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Opinión Jurídica : 011 - del 08/03/2013
8 de marzo de 2013
OJ-011-2013
Señora
Siany Villalobos Arguello
Asamblea Legislativa
Diputada
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de
En dicho memorial se nos consulta sobre el alcance del artículo 19 de
En este sentido, se indica que en el dictamen C-138-2009
de 18 de mayo de 2009, este Órgano Superior Consultivo estableció que no existe
incompatibilidad entre el artículo 19 LDC y el numeral 62 del Código Municipal
(CM). Ergo, en el dictamen se puntualizó que el artículo 19 LDC se encuentra
vigente.
Lo anterior implica que las Municipalidades, al amparo
del artículo 19 LDC, se encuentran habilitadas para donar bienes inmuebles a
las Asociaciones de Desarrollo Comunal, salvo si dichos bienes se encuentran
afectos a un fin público, en cuyo caso se impone la exigencia de autorización de
Ahora bien, la duda de la consultante se origina en el
dictamen C-294-2011 de 1 de diciembre de 2011.
Según lo indica la consultante, en este dictamen se
estableció que con la promulgación y vigencia del Código Municipal, las
Municipalidades se encuentran impedidas para hacer donaciones de bienes
inmuebles, de manera directa, a favor de las asociaciones de Desarrollo
Comunal.
En el memorial SVA-003-2013 se entiende que el dictamen
C-294-2011 habría establecido que el artículo 19 LDC no constituye “Ley
Especial” en el sentido de que lo exige el artículo
Ahora bien, es conocido que en lo que
compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el
Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido
en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de
colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido
práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas
formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras
diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón
de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las
opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter
vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica
OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).
En este sentido, y por tratarse
de un tema de evidente interés público,
estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo
insistimos en que no es vinculante.
Con el
objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos
siguientes extremos: a. En orden al alcance del primer artículo 19 LDC, b. En
orden al alcance del artículo 62 del Código Municipal.
A.
EN ORDEN AL ALCANCE DEL PRIMER ARTICULO 19 DE LEY
SOBRE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD
El
artículo 19 de la Ley N.° 3859 de 7 de abril de 1967, Ley sobre Desarrollo de
la Comunidad contempla una habilitación para que las municipalidades, amén del
Estado y la Administración Descentralizada, puedan donar bienes a las
Asociaciones de Desarrollo Comunal.
“Artículo 19. El Estado, las
instituciones autónomas y semiautónomas, las
municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar
subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas
asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y alprogreso económico y social del país.
El Estado incluirá en el
Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto
sobre la Renta de ese período que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo
de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad,
debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la
Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal,
para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y
a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o
facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas
asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.”
En este sentido debe advertirse que la facultad
prevista en el el artículo 19 LDC se ha entendido
como una actividad de fomento. Es decir que la posibilidad que la Ley otorga a
las Municipalidades de transferir la propiedad de bienes a las Asociaciones de
Desarrollo Comunal tiene el objetivo específico de que éstas cumplan su
finalidad – prevista en el artículo 14 LDC - , sea estimular a las poblaciones
para organizarse en pro del desarrollo económico y
social. Sobre el sentido del artículo 19 LDC como actividad de fomento, se
transcribe, en lo conducente, la Opinión Jurídica OJ-178-2002 de 18 de
diciembre de 2002:
“En cuanto a la discriminación que se hace a favor de la CRC, similar a
la que ya existe a favor de las Asociaciones de Desarrollo Comunal por el artículo
19 de la Ley No.3859 de 7 de abril de 1967, no la estimamos arbitraria. Si bien
la CRC es una persona jurídica privada, participa por disposición estatutaria
en las acciones desplegadas por el Estado en materia de salud pública. (véase
en este sentido que se encuentra adscrita al Sistema de Emergencia 9-1-1 y
mantiene un convenio con la C.C.S.S. para la
prestación de los servicios de ambulancia, como los dictámenes de esta
Procuraduría General C-051-94 de 5 de abril de 1994 y OJ-155-99 de 16 de diciembre
de 1999, entre otros) El fomento que de su actividad lleve a cabo el Estado
encuentra fundamento en los artículos 21, 51 y 177 constitucionales, 1,2 y 3 de
la Ley General de Salud No.5395 de 30 de octubre de 1973. La razonabilidad de
dichos estímulos no resulta constitucionalmente controvertible al no incluir
otros sujetos con actividad similar a la de la CRC en la norma propuesta. El
fomento no es una actividad prestacional obligatoria
y en ese sentido no participa de la noción de servicio público, sino que
corresponde al ejercicio discrecional de la función legislativa. Sin perjuicio
de ello, la Ley de Asociaciones 218 del 8 de agosto de 1939 prevé en sus
artículos 26 y 32, que el Estado y sus Instituciones pueden donar, subvencionar
o transferirles bienes y en cuanto reconocidas como de utilidad pública, gozan
de las franquicias y concesiones administrativas y económicas que el Poder
Ejecutivo les otorgue.”
