Accesibilidad
Dictamen : 040 - del 12/03/2013
(Reconsidera de oficio)
12 de marzo del 2013
C-040-2013
Ing.
Agr.
Eugenio
A. Porras Vargas
Presidente
Junta
Directiva
Colegio
de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica
Estimado
señor:
Con
aprobación de la señora Procuradora General de
I.- ANTECEDENTES
El
Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (CIAgro)
solicita una reconsideración de oficio del dictamen C-193-2008. Estima que el
Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria
(INTA) no está autorizado para realizar los estudios y emitir las
certificaciones de uso conforme del suelo, establecidos en los arts. 46 y 47 de
Por
el interés que tiene en la decisión del asunto, se confirió audiencia al
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el que, a través de la señora
Ministra a. i, Xinia María Chaves
Quirós, expresó los motivos por los que sí es competente para llevar a cabo
esos actos, refutó los argumentos esgrimidos por CIAgro,
y pidió confirmar el dictamen.
A
continuación se resumen los criterios vertidos en el dictamen que se impugna,
el recurso de reconsideración, lo manifestado por el MAG y la réplica de CIAgro.
I.1)
DICTAMEN C-193-2008
El Colegio de Ingenieros
Agrónomos de Costa Rica, en su oportunidad, consultó si están legalmente
autorizados para realizar los estudios de suelos y emitir las certificaciones
para el otorgamiento de beneficios y exoneraciones fiscales de
1)
El INTA, o deben hacerlos profesionales incorporados al Colegio de Ingenieros
Agrónomos y acreditados ante el MAG.
2)
En forma privada, los profesionales que laboran para el INTA, habida cuenta del
posible conflicto de intereses, por tener éste la función de aprobarlos.
3)
Los bachilleres en ciencias forestales, en general o únicamente en tierras
donde se desarrollarán proyectos forestales, de conformidad con el Decreto
30636/2002.
El
dictamen de mérito concluyó que:
1)
El INTA puede llevar a cabo los estudios y certificaciones de suelos previstos
en las referidas normas contratando los servicios de profesionales autorizados por
el CIAgro, ya sea por el régimen estatutario del
servicio civil o contrataciones temporales, según
2)
Los profesionales autorizados al efecto por el Colegio consultante, que prestan
funciones para el INTA (por relación estatutaria o de servicios profesionales)
deben dedicarse a tiempo completo a desempeñarlas (en forma de prohibición, por
ley expresa, o contrato de dedicación exclusiva), y no pueden ejercer
privadamente su profesión.
3)
Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en
ciencias forestales, están habilitados para realizar estudios de suelos y
emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno
se desarrollarán o no proyectos forestales.
Para
ello, el pronunciamiento consideró, en síntesis:
Los
incentivos de
Distingue los estudios de
suelos como actividad de investigación científica, en los términos del artículo
1° del Decreto 31857/2004 (Reglamento a
El artículo 46 LUMCS “no prohíbe, ni restringe
que esos profesionales sean únicamente aquellos que ejercen en forma privada,
pues más bien habilita a cualquier profesional autorizado por el colegio de
ingenieros agrónomos, incluso a aquellos que sean contratados por la
administración para brindar sus servicios como parte del servicio público de
investigación agropecuaria…”.
Los estudios de suelos
agrarios como actividad de investigación agropecuaria pública, destinada a
incrementar los conocimientos y tecnología agronómica, compete al INTA, y a lo
largo de los años ha estado a cargo de otros órganos del MAG, antes Secretaría
de Fomento y Agricultura, sobre todo de
Afirma que “el
fundamento para la realización de estudios e investigación de suelos por parte del
INTA proviene, no de su ley de creación, sino de la conjugación de toda una
serie de potestades legales (particularmente
La exención (total o
parcial, subjetiva u objetiva) enerva el surgimiento de la obligación
tributaria y está sometida al principio de legalidad tributaria (arts. 61 y 62 del Código Tributario). Todos los elementos
necesarios para su configuración deben derivarse de un texto legal.
Acorde con los numerales 62 del Código Tributario y 46
LUMCS, sólo tienen validez y eficacia para acceder a los beneficios fiscales
que ésta crea en los artículos 48 y 49, los estudios de suelos aprobados por el
MAG que practiquen los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros
Agrónomos, sea que se desempeñen en el ejercicio liberal de su profesión o
laboren para
El INTA “carece por sí mismo de la competencia legal
para emitir los estudios que exige el citado artículo 46, por lo que la única
manera de brindar estos servicios es a través de la provisión externa de los
mismos”.
El
INTA es órgano de desconcentración máxima del MAG, con personalidad jurídica
instrumental, especializado en la investigación agropecuaria de interés social,
a manera de servicio público, y tiene autorización legislativa para la venta de
servicios al sector público y privado, siempre que no menoscabe las demandas de
aquella. También se le faculta a contratar, por vía
del servicio civil o contratación administrativa, los servicios profesionales
necesarios para su gestión administrativa o cumplimiento de la función pública asignada. (Ley
8149, arts. 1°, 2°,
Como el Instituto puede vender servicios y proveerse
de los recursos que necesite para su gestión, “lo que procede es que el INTA
brinde los servicios de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, mediante
la contratación previa de dichos servicios a profesionales autorizados por el
colegio de ingenieros agrónomos, ya sea a través del régimen estatutario del
servicio civil, o como contrataciones temporales, sujetas a la ley de
contratación administrativa y su reglamento”.
La prestación de los servicios de estudios de suelos
que establece el artículo 46 LUMCS no demerita la competencia de “investigación edafológica como parte de
la investigación agropecuaria pública que ha venido realizando la administración
(MAG e INTA) desde hace décadas”.
El
INTA tiene una facultad genérica para emitir certificaciones de uso conforme,
según el artículo 65.2 de
“Así las cosas, podemos concluir –al igual que
con la potestad de elaborar estudios de suelos- que si bien al INTA no le
alcanza la titularidad para la emisión de certificaciones con fines tributarios
por sí mismo, sí posee la autorización legislativa para adquirir estos
servicios profesionales e incorporarlos dentro de su personal a efectos de
cumplir con su actividad normal, que en este caso particular incluye además la
venta de servicios”.
En lo que respecta a la posible incompatibilidad de
intereses que pudieran surgir entre los propios del cargo que ocupa un
funcionario público y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta,
para prevenir la colisión de estos y en aras de tutelar el interés público, “se
requiere que los profesionales autorizados para realizar estudios de suelos y certificaciones
de uso conforme que trabajen para el INTA –por relación estatutaria o de
servicios profesionales- se dediquen por completo a realizar dichas funciones”,
en forma de prohibición (en caso de ley expresa; Leyes 5867/1975 y 8422/2004, art. 15) o por contrato de dedicación exclusiva.
Los profesionales forestales “con grado mínimo de
bachiller en ciencias forestales, debidamente incorporados al colegio de
ingenieros agrónomos en calidad de miembros ordinarios, se encuentran
habilitados para realizar en general estudios de uso de suelos y emitir
certificaciones de uso conforme, con independencia de si en las tierras se
desarrollarán o no proyectos forestales”. (Esto con base en las normas que
rigen la materia: arts. 2° inc
e del Decreto 22614; 4°, 5°, 15, 17 y 21 de
EL CIAgro no cuestionó el
último extremo.
I.2) FUNDAMENTOS DE
Los motivos que
fundamentan la solicitud de reconsideración de oficio se resumen así:
1) Hay incoherencia y contradicción en
el dictamen recurrido cuando afirma que si bien el INTA carece de atribución
para realizar los estudios de suelo y emitir las certificaciones de uso
conforme (arts. 46 y 47 LUMCS), puede a tales efectos
contratar profesionales, ingenieros agrónomos o forestales, y vender ese
servicio.
Si no tiene competencia,
no puede contratar servicios a ese fin. Con el argumento contrario, llevado ad absurdum, podría vender servicios de cualquier naturaleza
siempre que contrate personal calificado para ello: servicios legales,
contables, de consultoría y construcción, si contrata abogados, contadores,
ingenieros y arquitectos, etc. La conclusión se opone al principio de
legalidad.
El MAG o INTA sólo puede
contratar personal para ejecutar las funciones que le han sido encargadas
(artículo 6°, inciso e LUMCS); no para prestar servicios que el ordenamiento
jurídico no le autoriza.
El art
46 LUMCS no faculta al INTA a realizar los estudios de suelos y emitir certificaciones,
por sí mismo o mediante la contratación de personal.
2) El único servicio que el INTA puede prestar e
incluso vender, de acuerdo con su Ley (art. 2°), es
el de investigación, que tiene como
objetivo “…aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología tratando de
descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o
insuficientemente estudiados”. (Decreto
31857/2004, artículo 1°).
Los
estudios de suelos y certificados previstos en los artículos 46 y sigtes. de
3) Del análisis de las normas que regulan la materia queda claro que los
estudios y certificados deben ser hechos por profesionales que ejercen
privadamente su profesión, ajenos al MAG, incluyendo al INTA.
3.1) Para realizarlos, los profesionales han de estar
autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditarse ante el MAG
(Art. 34 RLUMCS).
Es
paradójico que los funcionarios del INTA, que lo son del MAG, se acrediten ante
el mismo INTA (MAG).
3.2) Si el INTA es el órgano de control, a nombre del MAG,
¿cómo pueden sus funcionarios controlarse a sí mismos en el ejercicio de la
función ?. Hay contradicción e incompatibilidad entre
ambas funciones.
3.3)
Si el INTA presta el servicio con sus propios funcionarios o por contratación
de personal, ¿cuál departamento del MAG hará la
aprobación. Y ¿ante quién someterán los Certificadores
que contrate el INTA los estudios y certificados para su aprobación, si es el
mismo INTA quien debe aprobarlos?
