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Opinión Jurídica : 023 - del 25/04/2013
25 de
abril de 2013
OJ-023-2013
Señora
Yolanda
Acuña Castro
Diputada
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la
República me refiero a su oficio PAC-YAC-537-2012 del 13 de diciembre del 2012,
mediante el cual nos solicita emitir criterio técnico jurídico respecto a las
siguientes interrogantes:
“PRIMERO: ¿Puede un Gobierno Local cobrar el
Impuesto Sobre Bienes Inmuebles a personas poseedoras sin título de propiedad?
De (sic) esto viales ¿Podrían estas personas optar por una exoneración, en caso
de que el bien poseído sea el “bien único?
SEGUNDO:
Mucho le agradeceré que me externe su criterio respeto al instituto del veto
que puede ejercer el Alcalde Municipal, cuando discrepa de algún acuerdo del
Concejo Municipal. ¿Puede un Alcalde Municipal, negarse a ejecutar un acuerdo
del Concejo Municipal sin vetar el mismo?”
Es necesario señalar que el criterio
que procedemos a emitir es una opinión jurídica no vinculante, y la misma se
emite con el afán de colaborar con la importante labor que realizan los señores
legisladores.
I.
SOBRE EL FONDO
La consulta que presenta la señora
Diputada, gira en torno a dos puntos aspectos: El primero, relacionado con el
cobro del impuesto sobre bienes inmuebles a los poseedores sin título de
posesión; el segundo, sobre el derecho de veto y la ejecución de los acuerdo
del Concejo Municipal por parte del Alcalde de los Gobiernos Locales.
En cuanto al primer punto, debemos
señalar que la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ley N° 7509 del 9 de
mayo de 1995, regula en el artículo 6 lo concerniente a los sujetos pasivos de
la obligación tributaria que surge a raíz de la realización del hecho generador
del impuesto; indica la norma:
“ARTÍCULO
6.- Sujetos
pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto:
a) Los
propietarios con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad.
b) Los
propietarios de finca, que no estén inscritos en el Registro Público de la
Propiedad.
c) Los
concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de
la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las
instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la
presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente.
d) Los
ocupantes o los poseedores con título, inscribible o no inscribible en el
Registro Público, con más de un año y que se encuentren en las siguientes
condiciones: poseedores, empresarios agrícolas, usufructuarios, aparceros
rurales, esquilmos, prestatarios gratuitos de tierras y ocupantes en precario.
En el último caso, el propietario o el poseedor original del inmueble podrá solicitar, a la Municipalidad que la obligación
tributaria se le traslade al actual poseedor, a partir del período fiscal
siguiente al de su solicitud, mediante procedimiento que establecerá el
Reglamento de esta Ley.
e) Los
parceleros del IDA, después del quinto año y si el valor de la parcela es
superior al monto fijado en el inciso f) del artículo 4 de esta Ley.
De
conformidad con este artículo, la definición del sujeto pasivo no prejuzga
sobre la titularidad del bien sujeto a imposición. En caso de conflicto, la
obligación tributaria se exigirá al sujeto que conserve el usufructo del
inmueble, bajo cualquier forma.”
Tal y como deriva del inciso d) del artículo citado, para
los efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se incluye sujeto pasivo del
tributo, tanto a los poseedores de
bienes con título inscribible en el Registro Público, como a los poseedores que
tengan título no inscribible. En ambos casos se requiere que se haya ostentado
la posesión por más de un año.
La posesión en los términos que contiene el Título II,
del Libro Segundo del Código Civil, le confiere una serie de derechos y
obligaciones a la persona que se imputa como poseedora de un bien inmueble
determinado. En esta línea, la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles,
confiere la carga impositiva de la obligación tributaria a la persona que posea
el bien, ya sea con titulo inscrito ante el Registro
Público, o bien, a la persona que sin contar con titulo
inscribible acredite la posesión del inmueble.
En principio, las
entidades municipales tienen la obligación de realizar el cobro sobre aquellas
personas que posean un bien inmueble aunque éstas no tengan titulo
inscribible, salvo que estas personas cumplan con lo dispuesto en el inciso e)
del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en cuyo caso,
estos bienes se verían beneficiados con la no sujeción al impuesto por ser un
bien único de persona física valorado en un monto inferior a cuarenta y cinco
salarios base.