Luego, el
artículo 19 LDC constituye una norma habilitante para que las Municipalidades
puedan transferir a las Asociaciones de Desarrollo Comunal determinados y
particulares bienes inmuebles. Al respecto, debe transcribirse lo apuntado en
el dictamen C-138-2009:
“Los procedimientos que deben
seguir las municipalidades para donar bienes inmuebles de su propiedad a las
asociaciones de desarrollo comunal, a las fundaciones y a la Asociación
Nacional de Educadores, son los que prescriben los
artículos 19 de la Ley n.° 3859, el 18 de la Ley n.° 5338 y el 1° de la Ley n.°
Por supuesto, con fundamento en el artículo 19 LDC, las
Municipalidades también pueden transferir bienes muebles a favor de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal (Al respecto, ver dictamen C-12-2009 de 26
de enero de 2009).
Ahora bien, debe hacerse hincapié en que el artículo 19 LDC constituye
una habilitación de carácter genérico en el sentido de que no específica diferenciación alguna entre los distintos
tipos de bienes (muebles e inmuebles), ni tampoco se hace referencia al régimen
propio de cada uno de ellos.
Ergo, la habilitación del
artículo 19 LDC no implica que las Municipalidades puedan donar directamente
aquellos bienes sujetos al demanio público. En otros
términos, el artículo 19 LDC no exime a las Municipalidades de las limitaciones
que impone el artículo 121, inciso 14, de la Constitución para enajenar bienes
del dominio público.
El concepto jurídico de
habilitación o autorización de tipo genérico ha sido objeto de precisión en la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo. Al respecto,
se cita la Opinión Jurídica OJ-175-2001 de 22 de noviembre de 2001:
“Ello nos permite advertir lo que sobre este tipo de autorizaciones
legales de tipo "genéricas" ha establecido la Procuraduría General de
la República en su jurisprudencia administrativa, la cuales, se ha dicho,
tendrán siempre como límite el tipo particular de bien de que se trata, toda
vez que si se pretende enajenar un bien que está afecto a un fin público, no
bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que precisaría de una norma
legal especial o específica que así lo desafecte
expresamente, y autorice, además, su enajenación.”
En todo
caso debe denotarse que en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior
Consultiva ha sido pacífico afirmar que la habilitación 19 LCD constituye
una autorización genérica en los
términos ya explicados. Se transcribe, en lo pertinente, el dictamen C-268-2006
de 3 de julio de 2006:
“Sobre la autorización otorgada en el artículo 19 de la Ley sobre el
Desarrollo de la Comunidad al Estado y el sector descentralizado, para realizar
donaciones, se ha indicado que se trata de una autorización de carácter
genérico. Obsérvese que la norma en cuestión únicamente autoriza a “donar
bienes”, sin realizar diferenciación alguna entre los distintos tipos de bienes
(muebles e inmuebles), ni hacer referencia al régimen propio de cada uno de
ellos.