3.4)
La terminología del artículo 36 RLUMCS delimita el tipo de estudios que puede
realizar el Certificador de Uso Conforme del Suelo: “al nivel de detalle que
requieran los casos concretos”. Y deja incólume la facultad del MAG de realizar
estudios de suelos a nivel general (nacional, regional o local), para definir
los de naturaleza agrícola.
Precisamente con base en esos estudios operan
los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, quienes contrastan en el campo la
realidad presente con la clasificación dada por el MAG, para determinar el tipo
de suelo y su uso (actual o potencial). Es diferente el ámbito de actuación de
los Certificadores y el MAG.
3.5)
A tono con el artículo 46 LUMCS, el interesado debe comprobar ante el MAG si la
utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso
o al uso potencial.
Si la
demostración ha de hacerse ante el MAG, lo es a través de un mecanismo externo.
3.6)
Por el principio de legalidad tributaria, al tratarse de beneficios fiscales,
el estudio o certificación sólo puede realizarlo quien indica la norma:
profesionales que ejercen privadamente la profesional, ajenos al MAG (e
INTA). Si la norma atribuyera a éste esa
facultad, lo hubiera precisado.
3.7)
Las
reglamentarias que el dictamen menciona son de menor jerarquía y ceden ante
aquellas. No cita ninguna norma legal
que otorgue idéntica actuación al MAG o INTA. Se fundamenta en una conjugación
de potestades que históricamente han atribuido la realización de estudios e
investigación de suelos al MAG y, por distribución interna de competencias,
mediante Reglamento Ejecutivo a
3.8)
Si pudiera considerarse que al MAG (INTA) le corresponde la elaboración de
estudios de suelos y la emisión de los respectivos certificados, estos serían
todos aquellos que no se encuentren contemplados en los arts
46 y 47 de
3.9)
La asignación de funciones en materia de suelos del MAG al INTA ha sido
hecha en forma incorrecta. El INTA está
impedido para realizar actividades más allá del objeto específico que le
atribuye
I.3) POSICIÓN DEL MAG
La
posición que sostiene el MAG, por medio de la señora Ministra a. i., se
desglosa en los siguientes aspectos: competencia del INTA derivada de varias
normas, interpretación de los arts. 46 y 47 LUMCS,
venta de servicios de investigación, objeciones a otros alegatos del CIAgro y razonamientos reflexivos finales.
I.3.1) COMPETENCIA DERIVADA DE DIVERSA NORMATIVA
En opinión del MAG, acerca de la competencia
del INTA para realizar estudios y certificaciones de uso conforme del suelo,
además de lo expresado en el dictamen C-193-2008, deben analizarse una serie de
normas:
1)
2) El Reglamento a
3)
4) El Reglamento a
5) Ley 8149/2001, de creación del INTA. Le
confiere –afirma- “las competencias atribuidas al MAG en la ley
6) Reglamento a
a) Suprime de la estructura
orgánica del MAG,
b) Encomienda al INTA la
ejecución de las funciones y competencias que el Decreto 26431 (art. 49) atribuyó a aquella Dirección;
c) Confía a
I.3.2) INTERPRETACION DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS
Para el MAG, en interpretación de los artículos
46 y 47 de
Los funcionarios del MAG que se desempeñan como
agrónomos deben estar incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos, de
acuerdo con el Manual de Clases para la contratación de funcionarios. El INTA sólo cobra el costo de los servicios
que brinda.
I.3.3) VENTA DE SERVICIOS DE INVESTIGACION
Con apego al Diccionario de
A su juicio, en la ejecución de estudios de
suelo y certificaciones de uso conforme lleva a cabo una actividad de
investigación, ya que es un proceso (toma de muestras, evaluación y
determinación de la capacidad del terreno) en que se aplica el método
científico, para alcanzar resultados objetivos tendentes a emitir el criterio
certificado, a requerimiento del usuario. Además, las certificaciones incorporan un capítulo
específico de recomendaciones técnicas o prácticas de transferencia tecnológica
en manejo, conservación y recuperación de suelos, obligación del INTA. (Ley
7779, arts. 19; Ley 8149, art.
2°).
Niega que la venta de servicios que puede hacer
el INTA se limite a los de investigación, como lo establece el artículo 2° de
Añade que
I.3.4) OTRAS ALEGACIONES CONTRA
El MAG contestó las objeciones hechas por el CIAgro a que los funcionarios del INTA (profesionales en
agronomía) realicen las labores en discordia, así:
Pueden acreditarse porque cumplen una función
asignada por ley, para satisfacer un interés público; no un interés particular,
como lo hacen los certificadores privados.
Se controlan por medio de los reglamentos
internos de funcionamiento, la supervisión que ejerce la jefatura, y el
ordenamiento jurídico administrativo que rige la función pública (LGAP, Ley de
Control Interno, Ley de Presupuestos Públicos, Ley de Enriquecimiento Ilícito, etc).
Añade otros reparos a la solicitud de reconsideración
de oficio (CIAgro):
a) El art 46 LUMCS alude al
“profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”; no a
profesionales que ejercen privadamente.
b) Confunde la labor que realiza un certificador de uso
conforme en el ámbito privado con la función pública que se encomienda al
INTA.
En el primer caso, el certificador realiza el estudio
y lo presenta a la oficina respectiva del INTA para su revisión y aprobación,
si procede.
Cuando el INTA realiza el estudio y certificación,
verifica la información de campo, levantada por el funcionario, emite el
documento y lo comunica al solicitante.
c) Respecto de la invocación hecha por el CIAgro del artículo 36 del Decreto 29375, hace dos
objeciones:
c-1) Deja sin explicar a quién supervisará el Certificador
de Uso Conforme del Suelo, con qué medios o criterios.
c-2) El INTA, por la competencia dada por el MAG, también puede
hacer estudios a nivel de detalle que se le soliciten, para cumplir los fines
de
c-3) No hay una cartografía nacional de suelos y capacidad
de uso de la tierra, a una escala de
publicación adecuada y obligatoria, que deban usar los Certificadores para
verificar la información.
d) El argumento, en apariencia certero, de que los
artículos 46 y 47 son normas especiales, predominan sobre las generales, y
fijan un sujeto concreto para llevar a cabo los estudios de suelo y emitir la
certificación de uso conforme, cede ante el principio de aplicación de las
normas en el tiempo, según el cual la norma posterior deroga la anterior.
I.3.5) RAZONAMIENTOS REFLEXIVOS FINALES
El MAG hace unos razonamientos reflexivos
finales:
a) El Estado debe velar por
que el territorio nacional no destinado a áreas silvestres protegidas, 76 %, se
oriente a un uso conforme con su capacidad. Labor que no puede entregarse al
sector privado, cuyos fines no necesariamente coinciden con los de proteger los
activos naturales, que el legislador plasma en
b) Ante el manejo de la
emergencia alimentaria global a enfrentar a corto plazo, el MAG e INTA jugarán
un papel primordial en la preservación de los suelos de alto valor agronómico,
que aseguren la suplencia sostenida de alimentos básicos para consumo de la
población.
c) Es importante que el INTA
recolecte toda la información sobre las características de nuestros suelos y la
ponga a disposición del Sector Agropecuario y del país en general.
d) Como los estudios de
levantamiento, prospección de suelos y capacidad de uso de las tierras son de
elevado valor,
I.4) RÉPLICA DEL
COLEGIO (CIAgro)
El Colegio, replica, en resumen:
La normativa anterior a
La atribución de competencias del MAG al INTA,
distintas a la investigación, único servicio que puede vender, contraviene su
propia ley.
Las normas reglamentarias en las que el
dictamen C-193-2008 y el MAG fundamentan la posibilidad de que el INTA realice
los estudios de suelos y emita certificados de uso conforme, van más allá de
La afirmación de que no debe distinguirse donde
la norma no lo hace contradice el principio de legalidad y pretende legitimar
el principio de libertad (lo que no está prohibido, está permitido).
Reitera que la facultad del MAG para realizar
estudios de suelos lo es a nivel general (nacional, regional o local), los
certificados de uso conforme del suelo no constituyen actividad investigativa y
que la venta de otros servicios
relacionados con la innovación, generación o transferencia en tecnología (art. 7° del Reglamento a
Ninguna norma reglamentaria tiene fuerza
superior a una ley, por más posteriores o especiales que sean, ni pueden ir más
allá de
Para
resolver la gestión formulada, se analizan los siguientes temas: el uso
sostenible de los suelos agrarios, capítulo de incentivos de
II.- USO RACIONAL DEL SUELO
II.1) USO SOSTENIBLE DE LOS SUELOS AGRARIOS
El suelo agronómico, componente esencial del
medio ambiente, es “frágil, de difícil y larga recuperación (tarda desde miles
a cientos de miles de años en formarse), y de extensión limitada. Un uso
inadecuado puede provocar su pérdida irreparable en tan sólo algunos años”. Por
su extremadamente lenta tasa de formación y regeneración, en la práctica se le
considera como recurso no renovable.
(Problemática
de los Usos del Suelo. http://www.miliarium.com/Proyectos/SuelosContaminados/Manuales/Problemasusosuelo.asp. Asociación Europea de Libre
Comercio. Suelos contaminados, en http://www.madrid.org/cs/Satellite?idTema=1109265600870&c=CM_InfPractica_FA&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&sm=1&language=es&cid=1114178591774&segmento=1).
Años más tarde, el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y
También
Para que el suelo pueda desempeñar sus numerosas
funciones, es necesario mantenerlo en buen estado, protegiéndolo contra la
degradación. En Costa Rica se han anotado como factores de ésta: los
desequilibrios hídricos, las fuertes pendientes y el mal uso de las tierras.
Las cifras sobre la mala utilización del
recurso suelo, al año 2000, son: el 26,5 % sobreutilizado,
45,3 % subutilizado y sólo un 28,2 tiene un uso adecuado. (GEO Costa Rica: una
perspectiva sobre el medio ambiente. Ministerio del Ambiente y Energía-Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente. 2002. Aspectos
del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica.