Con respecto a la segunda pregunta, es necesario señalar
que dentro del esquema político administrativo en que se basa el régimen
municipal costarricense y tal y como lo dispone el artículo 12 del Código
Municipal, el gobierno municipal está integrado por un cuerpo deliberativo
denominado Consejo Municipal integrado por los regidores que determine la ley,
y por un órgano unipersonal llamado alcalde, ambos con atribuciones propias,
según lo disponen los artículos 13 y 17 del Código. Ambos órganos interactúan
entre sí para llevar a cabo los fines de la entidad municipal. (En cuanto a la relación
jurídica entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal véase dictamen
C-317-2005 del 5 de setiembre del 2005).
La interrogante planteada por la señora Diputada, gira en
torno a la posibilidad legal del ejercicio del veto por parte del Alcalde sobre
un acuerdo tomado por el Concejo Municipal, y al mismo tiempo pregunta si el
alcalde municipal puede negarse a ejecutar un acuerdo del Concejo Municipal sin
vetar el mismo.
Sobre el particular
debemos precisar que el instinto del veto sobre los acuerdos municipales tiene
asidero constitucional en el inciso primero del numeral 173 de la Carta Magna,
el cual precisa:
“ARTÍCULO
173.-Los acuerdos Municipales podrán ser:
1) Objetados por el funcionario que indique la
ley, en forma de veto razonado;
2) Recurridos por cualquier interesado.
En ambos casos si la Municipalidad no revoca o
reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal
dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva
definitivamente.” (Lo resaltado no es original).
Por su parte, el
artículo 158 del Código Municipal desarrolla legalmente el llamado “derecho a
veto” por parte del Alcalde de la Municipalidad, sobre los acuerdos tomados por
el Concejo Municipal. Dispone la norma citada:
“Artículo
158. — El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales
por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de
aprobado definitivamente el acuerdo.
El alcalde
municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo
fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del
veto suspenderá la ejecución del acuerdo.
En la sesión inmediatamente posterior a la presentación del veto, el concejo
deberá rechazarlo o acogerlo. Si es rechazado, se elevará en alzada ante el
Tribunal Contencioso-Administrativo, para que resuelva conforme a derecho.
(Así
reformado el párrafo anterior, por el artículo 202, inciso 4) de la Ley N° 8508
de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo). (Lo
resaltado no es original).
En el artículo 159 del Código Municipal se dispone la
obligatoriedad del Alcalde Municipal, de ejecutar los acuerdos cuando no se ha
ejercido el derecho de veto. Dice el artículo de cita:
Artículo 159. — La falta de
interposición del veto en el tiempo estipulado, implicará la obligatoriedad
absoluta del alcalde municipal de ejecutar el acuerdo.
En tanto el artículo 160
del Código Municipal se refiere a los acuerdos municipales que no están sujetos
al veto. Dice en lo que interesa la norma:
Artículo 160 — No estarán
sujetos al veto los siguientes acuerdos:
a) Los no
aprobados definitivamente.
b) Aquellos en
que el alcalde municipal tenga interés personal, directo o indirecto.
c) (Derogado por el artículo 202, inciso 5) de
la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal
Contencioso-Administrativo).
d) Los que
deban aprobar la Contraloría General de la República o la Asamblea Legislativa
o los autorizados por esta.
e) Los
apelables ante la Contraloría General de la República.
f) Los de mero
trámite o los de ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores.
No cabe duda alguna de que tanto la Constitución Política
como la ley posibilitan al Alcalde (órgano ejecutivo de la entidad municipal) a
ejercer un derecho de veto dentro del quinto día después de aprobado
definitivamente el acuerdo el Concejo. Sobre el particular, esta Procuraduría se ha referido
con anterioridad al tema del veto ejercido por el Alcalde; es así como en el
dictamen C-383-2005 de 10 de noviembre de 2005, se precisó:
“I. Sobre el veto en
materia municipal.
El veto en materia
municipal se conceptualiza como un recurso interno utilizado por el Alcalde
para atacar los acuerdos del Concejo Municipal; tiene su fundamento los
artículos 173 de la Constitución Política y los artículos 17 inciso d), 153,
158 y 160 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998, publicada
en la Gaceta número 94 del 18 de mayo del mismo año.
El referido
recurso procede contra acuerdos aprobados definitivamente por el Concejo, y
puede ser interpuesto por razones de legalidad u oportunidad según señala el
artículo 158 párrafo primero del Código de rito.