En este sentido es que se ha indicado que estas autorizaciones
“genéricas” tienen como límite el tipo de bien de que se trata, en tanto para
la enajenación de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma
legal que lo desafecte expresamente y que, a su vez,
autorice su enajenación (OJ-175-2001 del 22 de noviembre del 2001).”
Este
criterio también se encuentran en: C-267-2008 de 31 de julio de 2008 y
C-52-2011 de 3 de marzo de 2011.
Debe
insistirse, el artículo 19 LCD habilita a las Municipalidades para transferir,
a título gratuito, bienes inmuebles a favor de las Asociaciones de Desarrollo
Comunal, salvo que dichos bienes se encuentren afectados al dominio público, en
cuyo caso se requiere una Ley formal de la Asamblea Legislativa que así lo
autorice. Esta ha sido también la tesis de la Contraloría General de la
República, órgano con la competencia prevalente en la materia. Se transcribe el
Oficio 4566-2005 de 25 de abril de 2005 de la Contraloría General:
“Para lo de interés es necesario apuntar que efectivamente la
Contraloría General de la República se ha pronunciado en varias oportunidades
sobre el tema de las donaciones de bienes en el régimen municipal habiendo
tenido en cuenta lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley No. 3859, así entre
otros, en los oficios: 11132-84, 5346-93 y 4944-03. En resumen la posición que
en general se ha sostenido es que las municipalidades se encuentran debidamente
autorizadas para efectuar la donación de bienes –muebles e inmuebles- cuando se
trate de asociaciones constituidas con base en la Ley No. 3859 sin que se
requiera de ulterior autorización legislativa, salvo en los casos de bienes que
están sujetos a un régimen especial o de dominio público necesario, para cuya
disposición y desafectación sí se requiere del trámite correspondiente por
medio de ley especial.
Desde la perspectiva en que el órgano contralor ha revisado el punto,
lo señalado en nuestro oficio 4944-03 mantiene plena vigencia y a nuestro
entender ilustra y resuelve su solicitud, en particular si considera el
conocido adagio jurídico de que quien puede lo más puede lo menos. Esto es, si puede donar un bien inmueble
(caso de que no esté sujeto a régimen especial) sin más autorización que la del
artículo 19 citado, nada le impide donar un bien mueble siguiendo la misma
consideración que sobre el numeral 62 del Código Municipal ya se ha realizado;
entonces, en primera instancia debe atenerse a los términos del mencionado
oficio extrapolando sus efectos para el caso de bienes muebles.
Con respecto a la donación que es una forma de enajenar bienes
municipales el artículo 174 de la Constitución Política, señala que: “La ley indicará en qué casos necesitarán
las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en
garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles”. (El subrayado no es del original).
En ese orden, el numeral 62 del Código Municipal precisa de alguna
manera el señalamiento del artículo 174 constitucional, indica que: “La municipalidad podrá usar o disponer de
su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código
y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento
de sus fines. / Las donaciones de cualquier tipo de
recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de
otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley
especial. [...]”. (El
subrayado no es del original).
Con meridiana claridad se deduce de los dos artículos transcritos que
las municipalidades para disponer la donación de bienes muebles o inmuebles
requieren de previo de una ley que así lo autorice. Requerimiento legal que viene a suplir el
artículo 19 de la Ley No. 3859 -Ley de Desarrollo Comunal- cuando se trata de
las asociaciones de desarrollo y, que en lo conducente señala: “El
Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las
municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para
otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier
clase, a estas Asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo
de las comunidades y el progreso económico y social del país”. (El subrayado no es del original).
