inciso b) del Código Municipal. La consulta es, estos días deben
ser continuos o alternos en un mismo mes calendario, como reza en el código de trabajo
en el artículo 81 inciso g) para el resto de la administración activa de una
entidad Municipal, lo anterior tanto para el Alcalde Municipal como para la
vice-alcaldía primera.
Las cuestiones planteadas serán
evacuadas sin requerir para ello del criterio legal correspondiente, por
tratarse de una gestión efectuada por la Auditoría Interna de la Corporación
Municipal, ello de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República.
I.
Admisibilidad de la
interrogante planteada por la Auditoría Interna
Se desprende del oficio remitido,
que el señor auditor somete a consulta un caso concreto, en razón de lo cual
existe una imposibilidad legal de evacuar el punto tal y como se solicita, ello
de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República.
La excepción que configura tal
numeral, tiene como objetivo la no intromisión de la Procuraduría en las
competencias que son propias de la administración activa, pues la emisión de un
criterio vinculante sometería la voluntad del ente a lo dictaminado, con lo que
se soslaya el objetivo de la función consultiva que se ejerce.
Ahora bien, este órgano técnico
asesor, hará un análisis genérico respecto de las potestades con que cuenta la
Corporación Municipal para hacer uso de sus bienes, a fin de colaborar con el
señor auditor.
II.
Sobre la posibilidad de
construir oficinas en un inmueble cercano al edificio principal, propiedad de
la Municipalidad
La Asamblea Nacional Constituyente,
le otorgó a las Corporaciones Municipales el deber de velar por el interés
local de cada cantón, para lo cual fueron dotadas de autonomía para administrar
su presupuesto y gestionar de forma adecuada las necesidades y retos que
enfrenta el territorio que le compete.
En ese sentido, el numeral 196 de la
Carta Magna indica: “(…) La
administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a
cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por
regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley (…)”
Es claro, que la administración de
los intereses locales es ejercida tanto por el Concejo Municipal como por el
Alcalde, cada uno en un ámbito diferente pero complementario, como única forma
de garantizar la buena marcha de los asuntos municipales.
En punto a las funciones que ejerce
cada uno de los órganos, es importante considerar las diferencias que subsisten
entre ambos. Así, el Código Municipal en sus artículos 13 y 17 en lo conducente
indica:
“(…) Artículo
13. — Son atribuciones del concejo:
a) Fijar la
política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de
gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido
y mediante la participación de los vecinos.
b) Acordar
los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por
los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos
municipales a la Asamblea Legislativa.
(…)
e) Celebrar convenios, comprometer los fondos
o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos
fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del
alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con
los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo
de 1995 y su reglamento.
(…)
l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y
el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base
en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de
necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad
de género. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.
q) Constituir, por iniciativa del alcalde
municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y
autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta. (…)”
“(…) Artículo
17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes
atribuciones y obligaciones:
a) Ejercer las funciones inherentes a la
condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales,
vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento
de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.
b) Delegar las funciones encomendadas por esta
ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública.
f) Rendir al
Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice,
según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.
h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme
al inciso e) del artículo 13 de este código.
i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario
y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de
desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.
l) Vigilar el
desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de
los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los
presupuestos municipales (…)”
Al respecto, ya se ha pronunciado la
Procuraduría en reiteradas ocasiones en la siguiente línea:
“(…)''Ergo,
el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex
profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una
competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la
administración del ayuntamiento.
Lo anterior,
por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.
Primero, de
acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión
ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del
Alcalde.
Segundo, el
artículo 17.a.CM precisa que el concepto
de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento,
organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local.
Dictamen
C-028-2010 del 25 de febrero de 2010 (…)”
Del recuento anterior se infiere,
que el Alcalde es el ejecutor de los acuerdos municipales, así como el
encargado de velar por la correcta administración y marcha de la actividad
normal de la Corporación.
Ahora bien, en el numeral 13 inciso
e) se establece claramente, que es una atribución del Concejo “(…) comprometer los fondos o bienes (…)” de
la Municipalidad como premisa básica y general, siendo una competencia residual
del Alcalde, la autorización de otras erogaciones, que deberían ser definidas
por ese mismo Concejo de manera reglamentaria.