Para su
interposición, el Alcalde cuenta con un plazo perentorio de 5 días,
transcurrido dicho plazo, el Alcalde deberá ejecutar el acuerdo
obligatoriamente -artículo 159 del Código Municipal-.
Esta Procuraduría
desarrolló ampliamente el tema de consulta en el dictamen número C-145-2004 de
14 de mayo del 2004, por lo que procedemos a transcribir el mismo en lo que
interesa:
“ (…) c) Consulta planteada:
6.-El artículo 158 del código municipal señala lo siguiente:
“El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos
municipales por motivos de legalidad u oportunidad.”
“¿Si dicha norma es aplicable a cualquier acuerdo del Concejo Municipal,
siendo así un acuerdo del Concejo donde se pide información a la administración
de las medidas adoptadas o ejecutadas, o vetar un acuerdo donde se solicita a
la auditoría un estudio relacionado con la administración, o vetar un acuerdo
donde el Concejo ordena una publicación a la comunidad, o vetar un acuerdo
indicando la imposibilidad de la administración de ejecutar tal proyecto para
saber el costo de su financiamiento? ¿No sería esto declarar a los
profesionales incompetentes en la función pública? ¿Cuál sería el paso a seguir
si el alcalde municipal veta todos los acuerdos del Concejo Municipal que van
en beneficio de la comunidad?”
Después de interpuesto un veto por parte del Alcalde Municipal y
rechazado éste por el Concejo, debiéndose enviar como dispone el Código
Municipal, al Tribunal Contencioso Administrativo para lo que corresponda,
¿puede el Alcalde ejecutar lo solicitado por el Concejo y vetado por él, sin
haber sido resuelto por el Tribunal?”
c.1) Criterios de la Asesoría Jurídica del
órgano consultante:
En el mencionado oficio Nª AL E.-104-04-2004, suscrito por el Asesor
Legal Externo del Concejo de Curridabat, se arriba a
las siguientes conclusiones:
"De conformidad con el numeral 158 del Código Municipal, el alcalde
puede interponer el veto por razones de legalidad y oportunidad, en cuyo caso
no existe limitación para la presentación del mismo, y será el caso en concreto
el que determine las razones por las cuales se interpone el mismo, por lo que
incluso en asuntos que el alcalde crea que se trata de aspectos legales o
contrarios a las disposiciones reglamentarias, el alcalde tiene la obligación
de interponer el respectivo veto y no hacerlo será incumplimiento de su parte.
"
c.2) Criterios de la Procuraduría General de
la República:
El alcalde sí puede interponer el veto contra los acuerdos del concejo
municipal, cuando así lo considere oportuno, fundamentándose en razones de
oportunidad y legalidad.
En primera instancia, es importante señalar que el veto tiene asiento
constitucional en el artículo 173, inciso 1), a cuyo tenor los acuerdos
Municipales podrán ser "objetados por el funcionario que indique la ley,
en forma de veto razonado", o recurridos por cualquier interesado.
"En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo
objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder
Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente".
La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
desarrolla ese precepto en el artículo 85, que en conducente establece:
"Denegado el veto del Ejecutivo Municipal o la revocatoria interpuesta por
el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo
emplazamiento, según la distancia, de las partes y demás interesados".
El Código Municipal anterior contemplaba el ejercicio del veto como
atribución del Ejecutivo (artículo 57 inciso j), a plantear -sólo por motivos
de legalidad- dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el
acuerdo, en memorial que debía indicar imprescindiblemente las normas y
principios jurídicos violados. Su interposición suspendía la ejecución del
acuerdo y el Concejo debía rechazarlo o acogerlo en la sesión inmediata
siguiente (artículo 176). Además, exceptuaba del veto una serie de acuerdos
(art.177); norma que se mantiene en el nuevo Código.
En general, la tesis imperante en la Comisión dictaminadora de ese
Código fue contraria a dicho instituto y a favor de la autonomía municipal en
sus decisiones, como se observa en la Exposición de Motivos:
"…Sólo porque la Constitución Política consagra expresamente el
veto de los actos municipales es que la Comisión no pudo erradicarlo de una vez
por todas de nuestro Derecho Municipal. En criterio de la Comisión, ese
anacrónico instituto es totalmente innecesario, y debiera en una futura reforma
constitucional eliminarse. …"
El Código Municipal en vigor no enumera el veto en el artículo 17,
concerniente a las atribuciones del Alcalde municipal, pero sí lo incorpora en
el capítulo de los recursos contra los Acuerdos del Concejo:
"Artículo 158.-
El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales
por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de
aprobado definitivamente el acuerdo. El alcalde municipal en el memorial que
presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios
jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del
acuerdo. En la siguiente sesión inmediatamente a la de la presentación del
veto, el Concejo deberá rechazarlo o acogerlo".