De los tres artículos legales citados, cabe destacar que el numeral 19
tiene un carácter especial y constituye la norma jurídica que autoriza a las
municipalidades en forma directa, clara,
aunque en general (tratándose de los objetos –bienes-) para que, entre otros
actos, realicen donaciones de bienes a las asociaciones de desarrollo comunal,
sin que se distinga entre bienes muebles o inmuebles. Norma que se encuentra determinada en lo que
corresponde por el contenido de los artículos 261, siguientes y concordantes
del Código Civil en el sentido de que hay bienes que están sujetos a un fin
específico o dentro de un régimen de dominio público necesario; casos en que para
su disposición (donación) se necesita de previo la autorización por medio de
una ley particular (especial) que especifique el bien y señale la desafectación
pertinente.
Si se considera el contenido del párrafo segundo del actual artículo 62
del Código Municipal (en similares términos en el párrafo cuarto del artículo
67 del Código Municipal derogado, Ley No. 4574 del 4 de mayo de 1970) en cuanto
dispone la necesidad de ley especial en contraste con la autorización del
artículo 19 de la Ley No. 3859 del 7 de abril de 1967, en primera instancia,
resulta válido tener en cuenta el principio -artículo 8° del Código Civil- que
indica que las leyes sólo se derogan por otras posteriores y que contra su
observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario, de
manera que hay que apuntar que las dos normas están vigentes sin que en el
trámite correspondiente haya quedado dispuesto cambio alguno con el que se
implique –eventual reforma tácita- el contenido de una con respecto a la otra
según lo comentado, y en segundo lugar, siempre en el esfuerzo de integrar e
interpretar esos textos es oportuno traer a consideración otras normas
jurídicas como se verá.
En ese orden de ideas, se recurre a los textos de los artículos 10 del Código Civil y de la Ley General de la Administración
Pública, que respectivamente señalan: “Las
normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación
con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad
social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al
espíritu y finalidad de ellas” y que “La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor
garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto
debido a los derechos e intereses del particular”.
Así en aplicación de lo comentado y tratándose de bienes no sujetos a
régimen especial o de dominio público necesario es valedero sostener que en
consideración del bloque de legalidad que rige el actuar de la administración pública,
la donación de bienes municipales a las asociaciones de desarrollo está
debidamente autorizada en el numeral 19 de la tantas veces citada Ley No.
3859, removiéndose por esa vía el
obstáculo legal que impide a las municipalidades disponer libremente de sus
bienes en relación con esas particulares entidades, revistiéndose esa norma de
un carácter particular y especial en relación con el señalamiento del artículo 62 del Código
Municipal; eso sí, no bastaría cuando precisamente se trate de bienes sometidos
a un régimen de dominio público necesario. “
Igualmente,
cabe transcribir el oficio 4534 de 6 de
mayo de 2009:
“En el caso de las donaciones de bienes públicos a las Asociaciones de
Desarrollo Comunal el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la
Comunidad, Ley N.° 3859 del 7 de abril de 1967, dispone:
“El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas,
las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar
subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase, a estas
Asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y
al progreso económico y social del país. (…)”
A este respecto en particular, la Procuraduría ha señalado que dicha
ley no resulta una ley especial por tratarse de una autorización genérica y
porque además requiere de desafectación (véase los dictámenes C-095-99 de 20 de
mayo de1999 y C-268-06 de 3 de julio de 2006).
No obstante, los anteriores criterios recientemente ha sido matizados
en el sentido de que “cuando se trata de bienes muebles, y no de inmuebles
afectos a un fin público, para lo cual se requiere de una Ley especial de
acuerdo con lo indicado en el dictamen supra cuando
la corporación municipal pretende donarlo a una asociación de desarrollo, con
fundamento en la Ley n.° 3859 las municipalidades sí están autorizadas para
donar bienes muebles a las asociaciones de desarrollo” (oficio C-012-2009 de 26 de enero de 2009).