Agenda 21-Costa Rica. Informe de la
participación de Costa Rica en la 5° sesión de
En
Es intrínseco al desarrollo sostenible utilizar el
ambiente, incluido el suelo, reduciendo al mínimo su deterioro. (ALVARADO,
Alfredo. El papel del estudio del suelo en la agricultura costarricense, pg. 1. En: “X Congreso Nacional Agronómico/ II Congreso de
Suelos”. CIACR, San José. 1996).
II.2) EXPLOTACION RACIONAL DE
La explotación racional de la tierra o de los recursos
naturales y, en particular, con el ejercicio de la actividad agraria, es un
principio de tutela constitucional. (Constitución, arts.
50 y 69. SALA CONSTITUCIONAL, votos 5399-93, 5976-93, 2233-93,
6322-2003, N° 9927-2004, 10290-2005, 13045-2005,
7996-2006, 18051-2006, 02410-2007, 03923-2007, 17552-2007, 18044-2007,
001171-2008, 001172-2008 y 14092-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, voto 66-2006 TRIBUNAL
AGRARIO, votos 199-2000, 141-F-04, 0252-F-07).
A partir de los
parámetros constitucionales, la protección al ambiente debe encaminarse a la
utilización inteligente de sus elementos, sin poner en riesgo la productividad
de los recursos naturales para el presente y el futuro. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 2008-001172).
II.3) SOSTENIBILIDAD DEL RECURSO SUELO EN
Lo último, en armonía con
III.- CAPÍTULO DE INCENTIVOS DE
Aun cuando la
consulta original y la solicitud de reconsideración de oficio abarcan los
artículos
Fiscales o tributarios:
1) Asignación de un menor
valor tributario a los inmuebles agrícolas de uso conforme (art.
48).
2) Exoneración parcial (en
un 40%) del pago del impuesto de bienes inmuebles (art.
49).
Crediticio:
Créditos bancarios preferentes (art. 46 y
50).
III.1) EL REQUISITO DEL ESTUDIO DE TIERRAS PARA
SOLICITAR LOS INCENTIVOS
“ARTÍCULO 46.- Para hacer
efectivos cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario, así como para
el acceso a créditos preferenciales de los que apruebe el Sistema Bancario,
relacionados con el uso de la tierra agrícola, el beneficiario que lo
reclame tendrá que comprobar, previamente, ante el Ministerio de
Agricultura y Ganadería que la utilización
actual o propuesta del terreno
por el que se percibe este beneficio corresponde
a la capacidad de uso o al uso
potencial, según el estudio de tierras elaborado, con
anterioridad, con base en la metodología oficial, por un profesional autorizado
por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.
Si la realización
de las actividades fuere incompatible con el uso óptimo del terreno, conforme
con lo indicado en el párrafo anterior, no se le concederán el beneficio de
exenciones ni los incentivos que solicita”.
El beneficiario (propietario o legítimo poseedor, arts 133 incs 1 y 2 RLUMCS; 6 incs a, b y d Ley 7509) que solicite “cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario”
o “créditos preferenciales” destinados a la actividad agropecuaria (art 136 RLUMCS), ha de comprobar ante el MAG (INTA) que la
utilización actual o propuesta del terreno corresponde a la capacidad de uso o
al uso potencial, por medio de un estudio de tierras elaborado por un
profesional del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con base en la metodología
oficial.
III.1.1)
ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS
Al respecto, el artículo 6° RLUMCS hace las siguientes
aclaraciones terminológicas:
“Uso conforme del suelo. Aquel uso del
suelo que se ajuste a las normas consideradas en la Metodología para la
Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica y a las
normas técnicas de manejo y conservación del suelo establecidas en la ley Nº 7779.
“Capacidad de uso de la tierra. Es el grado óptimo de
aprovechamiento que posee un área de terreno determinada, con base en la
calificación de sus limitantes para producir cultivos en forma sostenida y por
períodos prolongados”.
“La mejor práctica de conservación de suelos es el uso
de la tierra acorde con su propia capacidad de uso”. (Berstch, Floria. El
recurso suelo en Costa Rica. Décimo informe sobre el Estado de
(Sobre capacidad de uso y uso potencial o potencial
productivo, cfr.: LUMCS arts
2 inc c, 6 inc i, 7 inc c, 20, 27,
“Uso potencial de la tierra. Es el
uso que se le podría dar a la tierra una vez que se lleven a cabo las enmiendas
y mejoras necesarias mediante prácticas racionales de manejo y conservación de
suelos y aguas para lograr un beneficio social y de la tierra”.
“Potencial productivo del suelo. Es la capacidad
que tiene el suelo para producir en forma óptima, aplicando mejoras”.
“Tierras
agrícolas. Tierras con capacidad para el desarrollo de
actividades productivas agrícolas definidas según las clases de capacidad de
uso establecidas en la Metodología para la determinación de la capacidad de uso
de las tierras de Costa Rica".
A nuestro entender:
El uso actual
es el que se le da al terreno en la realidad (uso real), la forma como se
emplea en el presente. Puede coincidir o diferir con su aptitud natural.
Uso incompatible: uso no conforme.
III.1.2) CLASIFICACION DE TIERRAS POR SU CAPACIDAD DE
USO. Decreto 23214
(Metodología Oficial)
El
Decreto 23214/1994-MAG-MIRENEM oficializó la nueva “Metodología para
La clasificación tiende a compaginar los tipos
de tierras con los usos que mejor se adapten a sus condiciones naturales, para
un aprovechamiento racional y optimizar la producción sostenible.
La estructura del sistema de clasificación
comprende tres niveles: clases, subclases y unidades de manejo.
Clases de capacidad de uso son “grupos de tierras que presentan condiciones
similares en el grado relativo de limitaciones y riesgo de deterioro para su
uso en forma sostenible”.
El sistema consta de ocho clases,
identificadas con números romanos, en
las que se presenta un aumento progresivo de limitaciones para el desarrollo de
las actividades agrícolas, pecuarias y forestales.
Subclases de capacidad de uso son “grupos de tierras dentro de una clase que tienen
limitaciones del mismo tipo”.
Las unidades de manejo “constituyen una subdivisión
de las subclases de capacidad de uso, que indican el o los factores específicos
que limitan su utilización en actividades agropecuarias y forestales”.
El Decreto 33957, del 5/9/2007, reformó
Con relación al tema, se dictó el Decreto
36786-MINAET/2011, Manual para
III.2)
“ARTÍCULO 47.- Para mantener el beneficio de una exención o un
incentivo al efectuar los trámites de renovación o cancelación respectivos, el
interesado deberá presentar una certificación emitida por los profesionales
autorizados, para el efecto de comprobar que las actividades llevadas a cabo,
en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de
uso o al uso potencial durante todo el período. Si tal situación no se hubiere
dado, se le cancelarán, de inmediato, el beneficio de las exenciones o los
incentivos, a la persona o la empresa que haya incumplido, y esta deberá
reintegrarle al fisco los beneficios obtenidos a partir de ese incumplimiento”.
En desarrollo de ese numeral, el RLUMCS dispone:
“Artículo 135.— Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en
el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo,
el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso
Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante
todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de
uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas. Caso
contrario se procederá previa audiencia al interesado, a recomendar ante las
instancias correspondientes la cancelación inmediata del incentivo o
exoneración y el titular de los mismos deberá de reintegrar al fisco o
Municipalidad los beneficios obtenidos a partir del incumplimiento demostrado,
para lo cual se requerirá determinar la suma líquida y exigible”.
La norma reglamentaria sustituye “profesional
autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.
Si la certificación es requisito para “mantener” el
beneficio, también lo será para obtenerlo. (RLUMCS, art. 34). Va implícito en ese
término. Sería irrazonable exigirla para renovar la vigencia del incentivo o
cancelarlo, por incumplimiento, y no para otorgarlo.
La necesidad de renovar los beneficios
tributarios obedece a que tienen un lapso de duración o período fiscal
durante el que pueden disfrutarse, salvo
incumplimiento grave a las obligaciones del régimen. Así, al vencerse el plazo
de una exoneración, emerge de nuevo el hecho generador de la obligación tributaria.
(Doctrina del art 62, párrafo inicial, del Código
Tributario. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1999-04844. SALA PRIMERA DE
El certificado se requiere, de igual manera, para
la cancelación del beneficio
(RLUMCS, art. 135). Si el incumpliente
fuere adjudicatario o arrendatario de un terreno del IDA, hoy INDER (Ley
9036/2012), el incumplimiento acarrea la revocatoria del contrato. (Arts. 63 y 152 RLUMCS; 27 y 64 LUMCS).
El RLUMCS, arts. 6°,
a) Sustituye “profesional autorizado” por
“Certificador de Uso Conforme”.
b) Indica que los estudios de suelos y las certificaciones
para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los
artículos
c) Recalca la responsabilidad profesional en que
incurre el Certificador al expedir la certificación de uso conforme cuando se
compruebe que el beneficiario no cumple los requisitos para obtener los
incentivos (arts. 37 y 38).
b) Contempla la necesidad de audiencia (derecho de
defensa) para proceder a la cancelación del incentivo por incumplimiento.
c) Aclara que las exoneraciones o incentivos fiscales
y créditos preferenciales de
El trámite de los incentivos o exoneraciones de
carácter tributario entraña una solicitud del interesado, aprobación,
recomendación y autorización (RLUMCS, arts. 36, 130,
131, 132.5, 133 y 136).
III.3) ASIGNACION DE MENOR
VALOR TRIBUTARIO A LOS INMUEBLES AGRARIOS DE USO CONFORME
“ARTÍCULO 48.- En la próxima
revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del cantón de
jurisdicción, las municipalidades deberán incluir como criterio adicional de
valoración, la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización
actual acorde con su capacidad de uso o su uso potencial, en cuyo caso le
asignarán un valor menor”.