E igual que su antecesor, el artículo 160 excluye del veto los acuerdos
no aprobados definitivamente; aquellos
en que el Alcalde tenga interés personal; los recurribles en procesos
contencioso administrativo especiales; los que deban aprobar la Asamblea
Legislativa o la Contraloría General de la República; o sean apelables ante
ésta; los de mero trámite, ratificación, confirmación o ejecución de otros
anteriores. (Acerca de la improcedencia del veto en asuntos en los que el
Alcalde tiene un interés personal y directo, cfr..
Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo N° 2341 de 1977).
De lo anotado interesa hacer hincapié en la función tutelar que se
encomienda al Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, hoy Sección
Tercera, con relación a los acuerdos municipales objeto del recurso de
apelación o veto; Tribunal que a pesar de ser parte de la estructura orgánica
de Poder Judicial, el acto que dicta al resolver en grado se enmarca dentro del
régimen de los actos administrativos. Lo que significa que la expresión del
artículo 173 in fine constitucional en el sentido de que ese Tribunal resolverá
definitivamente los recursos contra los acuerdos municipales, lo es en la vía
sumaria del recurso, sin demérito de la plenaria en el ámbito judicial (Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso, arts. 84 y 86 inc. 3°; Constitución
Política, arts. 49 y 173. Sala Primera de la Corte, resolución N° 160-1981;
Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 1838 de 1976).
En otras palabras, el Tribunal Superior de lo
Contencioso Administrativo, al conocer en alzada o por medio de un veto del
Alcalde contra los acuerdos municipales actúa como jerarca impropio de la
Municipalidad, y no en función de órgano jurisdiccional, ejerciendo un control
de legalidad y en el veto ahora también de oportunidad. El acto sigue estando revestido
del carácter municipal intrínseco (Ley 4957, artículo 3°, inciso a). Arts. 156
y 158 del Código Municipal. Resoluciones del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo N° 3620 de 1979. Tribunal Superior Contencioso Administrativo,
Sección Primera N° 6057 de 1983 y 10886 de 1988).
El veto es un recurso de los llamados internos, porque lo ejerce un
miembro del Gobierno Municipal, en contraposición de los externos, que plantean
terceros interesados, a quienes afecta lo resuelto, en sus derechos subjetivos
o intereses legítimos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, resolución N° 3058 de 1994).
Con relación al tema que nos ocupa se pronunció la Sala Constitucional
en la sentencia N° 4072-1995, de las 10 horas 36 minutos del 21 de julio de
1995:
"…Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la
Constitución Política para denominar a todos los actos que se producen en el
seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía
administrativa, para examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo
gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la
impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de
un interesado, o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y
apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo
del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a
la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se
agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional
y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía
del control de legalidad de los acuerdos -primero municipal y luego judicial-
ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara
manifestación de lo que es la autotutela
administrativa municipal. …"
La competencia la adquiere el Tribunal Superior de lo Contencioso
Administrativo cuando la apelación o veto contra el acuerdo municipal han sido
admitidos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N°
7708 de 1984).
El otro aspecto a destacar del veto es el de
constituir un mecanismo de suspensión de la eficacia del acto, mediante cual el
Alcalde deja constancia, fundada y en tiempo, acerca de su inconformidad sobre
la invalidez e inoportunidad del acuerdo impugnado. (Con referencia al veto
como medio de suspensión de la eficacia del acto, vid.: Eduardo Ortiz, La
Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local.
Madrid. 1987, pgs. 370 y 394; y El Control de los
municipios. Revista Judicial N° 35, pgs. 25 y 35).
Así las cosas, mientras el Tribunal Superior
de lo Contencioso Administrativo no resuelva, el alcalde no tiene competencia
para ejecutar lo acordado por el Concejo y vetado por él .” (Reiterado en el dictamen
C-175-2004 de 8 de junio del 2004. El subrayado no es del original).”
Debe tenerse presente que de
conformidad con la legislación vigente existe la posibilidad de recurrir los
acuerdos municipales ante la jurisdicción contencioso administrativa en los
términos que contiene el Código Procesal Contencioso Administrativo, ley N°
8508 de 28 de abril del 2006.