El anterior criterio es importante destacarlo porque esta Contraloría
General a partir del oficio 4944 (DAGJ-620-2003) de 13 de mayo de
Ahora bien, en lo sucesivo es importante aclarar que la procedencia
jurídica de que una Municipalidad haga donaciones a una Asociación de
Desarrollo Comunal está condicionada a que el bien mueble o inmueble a donar se
trate de un bien patrimonial, ya que esa norma habilitante resulta inaplicable
para donar bienes demaniales, los cuales cuando así
los ha declarado el legislador (por ejemplo parques, zona marítimo terrestre,
etc.) requiere por la misma vía ser desafectados a dicho uso público y por ley
especial también debe autorizarse su enajenación por virtud del 121.14
constitucional, distinción a la que en otras oportunidades nos hemos referido
para saber aplicar el respectivo régimen jurídico (Veánse
los oficios 08384 (08381 (DAGJ-1126-2008) de 18 de agosto de 2008 y DAGJ-12127-2008)
de 18 de agosto de 2008 ).”
Finalmente,
conviene señalar que por aplicación de los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, los bienes que se transfieran a las
Asociaciones de Desarrollo Comunal en ejercicio de la habilitación del artículo
19 LCD, deben mantenerse vinculados al destino legal que, en su momento, haya
justificado su traspaso por parte de las Municipalidades. En este tema, es
menester transcribir el dictamen C-204-2008 de 13 de junio de 2008:
“Como se observa, el régimen
al que se encuentran sometidos los fondos privados de origen público, contempla
disposiciones sobre la administración de los fondos que obligan al sujeto
privado y regulación en cuanto al control que mantiene la Contraloría General
de la República sobre ellos, que en especial buscan asegurar el empleo de los beneficios en cumplimiento del destino
legal.
Y es que, a pesar de que los
recursos se transfieren a un sujeto privado, se mantienen vinculados al destino
legal que constituye la causa final o fundamento jurídico último para su
transferencia al ente privado; tal como este órgano consultivo ha manifestado:
“… el origen público de los fondos impregna su utilización futura aun y
cuando los recursos hayan sido trasladados a sujetos de derecho privado y pasen
a formar parte del patrimonio de la entidad privada, razón por la cual
calificarían como recursos privados de origen público” .
Siendo así, los fondos
privados de origen público no pueden desviarse del destino legal al cual han
sido vinculados, porque quedaría sin fundamento legal el traslado de esos
recursos, lo cual facultaría al ente concedente para ejercer las acciones
necesarias para lograr su pronta y debida restitución y que, en consecuencia,
los fondos alcancen el fin querido por la ley. De otra manera, el interés
público sería insatisfecho.
A manera de conclusión, se
señala que los beneficios transferidos por entidades públicas a las
asociaciones de desarrollo comunal, tienen una naturaleza “sui géneris”, son de naturaleza
privada, pero su origen y fin público hacen que sigan formando parte de la
Hacienda Pública. Así las cosas, estos fondos privados de origen público están
sujetos a un régimen normativo especial que busca asegurar el empleo de los
beneficios en cumplimiento del destino legal para el que fueron entregados;
destino legal que si se desvía, obliga a emprender las acciones necesarias para
restituir el valor de lo beneficiado a la Hacienda Pública.”
A.
EN ORDEN AL ALCANCE DEL ARTÍCULO 62 DEL CODIGO
MUNICIPAL
El
artículo 62 del Código Municipal establece una limitación general para que las
Municipalidades puedan “donar” sus recursos o bienes inmuebles a favor de otras
personas.
En este
sentido, el artículo 62 establece que, en principio, la transferencia a título
gratuito de los recursos municipales, incluyendo sus inmuebles, solamente es
procedente si la Asamblea Legislativa lo autoriza mediante Ley especial, sea
una Ley Formal de Autorización – quedan a salvo las donaciones a favor del
Estado o las Administraciones Descentralizadas.
Por
claridad se transcribe el artículo 62 CM:
“Artículo
62 .-
La municipalidad podrá usar
o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos
por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para
el cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de cualquier
tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor
de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una
ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de
las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo,
podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas
donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o
semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para
donar directamente a las municipalidades.
Cuando la donación implique
una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se
requerirá la autorización legislativa previa.