El artículo 65 ibid agregó
un párrafo al final del artículo 15 de
Se trata de una desgravación parcial que incide en la
base imponible del inmueble.
La solicitud de otorgar un menor valor tributario a
los inmuebles agrarios se hace ante
III.4) EXONERACIÓN
PARCIAL DEL PAGO DEL IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES
“ARTÍCULO 49.- A los propietarios o poseedores de los terrenos agrícolas que se utilicen
conforme a su capacidad de uso, y que además apliquen prácticas de
manejo, conservación y recuperación de suelos, se les exonerará del pago
del impuesto de bienes inmuebles, en un cuarenta por ciento (40%) de lo que
les corresponde pagar de acuerdo a la valoración del terreno que haya hecho el
perito respectivo”.
Comentarios:
1) Para la exoneración se requiere: la utilización de
los terrenos agrícolas conforme a su capacidad de uso y adecuadas prácticas de
manejo, conservación y recuperación de suelos (RLUMCS, arts.
34 y 133).
Al MAG se le encomienda
emitir los lineamientos para el uso de la mejor tecnología disponible y las
mejores prácticas de uso y manejo del suelo agrario (art.
128 RLUMCS, ver relación con el
2) Sobre la
presentación al MAG del estudio de suelos elaborado por el Certificador (de Uso
Conforme) y la certificación expedida por éste, cfr.:
RLUMCS, arts. 34 y 131.2).
4) El trámite de la solicitud del incentivo lo pauta el artículo
131 RLUMCS: el interesado contrata los servicios de un Certificador de Uso
Conforme del Suelo y hace llegar el
estudio (“informe”) y la certificación realizados
por este al MAG, el que los verifica, con costo según tarifa, y los avala o
rechaza. (Art. 132.3 RLUMCS). El interesado retira el aval del MAG y lo
traslada a
5) A solicitud de la instancia administrativa
correspondiente, cada dos años el MAG debe verificar el manejo de uso conforme
(de las propiedades beneficiadas con la exoneración parcial del pago del
impuesto de bienes inmuebles) y dar las recomendaciones de suspender o suprimir
el beneficio, por incumplimiento, o mantenerlo (art.
131.5 RLUMCS).
(Sobre la valoración de los inmuebles para efectos
tributarios y la participación de
III.5) CREDITOS
PREFERENCIALES
Los créditos preferenciales relacionados con el uso de
la tierra agrícola se otorgan bajo las directrices del Sistema Bancario
Nacional (art 132.4 RLUMCS).
Éste, en los planes para el otorgamiento de créditos
al sector agropecuario puede incluir préstamos y recursos específicos para
prácticas de manejo, conservación o recuperación de suelo y estudios básicos de
impacto ambiental (art. 50 LUMCS).
IV.-
Para la recta interpretación de los términos
“profesional (es) autorizado (s)” contenidos en los artículos 46 y 47 LUMCS, a más
de lo que se expondrá en otros puntos, han de tenerse en cuenta los principios
de legalidad administrativa y legalidad tributaria, en tanto esos artículos
involucran exenciones fiscales o tributarias.
IV.1) PRINCIPIO DE LEGALIDAD
ADMINISTRATIVA
El principio de legalidad administrativa tiene
fundamento en tres normas:
Artículo 11 de
"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad
y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede..."
El artículo 11 de
"1. La
Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo
podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”.
El artículo 13 de ese mismo cuerpo normativo:
"1. La
Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no
escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio
del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos." (Sobre las normas escritas y no escritas, vid. arts. 6° y 7° ibid).
El
principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la
actuación administrativa legítima, para su validez; “lo que no está permitido
ha de entenderse prohibido”. (García De
Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. Vid
también: SALA PRIMERA DE
“Las
instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre
apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto
expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y
legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado
les está vedado”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la
misma línea, resolución N° 293-2005 de
“La sujeción de la
actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se
erige en el fundamento previo y necesario de su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de
una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la
conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita,
no prohibida. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración
discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del
Ordenamiento Jurídico”. (SALA PRIMERA
DE
La legalidad administrativa “supone una armonía
de las actuaciones y omisiones de los órganos y entes públicos con el
Ordenamiento Jurídico, que delimita su régimen de competencias”. El concepto de validez del acto (art 128 LGAP) es “la conformidad de la manifestación
administrativa (actuación, función u omisión) con el Ordenamiento Jurídico”
(fuentes escritas y no escritas). La
validez constituye “un efecto del principio de legalidad, en tanto toda
actuación o función administrativa debe sustentarse en una norma jurídica válida
que la autorice, ajustando todos sus elementos a la finalidad misma de la
potestad y competencia pública….” (SALA PRIMERA DE
IV.2) PRINCIPIO DE LEGALIDAD
TRIBUTARIA
En cuanto el capítulo de incentivos de
La intervención de ley es necesaria para afectar los
derechos fundamentales del particular frente a
Es potestad del legislador, crear, modificar o
suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios
fiscales. La ley formal de creación de
los tributos nacionales ha de definir sus elementos esenciales: el sujeto pasivo,
el hecho generador, la base imponible y la tarifa del tributo (Código
Tributario, art. 5, inc.
b). El sujeto pasivo es la persona
obligada al cumplimiento de la prestación tributaria (Ibid.,
art. 15). El hecho generador es el presupuesto
que determina la ley para tipificar el tributo, que al concretarse origina el
nacimiento de la obligación (Ibid, art. 31). La base
imponible es aquella a partir de la que se calculará el importe de la
obligación tributaria. (SALA CONSTITUCIONAL votos 4785-93, 4844-1999
y 5016-2004; SALA PRIMERA DE
En lo que atañe al impuesto sobre bienes
inmuebles, vid. Ley 7509, arts. 1°, 2°, 3°, 6°, 9°,
10, 10 Bis, 11, 16, 17 y 26. Decreto 27601-H, arts.
1°, incs 1 y 3; 2°, 3°, 4°, 6°, 11 y 13.
La jurisprudencia constitucional ha admitido
que, para la mejor consecución de los fines impositivos propuestos, en
determinadas circunstancias y dentro de límites razonables, el legislador pueda
delegar, en forma relativa, al Poder Ejecutivo la definición reglamentaria de
ciertos aspectos del tributo que, por su tecnicismo o adaptabilidad, escapan de
la rigidez de los procedimientos legislativos (por ej.
incluir nuevas mercancías en una lista de bienes gravables). La ley que lo haga debe establecer de
antemano los márgenes del respectivo tributo y del ejercicio de esa
competencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 4785-93, 4844-1999, 08271-2001,
8580-2001 y 5504-2002. SALA PRIMERA DE
(Sainz de Bujanda,
Fernando, denomina deslegalización al supuesto que se
produce cuando una materia reservada a la ley es objeto de regulación por
normas de rango inferior, contando para ello con una habilitación legal.
Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense. Facultad de Derecho.
Sección de Publicaciones, 10a ed. 1993, pg. 21).
Es consustancial al principio de legalidad tributaria
el de reserva de ley en materia de exenciones, así como los impedimentos para
modificar en vía administrativa los requisitos y la interpretación ampliativa de sus elementos esenciales.
IV.2.1)
La reserva de ley en materia
de exenciones, reducciones o beneficios fiscales es una exigencia lógica del
principio de legalidad tributaria. Esto en virtud de que la exención
afecta uno de sus elementos esenciales,
de regulación legal. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario,
art. 5, inc. b. SALA PRIMERA DE
La exención tiene lugar cuando una norma contempla que
en los casos expresamente fijados en ella, no obstante realizarse el hecho imponible,
no se desarrolla –en todo o en parte- el deber de pagar el tributo. (STERLING,
Ana y HERRERA, Pedro.
El mismo voto explica la exención por la
concurrencia de dos normas legales en sentido contrario: Una, define el hecho
imponible y apareja el surgimiento del deber impositivo. En tanto la otra
enerva sus efectos. “Puede ser subjetiva, en la circunstancia de que
determinados sujetos que realicen el hecho imponible se vean exentos de pago, o
bien, objetiva, que impide se aplique a ciertos supuestos incluidos en
éste, y que la norma exoneradora precisa”.
Además del elemento subjetivo u objetivo del
hecho imponible, las normas de las exenciones tributarias afectan “los
elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones
y reducciones) o en el tipo de gravamen”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No.
24-2007).
La exoneración tributaria puede tener dos
efectos jurídicos: impedir el nacimiento de la obligación tributaria (exención
total) o reducir la cuantía del tributo (exención parcial), a través
de bonificaciones o deducciones, "por ciertos actos, hechos o negocios, o
a ciertos sujetos pasivos”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
CUARTA, voto No. 24-2007. También se aplica esa técnica a actividades. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006).
Sobre la dispensa total, si exonera por completo de la obligación
tributaria, o parcial, si ésta surge con un monto más reducido, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE
IV.2.2) IMPEDIMIENTO PARA
MODIFICAR MEDIANTE INTERPRETACIÓN
Las exenciones se conceden en función de
determinadas condiciones valoradas por el legislador. (SALA CONSTITUCIONAL,
Res: 1999-04844). El análisis de los requisitos de la exención debe
obedecer a los parámetros dispuestos por la normativa que la rige. (SALA
PRIMERA, voto 000488-F-03).
Los incentivos de
La posibilidad de que el MAG (INTA) pueda
realizar tal estudio y extender la respectiva certificación no se ajusta al
texto de los artículos 46 y 47 LUMCS, y varía la forma de comprobar el
requisito bajo el cual se conceden los beneficios tributarios (el estudio de
tierras y certificación realizados por un profesional autorizado por el CIAgro y acreditado ante el MAG-INTA), términos que
“La ley que
contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados
para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que
comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en
el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben
liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y
bajo qué condiciones.”