En lo relativo a la materia
presupuestaria, en Opinión Jurídica 006-2013, ésta Procuraduría indicó:
“(…) En lo que se refiere a la materia
presupuestaria, si bien el Código
Municipal reconoce al alcalde la potestad de presentar los proyectos de
presupuesto ordinario y extraordinario de la municipalidad, así como proponer
al Concejo la creación de plazas y servicios, lo cierto es que la competencia decisoria sobre esta materia sigue
estando en manos del Concejo Municipal, pudiendo este adoptar las medidas
que estime pertinentes en esa materia.
Es así como
el mismo Concejo puede garantizar que la aprobación final del presupuesto
sometido a consideración por el Alcalde, cuente con la planeación
presupuestaria necesaria para cumplir las políticas y normativas fijadas en el
seno del colegio (…)”
Acorde a lo expuesto, es claro que
la construcción de una nueva edificación municipal, debe ser necesariamente
aprobada por el Concejo, así como el presupuesto que se requiera para ejecutar
la obra.
Será el Alcalde Municipal, como
órgano ejecutor de las decisiones del Consejo, el encargado de velar por el
cumplimiento del acuerdo.
En lo relativo a la posibilidad
legal de realizar tales obras, en tesis de principio no existe normativa alguna
que impida la construcción de oficinas, ni límite espacial establecido para su
ubicación.
Por el contrario, el artículo 62 del
Código Municipal reza: “(…) La
municipalidad podrá usar o disponer de
su patrimonio mediante toda clase de
actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación
administrativa, que sean idóneos
para el cumplimiento de sus fines
(…)”
Por consiguiente, la decisión de
invertir en infraestructura y ubicarla en un espacio determinado, es un asunto
relativo a la potestad administrativa que ostentan las Corporaciones
Municipales por mandato constitucional y legal, siempre que su ejecución tenga
como objetivo la satisfacción del interés local.
Desde ese plano, en punto a la
ubicación de las nuevas oficinas, únicamente debe tomarse en cuenta que se
encuentren dentro de la jurisdicción territorial del Municipio, a tenor del
artículo 3 del Código Municipal.
Es de suma importancia que esa
Corporación tenga en cuenta la necesaria sujeción tanto a la Ley de Contratación
Administrativa, -en caso de que se requiera-, como a los postulados legales y
reglamentarios que en materia presupuestaria emita la Contraloría General de la
República, en el ejercicio de su competencia prevalente en materia de Hacienda
Pública.
III.
Del órgano competente para
ejecutar la obra
Líneas atrás se concluyó, que es el
Concejo Municipal como órgano deliberativo y político, el que en ejercicio de
las potestades legalmente otorgadas debe aprobar, tanto el inicio de una nueva
edificación como el presupuesto necesario para realizar la obra.
Se procede ahora a evacuar lo
relativo a, si resulta necesaria la anuencia del Alcalde Municipal, a fin de
que la vice alcaldesa pueda ejercer sus funciones.
Como bien señala el Código
Municipal, el Alcalde es quien ejerce las funciones que establece el artículo
17, sea que el vicealcalde se constituye en coadyuvante del titular en el
ejercicio de esas labores que legalmente le han sido asignadas y será sólo por
delegación del primero, que pueda desarrollar su potencial dentro de la
Municipalidad.
El texto del artículo 14 del Código
Municipal, establece claramente:
“(…) Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo
indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos
vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde
segundo. El (la) vicealcalde primero
realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le
asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus
ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y
competencias de este durante el plazo de la sustitución. (…)”
La negrita y el subrayado no corresponden al original.
De lo expuesto se extrae, que será
el Alcalde titular el responsable de ejecutar los acuerdos del Concejo, como
podría ser la construcción de nuevas instalaciones y el vicealcalde primero
puede a su vez liderar el proyecto en virtud de una asignación del titular.