Podrán darse préstamos o
arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o
contrato que respalde los intereses municipales.
A excepción de lo dispuesto
en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas
temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones,
debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También, podrán
subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que
presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán
otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad
probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo
anterior.”
La limitación prevista en el artículo
“ARTÍCULO 174.- La ley indicará en qué casos necesitarán las
Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en
garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles.”
El artículo
“En virtud del numeral
transcrito, la Municipalidad solo requerirá de una norma autorizante, para
realizar una donación, cuando el tipo de recursos, bienes inmuebles o extensión
de garantías sea a favor de otras personas o cuando la
donación implique una desafectación del
uso o fin público al que está vinculado el bien.”
En similar sentido, debe citarse el
dictamen C-249-2010 de 6 de diciembre de 2010, el cual destacó, sin embargo,
que dicha autorización no es necesaria en el supuesto de que el beneficiario
sea el Estado y la Administración central y no se trate de bienes demaniales:
“De la norma transcrita se
desprende con absoluta claridad que el gobierno local se encuentra facultado
para donar sus bienes, únicamente, en presencia de dos supuestos, ante la
existencia de una ley especial o de forma directa cuando se trate de la
Administración Pública, ya sea central o descentralizada, en el tanto y en
cuanto, estas se encuentren posibilitadas, en igual sentido, para donar al ente
territorial y este aprueba tal conducta mediante dos terceras partes del
Concejo.”
El dictamen C-249-
Ahora bien, en el dictamen C-138-2009 de 18 de mayo de 2009 se ha
planteado una supuesta incompatibilidad entre el artículo 19, primero párrafo.
de la Ley N.° 3859 de 7 de abril de 1967, Ley sobre Desarrollo de la Comunidad
y el artículo 62 del Código Municipal de 30 de abril de 1998.
En
efecto, en ese dictamen, la Municipalidad consultante habría estimado que las
limitaciones del artículo 62 implicaban una derogatoria por incompatibilidad de
la habilitación prevista en el numeral 19 LDC.
Sin embargo, en el dictamen C-138-2009 se determinó
que el artículo 19 LDC se encuentra vigente y que las Municipalidades
efectivamente podrían donar bienes inmuebles a las Asociaciones de Desarrollo
Comunal siguiendo los procedimientos previstos en esa norma. Se transcriben las
conclusiones del dictamen C-138-2009:
“1.- Los artículos 19 de la
Ley n.° 3859, 18 de la Ley n.° 5338 y 1° de la Ley n.° 3754 están vigentes.
2.-Los procedimientos que
deben seguir las municipalidades para donar bienes inmuebles de su propiedad a
las asociaciones de desarrollo comunal, a las fundaciones y a la Asociación
Nacional de Educadores, son los que prescriben los
artículos 19 de la Ley n.° 3859, el 18 de la Ley n.° 5338 y el 1° de la Ley n.°
3754.
3.-Sin embargo, cuando se
trata de bienes inmuebles afectos a un fin público, se requiere de la
respectiva autorización mediante una ley de la República
4.-Por consiguiente, se
aclaran y precisan las opiniones jurídicas n.° OJ-022-2007 de 12 de marzo de
2007 y n.° OJ-009-2009 de 4 de febrero de 2009 y el dictamen n.° C-267-2008 de
3 de julio de 2008, en los términos de este estudio.”
La ratio decidendi
del dictamen C-138-2009 se encuentra en la parte final de su punto II:
“La pregunta que debemos
hacernos a esta altura de la exposición, sería si el criterio cronológico –la
norma posterior deroga a la anterior de igual o de inferior rango que la regula
la misma materia de forma contradictoria- se aplica cuando se trata de una norma
especial anterior en relación con la norma general posterior de igual rango.
Desde nuestro punto de vista la respuesta sería negativa. Pues, como dijimos
atrás, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior derogue a la
anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de
por medio un criterio de especialidad. Al respecto, DIEZ PICAZO nos recuerda
que en el caso de incompatibilidad entre la norma posterior y la anterior
prevalece la norma especial, y no la general.