En lo que respecta a las exenciones, los elementos
de la relación jurídico tributaria “deben estar claramente dispuestas en la
norma que permite la aplicación del beneficio, estableciendo el supuesto de hecho (hecho condicionante) que dará como
paso a la respectiva consecuencia jurídica (efecto condicionado).” Esto es, sólo se conceden si “...el hecho
concreto invocado corresponde estrictamente al supuesto fáctico de la norma
autorizante”. (Sentencia No. 86-F-98 de las 15 horas del 19 de agosto de
1998 de esta Sala Primera). (…) Dicho de otro modo, para acceder al
beneficio, el sujeto pasivo debe reunir todas las exigencias y presupuestos que
condicionan ese efecto jurídico, y por ende, encajar a perfección dentro del
supuesto de hecho de la norma que otorga el beneficio…”. (SALA PRIMERA,
voto 960-F-05. Se añade el subrayado. En igual sentido: SALA PRIMERA, votos 86-98, 488-F-2003,
000960-F-05, 1009-F-2006, 580-F-2007).
“…Por ende, cuando
la norma imponga de forma clara e indubitable condiciones concretas para el
disfrute o recepción de los efectos benevolentes del régimen fiscal, en su
aplicación estos parámetros no podrán ser eludidos en tanto son parte
inexorable del hecho condicionante que el ordenamiento ha fijado. Así
visto, el efecto condicionado se producirá, cuando esos presupuestos fácticos
estipulados en el mandato se hayan satisfecho”. (SALA PRIMERA DE
IV.2.3) INADMISIBILIDAD DE
Por interpretación ampliativa de las normas que
otorgan incentivos fiscales o tributarios, es inadmisible extender al MAG
(INTA) la posibilidad de realizar el estudio y certificación de uso de suelo en
análisis.
Aun cuando es posible la interpretación analógica en
materia tributaria, a fin de llenar vacíos normativos, no puede suplir el papel
del legislador en lo que es objeto de reserva de ley; en especial, no cabe
recurrir a ese método para crear tributos y exenciones. (Código Tributario,
artículo 6° in fine. SALA PRIMERA DE
De lo anterior los Tribunales han deducido dos
importantes consecuencias:
Al legislador compete definir el tributo y
todos sus elementos esenciales, así como las condiciones o requisitos de las
exoneraciones, sin que puedan extenderse, por aplicación extensiva, a otros no
determinados en la norma. (TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
III, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, voto
24-2007).
El presupuesto de hecho de las exenciones es de
carácter exclusivo, por lo que en tesis de principio resulta improcedente
ampliar los efectos de la norma “a extremos que ella no contempla, ni que
deriven de su contenido”. (SALA PRIMERA DE
IV.2.4) JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA (PGR)
En varios dictámenes
El estudio de suelo y certificación de uso conforme que
han de presentarse para el disfrute del incentivo o exoneración fiscal debe
elaborarlos un profesional autorizado por el CIAgro,
acreditado ante el MAG-INTA, de libre ejercicio (vid. ptos.
V.2.2, V.2.3 y V.2.3 infra). Al no habilitar, a tal
efecto,
IV.2.5) FISCALIDAD
AMBIENTAL
El reconocimiento de beneficios o exenciones
tributarios (arts.
Herrera Molina distingue los
“tributos ambientales” en sentido estricto, con fines recaudatorios, para
reducir efectos negativos al medio, de los “elementos tributarios ambientales”
(beneficios fiscales, modulación de los aspectos cuantitativos, etc.), al
cuidado del ambiente. (HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho Tributario
Ambiental. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid. 2000, pg 51 ss. Vid. también, entre
otros: ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y la protección del medio ambiente. Marcial Pons.
Madrid. 1995. STERLING, Ana y HERRERA Pedro.
Sobre la
tutela ambiental como fin a que pueden responder los beneficios fiscales, cfr.: SALA PRIMERA DE
V.- EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DEL SUELO EN
NUESTRO ORDENAMIENTO
Para situar en contexto la figura del
certificado de uso conforme en
V.1) ORIGEN EN EL DERECHO
URBANISTICO.
EL CERTIFICADO DE USO
CONFORME DE SUELO URBANO
En nuestro país, el certificado de uso conforme
de suelo tiene origen en el Derecho Urbanístico, como requisito dentro del
trámite de los permisos de construcción o patentes (licencias para el ejercicio
de actividades lucrativas), para evitar que se otorguen contra la ordenación
urbana local (reglamento de zonificación del plan regulador), la cual es
vinculante, e integra el contenido del derecho de propiedad privada
urbanística, en tanto sea razonable. Los
propietarios de suelos y edificaciones deben destinarlos al uso ahí fijado. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL
DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos números 575 y 813, ambos del 2008. Ley
de Planificación Urbana, doctrina del artículo
21, inc. 1).
(A falta de planes urbanísticos cantonales, son
de aplicación supletoria las normas dictadas por el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo. Ley 4240, Transitorio II. SALA CONSTITUCIONAL, votos 4205-96 y 11397-2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
TERCERA, voto 149-2006, entre otros).
(El artículo 81 del Código Municipal prevé el rechazo
de la licencia municipal para ejercer una actividad lucrativa cuando, por su
ubicación física, no esté permitida por
las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes).
Procede la denegatoria del certificado de uso conforme
si la construcción o actividad lucrativa a realizar, por su localización, es
incompatible con la zonificación establecida. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 00644-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto
3125-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos 149-2006,
77-2008 y 813-2008, 575-2008. Mismo TRIBUNAL,
SECCIÓN SEGUNDA, voto 26-2007).
El certificado de uso conforme del suelo
urbanístico, según la jurisprudencia, configura un acto administrativo que hace
constar si el uso propuesto para un terreno es o no conforme con la respectiva
zonificación. Es de naturaleza declarativa porque se limita a acreditar un
hecho, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como
ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por su índole
certificadora, debe reflejar la realidad que acredita, en contraste con el
planeamiento vigente. (Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo
y Civil de Hacienda, voto 263-2008. (Cfr.: Dictámenes C-327 y 357-2003. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, votos 125-2006 y 149-2006, entre otros).
V.2) CERTIFICADO DE USO
CONFORME DE SUELO EN LUMCS
El certificado de uso conforme en
Lo anterior permite calificar la certificación
en estudio dentro de las certificaciones de juicio. Los autores de
Derecho Administrativo distinguen:
a) La certificación de mero conocimiento, o declaraciones que
comprueban la existencia de hechos puros y simples (actos o situaciones),
constatados con uso de los sentidos o utilizando conocimientos sencillos;
por ejemplo de un acto inscrito en un
Registro.
b) La certificación de juicio, en
las que el certificador emite un juicio técnico objetivo o de comprobación
valorativa, fundado en hechos más complejos que asegura ser ciertos, cuyo
conocimiento ha adquirido a través de un examen o información levantada al
efecto.
Como ejemplos, cita la doctrina: los certificados
médicos (de salud), o de la idoneidad de un artículo para ostentar una marca de
calidad otorgada por
V.2.1) EL ACTO DE CERTIFICACIÓN NO ES INNOVATIVO
Desde el punto de vista jurídico, la certificación –se
dijo líneas arriba- tiene valor declarativo; nada innova. Más que un acto
conducente a revelar o descubrir lo ignorado, “la comprobación es el fin en sí
mismo”. (ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo.
Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pg 360).
Los actos declarativos “acreditan un hecho o
una situación jurídica, sin incidir sobre su contenido”. Se diferencian de los constitutivos, que
“crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en
otros sujetos, los destinatarios, o en la propia Administración”. (GARCIA DE
ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho
Administrativo. I, Edit
Civitas, S. A. Madrid.1997, pg. 563).
“El acto de certificación no innova, sólo refrenda con
el valor de certeza, hechos, situaciones o conductas que ya existen, pero que
sin este refrendo son cuestionables”, sin ir más allá. Lo único que declara es lo previamente
constituido, por
Al decir de Zonobini,
los certificados administrativos son declaraciones que se limitan “a hacer
conocer a otros los hechos que están en conocimiento de
V.2.2) EJERCICIO POR
PROFESIONALES PARTICULARES DE
La fe pública es una función de carácter público.
Su misión es “robustecer con una presunción de verdad los hechos o actos
sometidos a su amparo" (GIMÉNEZ
ARNAU, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de
Notariado Latino N° 64.
“La función de dar fe es una función
eminentemente pública, atribuida por el Estado” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 6821-97).
La función certificante
(para asegurar la verdad de un hecho, relación o situación), escribe Martínez
Jiménez, por razones de seguridad e interés general sólo corresponde al Estado,
como poder soberano. Y aunque es sustancialmente administrativa, agrega, su
ejercicio no se reserva en exclusiva a
El ejercicio privado de una función pública “no
transforma al profesional en funcionario público, pero lo somete a una
reglamentación legal y a una intervención administrativa”. (SAINZ MORENO,
Fernando. Ejercicio Privado de Funciones Públicas. Revista de Administración
Pública números 100-1002. Enero-diciembre. 1983. También cfr.:
CANALS I AMETLLER, Dolors. El ejercicio por
los particulares de funciones de autoridad, control, inspección y
certificación. Edit. Comares. España. 2003).