El aspecto en consulta ya ha sido desarrollado
por la Procuraduría General de la República en sus dictámenes C-007-2013 del 28
de enero de 2013, C-109-2008 de 8 de abril de 2008 y C-078-2010, que en lo
conducente indican:
“(…) Sobre
este punto, el Tribunal Supremo de Elecciones en la resolución N° 4203-E1-2011
de las ocho horas cincuenta minutos del veintidós de agosto del dos mil once,
ha señalado que:
“al alcalde municipal le corresponde, de
manera discrecional, asignarle las funciones administrativas u operativas que
desempeñará el vicealcalde primero, éstas deben ser acordes con la jerarquía de
este puesto dentro de la estructura municipal. En este sentido, la reforma
del artículo 14 del Código Municipal tenía como propósito mejorar la gestión
administrativa municipal, al dotar a las corporaciones municipales de un
funcionario de similar jerarquía a la que ostenta el alcalde propietario, a fin
de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar a
éste. Bajo esta premisa, lo propio es que al vicealcalde primero se le asignen
funciones acordes con esa posición jerárquica…”
“(…) Según
hemos indicado con base en lo dispuesto por el citado ordinal 14, el
vicealcalde primero es el funcionario llamado a sustituir al acalde municipal
en el evento de que éste último se ausente temporal o definitivamente, para lo
cual se entiende que asumirá el cargo con las mismas responsabilidades y
competencias del alcalde durante el tiempo que dure la sustitución. Por su parte, el vicealcalde segundo deberá
sustituir al alcalde municipal únicamente en el supuesto de que el vicealcalde
primero no lo pueda hacer. Para tales efectos, de igual manera, tendrá las
mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el plazo que le
corresponda sustituirlo. En este sentido, cabe agregar que el vicealcalde
segundo no viene a sustituir en modo alguno al vicealcade
primero, sino que ambos funcionarios sustituyen al alcalde, simplemente que lo
hacen en un orden distinto, según quedó explicado (…)”
Se concluye, que el puesto del vicealcalde
será ejercido de conformidad con las funciones que el mismo Alcalde delegue,
ello según las atribuciones que tal figura tiene asignadas por mandato legal,
contempladas en el artículo 17 del Código Municipal, y siempre que no invada
las competencias propias del Concejo Municipal.
IV.
Sobre el cómputo de los ocho
días de ausencias injustificadas, establecido en el numeral 18 inciso b) del
Código Municipal
Esta segunda interrogante del señor
auditor, alude también a un caso concreto, sea, a lo señalado por el Tribunal
Supremo de Elecciones dentro del expediente n° 2037-E8-2011, por lo que se
remite a lo indicado líneas atrás en torno a la admisibilidad de las consultas.
En ese mismo orden de ideas, se
aclara que la competencia en materia electoral, y específicamente en lo que
refiere a la cancelación de credenciales, le corresponde al Tribunal Supremo de
Elecciones, única entidad facultada constitucionalmente para interpretar dicha
normativa.
Por ende, no puede éste órgano
técnico asesor pronunciarse sobre el caso señalado, sin embargo, a fin de
colaborar con esa Auditoría, se hará referencia a los pronunciamientos que ha
venido emitiendo el Tribunal Supremo de Elecciones en la materia, ello
únicamente a modo de recuento.
En relación con la potestad para
cancelar credenciales en términos generales, ha señalado el Tribunal Supremo de
Elecciones que la interpretación de las normas relativas a tal potestad, debe
efectuarse de forma restrictiva, ello a fin de proteger el mandato popular que
fue plasmado en la elección tanto de alcaldes como de vicealcaldes.
“(…)
Reiteradamente este Tribunal ha precisado que, por las consecuencias que
implica la infracción de la normativa municipal, ésta han de reputarse como
materia odiosa: “toda vez que su comprobación comporta, para la persona que
ostente el cargo, la inmediata cesación de su ejercicio, debiendo considerarse
lo anterior como una sanción extrema cuya aplicación ha de obedecer a motivos
expresamente formulados por la ley, sin que haya posibilidad alguna de que por
la vía hermenéutica -es decir, por interpretación -, hechos que no están
contemplados en las normas ya citadas resulten susceptibles de producir la
separación del cargo público. Así, en materia sancionatoria, la interpretación
ha de ser restrictiva y debe tener previa y expresa formulación legal, pues sin
este presupuesto jurídico no es posible aplicar sanción alguna.” (resolución n.º 2660-M-2004 de las 10:10 horas del 11 de
octubre del 2004, el destacado no es del original).