“De acuerdo con este último,
en caso de incompatibilidad entre normas, debe prevalecer –es decir, debe
aplicarse prioritariamente- aquella que tenga un ámbito de regulación más
restringido o, dicho de otro modo, aquella cuyo supuesto de hecho constituya
una precisión o especificación en relación con el de la otra. La species
debe prevalecer sobre el genus. De aquí, que el criterio de la especialidad no sea
aplicable a todo tipo de antinomias, sino tan sólo a aquellas que se denominan unilaterales, es decir, que responden
al esquema lógico total-parcial:
la norma general no es incompatible con la especial, mas la especial sí lo es
con la general. Ello implica, como ya se ha dicho, que, si la norma especial no
existiera o si desapareciera, su supuesto de hecho quedaría automáticamente
incluido de forma indiferenciada en el de la norma general”. (Véase: DIEZ
PICAZO, Luis M. Op. cit., págs.
346 y 347).
En este supuesto, se aplica el
aforismo jurídico que señala: “Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali”. Así
las cosas, sucede que la norma posterior tiene alcance más amplio que la
anterior, la cual deviene por tanto, especial en relación con la primera. “Esta regla, que en última instancia no es
más que una máxima de experiencia, para fundarse en la idea de que, cuando el
legislador dicta una regulación general contrastante con otra anterior más
restringida, no tiene la intención de privar de eficacia a esta última, ya que,
de ser así, lo declararía expresamente. La misma razón que justifica la existencia
misma del criterio de la especialidad –es decir, la progresiva diferenciación
de las respuestas normativas del ordenamiento- avalaría su prevalencia sobre el
criterio cronológico”. (Véase: DIEZ PICAZO, Luis M. Op.
cit., págs. 361 y 362). Ahora bien, el jurista
español nos advierte de que la máxima jurídica que estamos siguiendo no puede
tener un valor absoluto por dos razones. Primero, porque los criterios de
resolución de antinomias y sus eventuales conflictos recíprocos padecen de un
escaso grado de positivación; más que un carácter
normativo, tienen una naturaleza de reglas doctrinales para la interpretación.
Desde esta perspectiva, pueden existir sólidos argumentos para sostener la
máxima que estamos glosando, pero también pueden haber fuertes argumentos para
afirmar la prioridad del criterio cronológico. El argumento cronológico se
impone cuando por razones lógicas la norma posterior general solo tiene sentido
en la medida que abarque el contenido de la norma especial anterior. Segundo,
cuando se trata de normas subalternas (permiso positivo-obligación, permiso
negativo- prohibición) “(…) la
solución al conflicto entre los mencionados criterios no es diáfana”.
(Véase: DIEZ PICAZO, Luis M. Op. cit., pág. 363). Por otra parte, señala, con acierto, DIEZ PICAZO
que la preferencia por la norma especial sobre la norma posterior general
tampoco puede tener un valor absoluto, “(…) porque razones de orden teleológico
pueden impeler a dar prioridad a la lex posterior generalis”. (Véase: DIEZ PICAZO, Luis M. Op. cit., pág. 363).
Con base en lo anterior, se
sostendría que no cabe duda que la norma que se encuentra en el numeral 62 del
Código Municipal es general, toda vez que se refiere a las donaciones de
cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles de las municipalidades,
indistintamente del donatario. En cambio, el artículo 19 de la Ley n.° 3859,
establece una autorización para que las municipalidades puedan otorgar
subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a las
asociaciones de desarrollo comunal. “
En síntesis, el dictamen
C-138-2009 estimó que la habilitación del artículo 19 LDC para que las
Municipalidades donen bienes inmuebles no
demaniales a las Asociaciones de Desarrollo
Comunal, constituye una norma especial en relación con el artículo 62 del
Código Municipal, norma que – en términos generales – impide a las
Municipalidades donar sus bienes a particulares, salvo que la Asamblea
Legislativa, mediante Ley Formal, lo autorice- Esta tesis también ha sido
expuesta por la Contraloría General en su oficio 4566-2005 de 25 de abril de 2005 ya
transcrito -.