Para el TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución 00064/2003, voto de
mayoría,
a) El certificado de
uso de suelo para los incentivos de
b) La certificación la extiende un particular,
profesional incorporado al CIAgro, de libre ejercicio
(ver ptos V.2.3 y V.2.4 infra),
y acreditado ante el MAG. Es específica la
legitimación certificante que confiere
V.2.3) EL
CERTIFICADOR DE USO CONFORME DEL SUELO COMO “PROFESIONAL AUTORIZADO” (arts. 46 y 47 LUMCS)
--Define el Certificador
de Uso Conforme del Suelo como el “Profesional incorporado al
Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, autorizado y acreditado por el
MAG para realizar estudios de uso, manejo y conservación de suelos y emitir
certificaciones para efectos de beneficios y exoneraciones fiscales que
establece
--Dedica el Capítulo V a los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, instancia de
coordinación del MAG (art. 11). De los cinco
artículos que lo componen, se destacan:
“Artículo 34.—Corresponde
a los profesionales debidamente acreditados ante el MAG, realizar los estudios de suelos y los
de uso, manejo y conservación de suelos y aguas para fines agrarios y emitir las certificaciones para otorgar
los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los Artículos 30,
46, 47, 48 y 49 de la Ley 7779 y
este Reglamento”.
El art. 35 regula
requisitos para estar acreditado y
autorizado por el MAG como Certificador
de Uso Conforme del Suelo.
Atribuye al Certificador
de Uso Conforme del Suelo realizar o supervisar “los estudios de suelos al
nivel de detalle que requieran los casos concretos, los que se someterán a la
aprobación del MAG, para determinar si las actividades que se pretendan
desarrollar cumplen o no con lo estipulado por
(La supervisión parece referirse a los casos en que
los estudios de suelo los realizan otros profesionales del Colegio de
Ingenieros Agrónomos, no Certificadores, que laboran con el Certificador de Uso
Conforme del Suelo, quien hace las corroboraciones pertinentes para preparar y
emitir el documento).
“Artículo 37.—El
Certificador de Uso Conforme del Suelo, bajo su responsabilidad
profesional, emitirá la certificación de uso conforme del suelo, en la que
obligatoriamente consignará el número y fecha del oficio de aprobación del MAG,
para todos los efectos legales”.
Su responsabilidad puede ser penal, civil y
disciplinaria “cuando se compruebe que el beneficiario no cumplió los
requisitos para obtener los beneficios o exoneraciones” (art. 38).
Si resultare condenado, “además de sufrir las penas
que establece
--El RLUMCS vuelve a ocuparse del tema en el Capítulo
XVII, “De los incentivos”, artículos
“Artículo 131.—Para
el trámite de solicitudes de los incentivos mencionados en el Artículo 49 de la
Ley que aquí se reglamenta, se establece el siguiente procedimiento:
1. Del registro que
para tal fin dispone el MAG, el interesado contrata los servicios de un certificador de uso conforme del suelo
para que realice el estudio pertinente.
2. El interesado
envía el informe elaborado por el
Certificador y la certificación expedida por éste al MAG”.
(…).
Artículo 132.- (…) “Además deberá aportar una certificación emitida por el Certificador
de Uso Conforme del Suelo,
según los Artículos 48 y 66 de la Ley que aquí se reglamenta”.
Artículo 133. —Para hacer efectiva cualquier exoneración
o incentivo fiscal, tributario o municipal, en la actividad agraria, el
interesado deberá presentar ante el Departamento de Suelos del MAG,
solicitud y un estudio detallado y pormenorizado del uso y prácticas de manejo
del suelo, aguas y agroquímicos en su finca, un inventario de la maquinaria
y tecnología utilizada, realizado en
su caso por el Certificador de Uso
Conforme del Suelo, o por el profesional especializado en cada caso”. (…).
“Artículo 135. —Para mantener la exoneración del
porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o
cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo,
deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha
utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso
potencial con las prácticas de manejo autorizadas”.
Otro tipo de certificación de uso conforme lo es para
información posesoria, art 58 del RLUMCS. En ese
trámite, el interesado debe demostrar, mediante un estudio de suelos, que ha
ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad
que realiza, de acuerdo con la metodología, y ejecutándola con las mejores
prácticas de manejo, según la tecnología disponible.
“Artículo 59.—El estudio será realizado por el Certificador de Uso
Conforme del Suelo, quien deberá analizar y certificar con base en
visita de campo, si la posesión en las actividades del inmueble, se han ejercido
de acuerdo con el uso conforme de suelo según su clasificación y que en el
inmueble se realizan prácticas de manejo y conservación de suelos y aguas de
acuerdo con la metodología aprobada”.
--A ese Certificador se
le asigna asimismo el estudio de uso y manejo de suelos que los Tribunales
Agrarios pueden ordenar presentar a las partes en los procesos:
“Artículo 159.—En todo proceso que
conozcan los Tribunales Agrarios, indistintamente de la acción que se
reclame, podrán ordenar que las partes involucradas presenten un
estudio de uso y manejo de suelos y aguas elaborado por un Certificador de Uso conforme del Suelo, para
determinar el cumplimiento de la normativa. En caso de que se demostrare
incumplimiento, indistintamente del resultado del proceso, deberá ordenar a
las partes incumplientes que dentro del plazo que se
otorgara al efecto, procedan a adecuar su actividad y prácticas a los planes
de manejo del suelo”.
--Por su parte, el
Decreto 30636-MAG, del 17/7/2002, crea el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo,
para permitir “la participación de
profesionales de libre ejercicio y de reconocida capacidad en el campo de
De la interpretación concorde
de
V.2.4) EL
PROFESIONAL DE LIBRE EJERCICIO EN LOS ARTS 46 y 47 LUMCS
Los artículos 46 y 47 LUMCS aluden entonces a los
profesionales de carácter liberal, que ejercen su profesión, una vez obtenido
el título universitario habilitante e incorporados al CIAgro,
por cuenta propia, con autonomía de horario, lugar, etc., y supeditación a las
disposiciones emitidas por el Estado y el Colegio, dentro del marco de su
competencia, para garantizar el correcto desempeño y proteger el interés
público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias
2002/03975, 2004/08728, 02921/2005, 08143/2005,
08359/2005, 15492/2006, 01390/2007,
11923/2007, 18141/2009, entre muchas).
El Colegio profesional es un ente público no estatal,
depositario de algunas funciones administrativas, como es la facultad de autorizar
el ejercicio profesional, fiscalizarlo y aplicar el régimen disciplinario,
cuando sea menester. (Ibid. SALA PRIMERA DE
(Sobre las funciones públicas encomendadas a los
colegios profesionales, cfr., entre otras, de
Los numerales 46 y 47 LUMCS están en estricta correlación
con el 15 de
Los requisitos para acreditarse como CUCS son propios
de ser cumplidos por una persona física, privada, diferente del órgano estatal
(ver punto VI.9 infra).
La actividad fiscalizadora del Colegio recae en sus
agremiados, en lo que hace al debido ejercicio de su profesión; arts. 10 y 11 ibid.), no sobre el
MAG-INTA, y sin demérito de las funciones administrativas de supervisión y
control que ejerce este órgano sobre los trabajos de los Certificadores
(Decreto 30636, cons. 2° in fine. Decreto 29375, 36,
37, 131, inc. 3 y 5, 134, etc).
V.3) OTROS EJEMPLOS DE
CERTIFICACIONES EXPEDIDAS POR PARTICULARES Y FEDATARIOS EN MATERIA AMBIENTAL
Otros ejemplos de certificaciones expedidas por
particulares y de fedatarios en materia agroambiental son:
a) Los certificados orgánicos de personas o agencias autorizadas y acreditadas ante
el órgano de control estatal: “Documento que da fe de que el producto que
ampara ha cumplido en todas sus etapas con los principios, las normativas y
requisitos vigentes para la producción orgánica”. (Decreto 35242, artículo 4 inc e, en relación con el 4 inc b
y n ibid; 5, incs e y f, y
14 de
(Acerca
de los incentivos a la producción orgánica, vid Ley 8591, arts.
16,
b)
La
certificación forestal es voluntaria y garantiza a los consumidores de
productos forestales que estos no contribuyen a la destrucción o degradación de
los bosques.
(A nivel internacional, uno de los principales
organismos certificadores privados es el Consejo para
d) Los Regentes Forestales. Tienen fe pública
en los informes regenciales, certificados de origen y
certificaciones que emitan de acuerdo con
c) Las Certificaciones
Ambientales. Su génesis se remonta a
VI.-INADMISIBILIDAD DE LAS ALEGACIONES DEL MAG
A mayor abundamiento,
se examinan los argumentos esgrimidos por el MAG.
VI.1) NORMATIVA
ANTERIOR A LUMCS NO FUNDAMENTA
Los incentivos previstos en
Si bien, como lo afirma el Ministerio de Agricultura y
Ganadería, al contestar la audiencia, de esas normas se desprende la
competencia que tenía el antiguo Departamento de Suelos y Evaluación de
Tierras, hoy INTA, en punto a realizar estudios –genéricos- de suelos
agrícolas, con el objeto de clarificar el mejor uso y capacidad del suelo, por
ser anteriores a
VI.2) OTRAS NORMAS DE
El art. 5° de
A ese propósito, el art. 6°, enumera, entre otras, como funciones del MAG: La
posibilidad de evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, estudios
básicos de uso de la tierra, que tiende a “definir los de uso agrícola,
acatando los lineamientos de la legislación vigente en materia de ordenamiento
territorial” (inciso a). (Esta no faculta a realizar el estudio de tierras
para los incentivos de
Las funciones que el mismo artículo 6° autoriza al MAG
a ejecutar “directamente o por medio de contratación de servicios”, como lo
aclara su literalidad, son las que le han sido “encargadas”; esto es,
las que forman parte de su competencia; no otras, caso del estudio de tierras y
emisión de certificaciones para obtener los incentivos de los arts. 46 ss ibid.