En el
mismo sentido indicó en resolución n° 654-M-2005, haciendo alusión a lo ya
considerado en la resolución n° 2589-1999:
“(…)“El origen popular de esos gobernantes municipales impide
considerar que el Tribunal pueda ejercer, respecto de ellos, una verdadera
jurisdicción disciplinaria que garantice el cumplimiento de sus deberes legales
y constitucionales, lo cual queda librado al ámbito de la responsabilidad
política, sin perjuicio de aquellas hipótesis en que la conducta de aquéllos
–como autoridad administrativa- pueda generar responsabilidades indemnizatorias
e inclusive penales. Por tal razón, si bien el Código Municipal autoriza a que,
en determinadas circunstancias, el Tribunal Supremo de Elecciones cancele las
credenciales de los regidores y síndicos municipales, éste debe hacerlo
ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por la ley,
debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y
de modo constitucionalmente compatible, pues de lo contrario el Tribunal
invadiría el campo de la gestión municipal autónoma, con el consecuente
quebranto de la Carta Política”.
Así, de
conformidad con el artículo 25 del Código Municipal, el Tribunal Supremo de
Elecciones está habilitado para cancelar o declarar la nulidad de las credenciales
de los funcionarios municipales, únicamente por los motivos que contempla
expresamente el citado artículo, para lo cual deberá observarse el
procedimiento establecido en el “Reglamento sobre la Cancelación o Anulación de
Credenciales Municipales” (…)”
A
tenor del artículo 18 inciso b) del Código Municipal, se podrán cancelar las
credenciales cuando se produzca una ausencia que se prolongue por más de ocho
días, sin embargo el numeral no consigna de forma expresa cómo debe efectuarse
el conteo de los mismos.
A
partir de lo expuesto, el Tribunal Supremo de Elecciones ha llenado el vacío
legal interpretando la norma en pro del mandato popular que se ha concedido a
quienes fueron electos para el ejercicio del cargo público, de forma tal que
para que se configure la causal de cancelación de credenciales, las ausencias
deben haberse producido de forma continua:
“(…) la
negativa injustificada por parte del primer vicealcalde de asumir las funciones
asignadas por el alcalde, configura una ausencia de sus labores, la cual de
prolongarse por más de ocho días, podría ser causal para cancelar sus
credenciales en los términos previstos en el artículo 18 inciso b) del Código
Municipal que, en lo conducente, dispone: “Serán causas automáticas de pérdida
de la credencial de alcalde municipal: (…) b) Ausentarse injustificadamente de
sus labores por más de ocho días”.
De acuerdo
con lo anterior, para que sea procedente
la cancelación de credenciales del alcalde o del vicealcalde primero, es
necesario que el funcionario se ausente injustificadamente de sus labores por
más de ocho días consecutivos (…)”
Tribunal Supremo de Elecciones, resolución n°
7326-M-2012, de las 13:55 horas del 11 de octubre de 2012.
Ese criterio se ha mantenido y
reiterado en pronunciamientos tales como 654-M-2005; 1773-M-2005, 1770-M-2005 y
1713-M-2005.
V.
Conclusiones
Primero: la Corporación Municipal ha sido dotada de autonomía
para la administración del interés local que le ha sido asignado.
Segundo: los órganos de administración Municipal son el
Concejo y el Alcalde. El primero de ellos es el responsable de comprometer los
fondos o bienes de la entidad y de autorizar los egresos y el segundo está
llamado a ejecutar los acuerdos del Concejo y a velar por el funcionamiento,
organización y coordinación de la actividad normal del Gobierno Local.
Tercero: de conformidad con el numeral 62 del Código de rito,
la Municipalidad puede disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o
contratos permitidos por ese Código y la Ley de Contratación Administrativa,
siempre que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Cuarto: la decisión de invertir en infraestructura atañe en forma exclusiva
al Gobierno Municipal, en el ejercicio de su potestad de administrar los intereses
locales. En cuanto a su ubicación geográfica, la misma debe erigirse dentro de
la jurisdicción territorial del Municipio, a tenor del artículo 3 del Código
Municipal.