Debe insistirse en las
conclusiones del dictamen C-138-2009.
Si bien no cabe duda de que,
el artículo 62 del Código Municipal ha impuesto estrictas limitaciones a las potestades
de disposición de las Municipalidades, aún sobre sus bienes meramente
patrimoniales, el contenido del artículo 62 no es incompatible, de forma clara
y contundente, con el propio del artículo 19 LDC.
En este orden de ideas,
conviene puntualizar que la disposición del artículo
Ergo, el contenido del
artículo 19 LDC no es contrario, en forma de incompatibilidad, al del numeral
En todo caso, conviene
subrayar que la tesis en pro de la vigencia del
artículo 19 LDC es la más favorable al principio de presunción de validez de
las normas jurídicas – ut res magis
valeat queam pereat – previsto implícitamente en el artículo 129 de la
Constitución.
Luego, entonces, debe
señalarse que si bien el dictamen C-294-2011 de 1 de diciembre de 2011 este
Órgano Superior Consultivo examinó correctamente el contenido del artículo 62
del Código Municipal, lo cierto es que debe precisarse y aclararse que en
tratándose de las Asociaciones de Desarrollo Comunal, las Municipalidades sí
pueden transferirles a título de
donación sus bienes patrimoniales. En el caso de los bienes demaniales
es obvio que requieren que dichos bienes sean desafectados mediante Ley por la
Asamblea Legislativa. Esto en virtud del carácter especial de la habilitación
del artículo 19 LDC.
B.
CONCLUSION
Con fundamento en lo
expuesto, se reiteran las conclusiones
del dictamen C-138-2009 de 18 de mayo de 2009.
Atentamente,
Jorge Andrés Oviedo Alvarez
Procurador
Adjunto
JOA/jmd
OJ-011-2013
MUNICIPALIDADES. ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL. DONACIONES DE
BIENES INMUEBLES. DOMINIO PUBLICO.
Por memorial SVA-003-2013 de 22 de enero de 2013 una señora
diputada nos consulta sobre el
alcance del artículo 19 de la Ley sobre
Desarrollo de la Comunidad (LDC). Esto en relación con el numeral 62 del Código
Municipal (CM).
En
este sentido, se indica que en el dictamen C-138-2009 de 18 de mayo de 2009,
este Órgano Superior Consultivo estableció que no existe incompatibilidad entre
el artículo 19 LDC y el numeral 62 del Código Municipal (CM). Ergo, en el
dictamen se puntualizó que el artículo 19 LDC se encuentra vigente.
Lo
anterior implica que las Municipalidades, al amparo del artículo 19 LDC, se
encuentran habilitadas para donar bienes inmuebles a las Asociaciones de
Desarrollo Comunal, salvo si dichos bienes se encuentran afectos a un fin
público, en cuyo caso se impone la exigencia de
autorización de la Asamblea Legislativa mediante Ley Formal.
Ahora
bien, la duda de la consultante se origina en el dictamen C-294-2011 de 1 de
diciembre de 2011.
Según
lo indica la consultante, en este dictamen se estableció que con la
promulgación y vigencia del Código Municipal, las Municipalidades se encuentran
impedidas para hacer donaciones de bienes inmuebles, de manera directa, a favor
de las asociaciones de Desarrollo Comunal.
En
el memorial SVA-003-2013 se entiende que el dictamen C-294-2011 habría
establecido que el artículo 19 LDC no constituye “Ley Especial” en el sentido
de que lo exige el artículo
A
través de la Opinión Jurídica OJ-11-2013 de 11 de marzo de 2013, Jorge Oviedo
concluye:
Con fundamento en lo expuesto, se
reiteran las conclusiones del dictamen C-138-2009 de 18 de mayo de 2009.