(También el artículo 18; Ley 8149 faculta a
Ambos numerales (5° y 6°; Ley7779) y los dos
reglamentarios que se dirán en el punto VI.3 (Decretos 31857, art. 35, apte 4; y 31817) han de
interpretarse en forma armónica con el contenido del ordinal 46 y siguientes de
En nada modifican la situación, ni podían hacerlo, los
artículos 7° y 8° que se citan del Reglamento
a
Por su parte, el art 8 ibid, acentúa que las funciones
atribuidas al MAG, como “Órgano Rector del Sector Agropecuario”, lo son “conforme a las competencias conferidas
en
En el punto V.2.3 supra se
anotó que el mismo RLUMCS, “para los efectos de interpretación y aplicación
de las disposiciones de la ley” y de ese Reglamento, al definir el
Certificador de Uso Conforme del Suelo (art. 6°),
hace manifiesto que se trata de un profesional ajeno al MAG e INTA, órganos a
los que en ninguna de sus normas les otorga esas funciones, lo que infringiría
los arts. 46 y 47 LUMCS. Igual se desprende del Título II, Capítulo V,
del RLUMCS, denominado “De los certificadores del uso conforme del suelo”, y
del Título III, Capítulo XVII, “De los incentivos” (arts.
De nuevo aquí, para su recto entendimiento, se
impone una interpretación armónica de los textos reglamentarios con los artículos 46 y 47 LUMCS, como preceptos
conexos e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado
por su unidad y coherencia lógica (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 7371-99 y 2001-07603. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL
SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 4442-95).
"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y
por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa
interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y
lo medular, en concordancia con
Como el ordenamiento "no está constituido por
compartimentos estancos" (…), "al aplicador del derecho se le exige
una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y
no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico" (TRIBUNAL
SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución 4442-95).
VI.3) LEY INTA Y SU
REGLAMENTO
Tampoco favorece la tesis propugnada por el MAG,
En lo que concierne al Reglamento a
El 49. Traslada, de modo explícito,
al INTA las funciones y competencias otorgadas por el Decreto 26431-MAG/1997, art. 12 ss, a
Sin perder de vista su carácter reglamentario,
ninguna de esas normas confiere al MAG o INTA las facultades que
El artículo 35, aparte 4°, al regular lo relativo al Departamento de Servicios
del INTA, enlista la función de “brindar” servicios de certificaciones de uso
conforme de suelos, estudios específicos, entre otros, y cualquiera asignada
por
De las citas legales hechas por el MAG, es la única
norma que, de modo expreso, se refiere a la problemática que nos ocupa. Sin
embargo, no es de recibo para apoyar su tesis, por cuanto a los efectos de
percibir los incentivos de
La interpretación que se pretendiere en el sentido
de que el artículo 35, aparte 4, ibid faculta al INTA a realizar, de manera directa, dicho estudio de suelo y
a expedir la certificación de uso conforme, o de otra norma reglamentaria que
le fijare tarifas por la prestación de esos servicios (Decreto 31817-MAG/2004)
contravendría lo dispuesto en
En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el
Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de la ley, ni reformarla, pues si
así fuere, se convierte en legislador. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 1130-90, 2934-93
y 2382 y 2381 de 1996 y 09276/2008).
Cuando un reglamento modifica un artículo de
En todo caso,
ante una eventual antinomia, al predominar la ley, como norma superior, el
operador jurídico debe optar por su aplicación sobre una de rango inferior, por
el principio de jerarquía del sistema normativo, que recoge el artículo 6° de
El reglamento, en tanto norma subalterna y
complementaria de la ley, tiene una sumisión absoluta a ésta, y no puede
modificar, dejar sin efecto o contradecir sus preceptos, ni suplirlos produciendo
un determinado efecto no querido por el legislador o un contenido no contemplado en la norma que
desarrolla. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 1130/1990, 3550/1992, 0243/1993, 2934/1993, 5227/1994,
2382/1996, 2856/2000 y 06615/2007).
Jerarquía y competencia, son criterios
constitucionales de delimitación de la validez de las normas y de lo que cada
tipo normativo puede o no hacer. (DIEZ-PICAZO,
LUIS MARIA: La derogación de las leyes.
Edit Civitas S. A. Madrid. 1990, pg 286). Si hay confrontación, la norma superior priva
sobre la inferior. (Idem, pg
306).
VI.4) RECAPITULACION
En suma,
VI.5) IMPROCEDENCIA
DE
Para el MAG, si bien los artículos 46 y 47 LUMCS
establecen que el estudio de suelos y certificación ahí
previstos debe realizarlos “un profesional autorizado por el Colegio de
Ingenieros Agrónomos”, puede ser, dice, privados o públicos. La norma es general, no se limita a los primeros, ni
debe distinguirse donde ésta no lo hace.
El Manual de Clases para la contratación de los
profesionales que ejercen funciones de agrónomos dentro del MAG, agrega, exige
que estén incorporados al Colegio. El INTA, al prestar servicios públicos, por
medio de profesionales autorizados, afirma, no cobra más que el costo.
La argumentación es inatendible.
Los arts. 46 y 47 LUMCS son normas especiales,
prevalentes sobre la generales que facultan al MAG (INTA) a practicar otros
estudios de suelos con fines diversos. Dichos artículos se circunscriben a profesionales que ejercen privadamente su
profesión desde que no otorgan una competencia concurrente a esos órganos
estatales. Es un mecanismo específico para acceder a los beneficios de
Por otra parte, el punto en discusión no es el costo
del servicio, sino el ejercicio de una competencia que la ley no confiere al
MAG (INTA).
VI.6) DEROGACION
TÁCITA
Para el MAG, pese a que el argumento de que los arts 46 y 47 LUMCS son normas especiales, que por naturaleza,
prevalecen sobre las generales y fijan un sujeto particular para llevar a cabo
el estudio de suelos y emitir la certificación, parece certero, “cae por su
peso” ante el principio de que la norma posterior deroga la anterior, en cuanto
se le oponga. Estamos, dice, frente a dos leyes (la 7779/1998 y 8149/2001) y
dos reglamentos (el 29375/2000 y 31857/2004), pero
Plantea entonces un problema de derogación tácita, por
supuesta incompatibilidad de una nueva norma, de igual o superior jerarquía,
con otra anterior. Se resolvería a favor
de la sobreviniente, siguiendo el aforismo de cita, si la derogante
la dicta el órgano emisor dentro del límite de competencias concedidas por el
ordenamiento. (SALA PRIMERA DE
El Código Civil, artículo 8°, segunda parte (extensión
de la derogatoria a todo lo incompatible entre la nueva ley con la anterior,
igual que el art.
El alegato es inadmisible. El MAG no concreta las
reglas jurídicas de aparente contenido opuesto, ni las analiza. En las que
invoca, no se aprecia contradicción.
“Hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente
imposible aplicar una norma sin violar otra”, dado que sus supuestos de hecho
son enteramente coincidentes. (LUIS MARIA DIEZ-PICAZO. Ob. cit., pg. 302).
VI.7) ESTUDIOS DE
USO DE SUELO Y CERTIFICACIONES DE USO CONFORME COMO ACTIVIDAD DE INVESTIGACIÓN.
IMPROCEDENCIA
Cita el MAG las acepciones del término investigar en
el Diccionario de
Ello conlleva, a su decir, la elaboración de un mapa,
toma y evaluación de muestras para determinar si el terreno tiene o no la
capacidad de uso a que se refiere la solicitud. Además, dentro de las
certificaciones e informes técnicos se incluye un capítulo de recomendaciones
técnicas, que, por su naturaleza, se convierten en una práctica de
transferencia de tecnología, obligación del INTA (Ley 8149, art.
2°), por cuanto hace mención, como mínimo, a aquellas prácticas de manejo,
conservación y recuperación de suelos que detalla el art
19 LUMCS.
En contra de la tesis de CIAgro,
asevera, la norma que autoriza al INTA la venta de servicios (Ley 8149, art. 2°) no se limita a la investigación, como actividad
exclusiva. El artículo 7°, inciso a, de su reglamento, establece que el
patrimonio del INTA está constituido por
los recursos que indica el numeral 7 de
De donde infiere que el INTA tiene competencia para
elaborar los estudios de suelo y las certificaciones de uso conforme en
controversia, a través de sus funcionarios, con los que hay una relación
laboral, o de la contratación de servicios profesionales a particulares.
El argumento no es de aceptación.
Una de las
funciones primordiales del MAG es la de promover el desarrollo agropecuario a
partir, fundamentalmente, de la investigación y extensión agrícola. (Ley 7064/1987, art.
48, inc. a. Su Reglamento, Decreto 26431/1997, arts. 12, 13, 14 y 15, incs. 14,
El INTA sustituye la competencia de
La investigación agropecuaria tiende a la innovación
tecnológica y a transferir los resultados para asegurar su implementación entre
los productores (as).
En las acepciones de
“Investigación: Proceso de estudio
experimental de modo sistemático y científico, encaminado a aumentar los
conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas
técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”.
La investigación agropecuaria precede la innovación.
El fin de aquella es la innovación tecnológica de un proceso, producto y/o
servicio, nuevo o mejorado, que incorpora un cambio en una o más de sus
propiedades o características, generador de alguna ventaja (ibid;
voz “innovación”).
(Los conceptos de investigación e innovación
del Reglamento a
La verificación es la ”etapa avanzada del proceso de
investigación sistemática, en el cual el investigador comprueba de manera integral y extensiva
(comercial o semi-comercial), una tecnología
próxima a pasar a uso de los agricultores; corresponde a una etapa anterior a
la validación”. (Decreto 31857, art. 1°; voz
“Verificación).
La validación es la etapa final del proceso investigativo, en la que se evalúa una
tecnología o parte de ella por los agricultores en sus fincas y bajo sus
propias condiciones de producción.
Posterior a la validación es el proceso de extensión agrícola, a
través de la difusión de opciones técnicas, que ayudan a la población a mejorar
el conocimiento, los métodos de producción y el nivel de ingresos, lo que
repercute en la mejora de su calidad de vida (ibid;
voces “Validación” y “Extensión agrícola”).
La investigación se complementa con la extensión y se retroalimentan.