Dentro de esta lógica,
de acuerdo con lo que dispone el artículo 159 del Código Municipal, al no
interponerse el veto de los acuerdos definitivos del Concejo Municipal en el
término de ley, el alcalde municipal está obligado a ejecutarlo. Debe tenerse
presente que el inciso d) del artículo 17 del Código Municipal dispone como una
de las obligaciones del Alcalde, “sancionar y promulgar las resoluciones y los
acuerdos aprobados por el Concejo y ejercer el veto”.
No está por demás
recordar que los acuerdos municipales son actos administrativos, y como tales,
deben ser ejecutados obligatoriamente por los órganos encargados para hacerlo,
todo ello de conformidad con lo que establece el principio de ejecutividad de
los actos administrativos consagrado en el artículo 228 de la Ley General de la
Administración Pública.
II.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo
expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República
que:
1.
Los poseedores sin título en principio están en la obligación de pagar
el impuesto sobre bienes inmuebles a la Municipalidad respectiva por los bienes
sobre los cuales ostente la posesión. Sin embargo, si éstos cumplen con los
requisitos del inciso e) del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, pueden optar por la llamada “no sujeción por bien único”.
2.
Tanto la Constitución Política como el Código Municipal, establecen la
posibilidad de que el Alcalde interponga el veto a los acuerdos definitivos
tomados por el Concejo Municipal. No obstante, si no se ejerce el derecho de
veto dentro del término de ley, el Alcalde Municipal está en la obligación de
ejecutar el acuerdo del Concejo Municipal..
Atentamente,
Lic. Juan Luis Montoya Segura.
Procurador
Tributario.
Código 26151-2012
JLMS/jmd
OJ-023-2013
CONSULTA SOBRE: “PRIMERO:
¿PUEDE UN GOBIERNO LOCAL COBRAR EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES A PERSONAS
POSEEDORAS SIN TÍTULO DE PROPIEDAD? DE (SIC) ESTO VIALES ¿PODRÍAN ESTAS
PERSONAS OPTAR POR UNA EXONERACIÓN, EN CASO DE QUE EL BIEN POSEÍDO SEA EL “BIEN
ÚNICO?
SEGUNDO: MUCHO LE
AGRADECERÉ QUE ME EXTERNE SU CRITERIO RESPETO AL INSTITUTO DEL VETO QUE PUEDE
EJERCER EL ALCALDE MUNICIPAL, CUANDO DISCREPA DE ALGÚN ACUERDO DEL CONCEJO
MUNICIPAL. ¿PUEDE UN ALCALDE MUNICIPAL, NEGARSE A EJECUTAR UN ACUERDO DEL CONCEJO
MUNICIPAL SIN VETAR EL MISMO?”
La señora Diputada de la Asamblea Legislativa
solicita el criterio técnico jurídico respecto a “PRIMERO: ¿Puede un Gobierno
Local cobrar el Impuesto Sobre Bienes Inmuebles a personas poseedoras sin
título de propiedad? De (sic) esto viales ¿Podrían estas personas optar por una
exoneración, en caso de que el bien poseído sea el “bien único?
SEGUNDO: Mucho le agradeceré que me externe su
criterio respeto al instituto del veto que puede ejercer el Alcalde Municipal,
cuando discrepa de algún acuerdo del Concejo Municipal. ¿Puede un Alcalde
Municipal, negarse a ejecutar un acuerdo del Concejo Municipal sin vetar el
mismo?”
El Licenciado Juan Luis Montoya
Segura, Procurador Tributario, en la opinión jurídica OJ-023-2013 del 25
de abril de 2013, emite criterio al respeto, concluyendo:
1. Los poseedores sin título
en principio están en la obligación de pagar el impuesto sobre bienes inmuebles
a la Municipalidad respectiva por los bienes sobre los cuales ostente la
posesión. Sin embargo, si éstos cumplen con los requisitos del inciso e) del
artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, pueden optar por la
llamada “no sujeción por bien único”.
2. Tanto la Constitución
Política como el Código Municipal, establecen la posibilidad de que el Alcalde
interponga el veto a los acuerdos definitivos tomados por el Concejo Municipal.
No obstante, si no se ejerce el derecho de veto dentro del término de ley, el
Alcalde Municipal está en la obligación de ejecutar el acuerdo del Concejo
Municipal.