Quinto: el vicealcalde municipal podrá ejercer únicamente aquellas funciones
que le sean asignadas por el titular, ello según las competencias que el mismo
Código Municipal le concede al Alcalde.
Sexto: según lo afirmado por el Tribunal Supremo de Elecciones, en el
ejercicio de su competencia prevalente para la interpretación de las normas de
carácter electoral, la cancelación de credenciales de alcalde o vicealcalde,
procede únicamente cuando la ausencia injustificada en el ejercicio de sus
funciones se produzca por más de ochos días de forma consecutiva.
Atentamente,
Paula Azofeifa Chavarría
Procuradora
PACH/Vhv
C- 141-2013
AUTONOMÍA MUNICIPAL.
DISPOSICIÓN DE SU PATRIMONIO. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES A VICEALCALDE.
CANCELACIÓN DE CREDENCIALES POR AUSENCIAS INJUSTIFICADAS.
Mediante
oficio del 30 de enero de 2013, el Auditor Interno de la
Municipalidad de Turrubares, consultó lo siguiente:
“(…) 1) Es factible bajo la normativa
vigente que una Corporación Municipal pueda establecer sus oficinas en
diferentes lugares aún a corta distancia del principal edificio, además es
posible construir en el lote propiedad de la Municipalidad una nueva área de
oficinas administrativas, separada del resto de las oficinas principales, la
vice alcaldesa debe contar o no con el beneplácito y/o anuencia de la Alcaldía
Municipal (…)”
2) De acuerdo al expediente n° 2037-E8-2011,
emitido por el Tribunal Supremo de Elecciones, de fecha 12 de abril de 2011,
que en el por tanto, indica específicamente en el punto c) configura ausencia
de labores que de prolongarse por más de ocho días, constituye motivo para
cancelar sus credenciales en los términos previstos en el artículo 18 inciso b)
del Código Municipal. La consulta es, estos días deben ser continuos o alternos
en un mismo mes calendario, como reza en el código de trabajo en el artículo 81
inciso g) para el resto de la administración activa de una entidad Municipal,
lo anterior tanto para el Alcalde Municipal como para la vice-alcaldía primera.
Mediante Dictamen N°
C-141-2013 del 26 de julio del 2013, Paula Azofeifa
Chavarría, Procuradora del Área de Derecho Público, concluyó lo siguiente:
Primero: la Corporación Municipal ha sido dotada de autonomía para
la administración del interés local que le ha sido asignado.
Segundo: los órganos de administración Municipal son el Concejo y
el Alcalde. El primero de ellos es el responsable de comprometer los fondos o
bienes de la entidad y de autorizar los egresos y el segundo está llamado a
ejecutar los acuerdos del Concejo y a velar por el funcionamiento, organización
y coordinación de la actividad normal del Gobierno Local.
Tercero: de conformidad con el numeral 62 del Código de rito, la
Municipalidad puede disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o
contratos permitidos por ese Código y la Ley de Contratación Administrativa,
siempre que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Cuarto: la decisión de invertir en infraestructura atañe en forma
exclusiva al Gobierno Municipal, en el ejercicio de su potestad de administrar
los intereses locales. En cuanto a su ubicación geográfica, la misma debe
erigirse dentro de la jurisdicción territorial del Municipio, a tenor del
artículo 3 del Código Municipal.
Quinto: el vicealcalde municipal podrá ejercer únicamente aquellas
funciones que le sean asignadas por el titular, ello según las competencias que
el mismo Código Municipal le concede al Alcalde.
Sexto: según lo afirmado por el Tribunal Supremo de Elecciones, en
el ejercicio de su competencia prevalente para la interpretación de las normas
de carácter electoral, la cancelación de credenciales de alcalde o vicealcalde,
procede únicamente cuando la ausencia injustificada en el ejercicio de sus
funciones se produzca por más de ochos días de forma consecutiva.
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