El INTA, por medio de
El certificado de uso conforme de suelo, con el
estudio que le precede, para obtener y mantener los incentivos de
El estudio de suelos y certificación a que aluden los arts. 46 y 47 LUMCS son, ciertamente, actos de naturaleza
distinta, encaminados a determinar una realidad: si la utilización actual o
propuesta del terreno por el que se percibirá el beneficio corresponde a la
capacidad de uso o uso potencial, según la metodología oficial.
Con prescindencia de que esos actos constituyan o no
una actividad de investigación, lo decisivo para el caso es que la atribución
fue dada a un sujeto específico (profesional “autorizado” por el CIAgro, Certificador de Uso Conforme), como mecanismo
específico para acceder a los beneficios de
En lo jurídico, el acto de certificación no es innovativo; punto V.2.1 supra.
En cuanto al capítulo de recomendaciones técnicas que
el MAG afirma se insertan en los informes y certificaciones de uso conforme,
aunque útiles, no son consustanciales para el logro de los incentivos de
El artículo 19 ibid,
relativo a las prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, que
se planificarán y aplicarán en los planes por áreas, con base en aspectos
agroecológicos y socioeconómicos, no le otorga al INTA la competencia
discutida. La transferencia tecnológica debe hacerse por los medios que la ley
autoriza.
El tema de si el INTA puede vender otros servicios,
relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología no es
relevante para la reconsideración de oficio pedida.
Agréguese que en el expediente legislativo 13.881,
Proyecto de
VI.8) RAZONAMIENTO
REFLEXIVO
Aduce el MAG la inconveniencia de entregar al sector
privado, que persigue fines no siempre coincidentes con la normativa de
Esta es una apreciación que tropieza con la innegable
realidad de que, para los beneficios o exoneraciones que otorga esa Ley, el
legislador confió, mediante el ejercicio privado de una función pública, la
realización de esos estudios de suelos y certificación a los profesionales
autorizados por CIAgro, sea que ejercen privadamente
su profesión, acreditados y autorizados por el MAG (INTA).
Respecto de la utilidad de que el MAG (INTA)
recolecte, administre y ponga a disposición de la sociedad toda información
sobre las características (físicas, químicas y fisiológicas) de los suelos del
país, a diferentes escalas de trabajo, de
manera que sea posible clasificar su capacidad de uso, ello debe hacerse
con sujeción a las atribuciones o competencias expresas que se le han otorgado,
entre las que no están las de realizar estudios de suelos y emitir
certificaciones a los efectos de los arts. 46 y 47
LUMCS, debiendo circunscribirse en ese campo a las funciones de control dichas.
VI.9) INCOMPATIBILIDAD
DE FUNCIONES
Para el CIAgro es incompatible
que los funcionarios del INTA se acrediten ante ese órgano, aprueben los actos
que interesan y se controlen a sí mismos.
ACREDITACION
El profesional
incorporado al Colegio de Ingenieros
Agrónomos debe acreditarse ante el MAG (INTA) para realizar el estudio
de suelos agrarios y emitir la certificación conducentes
al otorgamiento de los incentivos de
Los aspirantes a Certificadores de Uso Conforme
del Suelo han de cumplir los requisitos fijados: presentar la solicitud de
inscripción y demostrar: su incorporación al CIAgro,
con grado académico idóneo, que está en ejercicio de la profesión y tiene
experiencia práctica mínima, la aprobación del Curso de Certificadores, y el
pago de los gastos de inscripción en el Registro, lo que apareja la obtención del carnet acreditativo, el cual
debe renovarse cada año. (Decreto 30636-MAG, arts.
3°, 8° y 9°; Decreto 29375, art. 35).
Esos requisitos evidencian que quien se
acredita como Certificador de Uso Conforme del Suelo es una persona física,
profesional incorporado al Colegio, de libre ejercicio. (Decreto 30636-MAG, cons. 2°, y pto. V.2.4 supra).
Por la acreditación, el órgano público respectivo (INTA) reconoce, previo
control, que el profesional
satisfizo los requisitos establecidos y le autoriza a
desempeñarse como Certificador de Uso Conforme, en el área correspondiente a su
orientación académica y profesional.
Las objeciones de CIAgro
refutan la premisa de que el INTA puede realizar el estudio de suelo y emitir
la certificación en desacuerdo. Tienden
a reforzar la tesis de que los mismos sólo deben hacerlos profesionales
autorizados por ese Colegio.
Al acogerse la solicitud de reconsideración de
oficio (punto VIII infra), y adoptarse el criterio de
que el INTA no está facultado para ello, los reparos pierden interés. Con todo,
en el dictamen C-192-2008,
La prohibición deriva de las normas y
principios éticos que rigen la función pública, principalmente el deber de
probidad (Ley 8422, arts 3°, 4°, 38 inc. b, y su Reglamento, art. 1°, inc. 14): rectitud en el
ejercicio de las potestades legales, imparcialidad en las decisiones,
salvaguarda y prevalencia del interés público e institucional, etc. Siempre que haya posibilidad de un conflicto
de intereses, “existe prohibición para que el funcionario realice de forma
privada actividades cuya naturaleza pueda comprometer la transparencia y apego
a la legalidad de la función pública”. (Dictamen C-192-2008).
Acerca de la prohibición o incompatibilidad éticas de
acumular dos funciones públicas con intereses encontrados, en tanto puedan inducir al menoscabo del estricto
cumplimiento de los deberes del cargo y comprometer la objetividad, cfr. de
Tampoco podrían acreditarse como CUCS los funcionarios
del INTA (o MAG) en este carácter, pues la ley no atribuyó la competencia al
órgano, a nombre del que actuarían, amén de la incompatibilidad de funciones
que podría surgir. Por iguales motivos, el órgano acreditante
no podría acreditarse a sí mismo.
APROBACION
Los estudios de suelos y certificaciones de uso
conforme deben someterse a la aprobación del MAG (INTA), para los efectos
legales consiguientes. (Arts. 36, 37, 131.3, 4 y 5 y
134 RLUMCS).
La
aprobación es una medida de control posterior, dirigida a constatar la
certeza del hecho sobre el que da fe el CUCS, y a tenerlo por correcto, a los
fines de los arts. 46 y sigtes.
LUMCS. En el caso, envuelve una valoración fundada sobre el mérito del acto de
un tercero, por el órgano administrativo, externo a quien lo emite. La
aprobación presupone la comprobación “ante el MAG” del uso conforme (arts. 46, 47 y 48 LUMCS; 131, 132.5, 133 135 RLUMCS).
Si a los funcionarios del MAG (o INTA) les está
vedado acreditarse, en esa calidad o a título personal, como CUCS, y a ambos
órganos acreditarse ante sí (lo no autorizado, está prohibido; principio de
legalidad), no podrían ejercer tal función, y va de suyo que les sería
incompatible aprobar los trabajos propios o a sus funcionarios los realizados
por compañeros de oficina para los incentivos de
Como garantía de imparcialidad, transparencia y
para prevenir conflictos de intereses en el ejercicio de la función pública, “quien
ostenta la autoridad para fiscalizar no puede a su vez ocupar la posición del
sujeto fiscalizado”. (Opinión Jurídica OJ-035-2007, C-128-2007 y
dictamen C-192-2008).
Se pone en entredicho la objetividad si un ingeniero
presta servicios como profesional en lo privado y a la vez debe aprobar o
fiscalizar la ejecución de los trabajos como funcionario público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 649/1993 y
01750/2003). La incompatibilidad no desaparece por el hecho de que otro
Ingeniero, compañero del profesional, realice el acto aprobatorio. La condición
de compañeros y funcionarios compromete la objetividad, transparencia y control
interno. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
01750/2003).
El MAG distingue entre la labor del Certificador de Uso
Conforme de Suelo en el ámbito privado, con la función pública “asignada” al
INTA. Si el INTA elabora el estudio y certificación, dice, verifica la
información levantada en el campo por el funcionario, y lo pone en conocimiento
del solicitante.
Lo anterior revela que no hay revisión y aprobación,
control interno de labores. Se confunde la labor de realización del estudio y
certificado, con la de revisión y aprobación.
Reprocha el MAG la falta de una cartografía nacional de suelos y capacidad de
uso de las tierras a escala adecuada, de acatamiento obligatorio, contra la que
los Certificadores puedan confrontar la información.
El Reglamento a
De ahí que la falta de cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras sería imputable a la omisión en el ejercicio de
competencias por los respectivos órganos del MAG. De ser necesaria la citada
cartografía para el ejercicio de las funciones del CUCS, queda sin aclarar la
forma cómo se revisan y aprueban esas labores en la actualidad.
También es erróneo afirmar que los CUCS sólo
satisfacen un interés particular, en tanto los funcionarios del INTA
satisfarían un interés público, toda vez que la actuación de los primeros
comporta el ejercicio privado de una función pública.
VII. PROFESIONALES EN CIENCIAS FORESTALES
En virtud de la
oficiosidad del análisis, se conoce también de lo relativo al último aspecto
que trató el dictamen C-193-2008.
El CIAgro en su momento
consultó si acorde con lo
dispuesto en el decreto ejecutivo número 30636–MAG los profesionales
forestales, con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, acreditados
como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están facultados para realizar estudios
de suelos y emitir las certificaciones, únicamente en tierras en las que se
desarrollarán proyectos forestales, o pueden hacerlo en general.
El dictamen C-193-2008
indicó que esos profesionales “se encuentran habilitados para realizar estudios
de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en
el terreno en cuestión, se desarrollarán o no proyectos forestales”.
Se fundamentó en el
Decreto 22614, art. 2° (concepto de
profesional),
Sin embargo, de oficio
se reconsidera el dictamen en ese extremo, por lo siguiente:
1) Fungir como CUCS constituye un modo de ejercer la
profesión.
Los postulantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores
de Uso Conforme del Suelo han de estar
“debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en
ejercicio vigente de la profesión” (Decreto 30636, art.
3°, inc. a). Sea que cualquier suspensión temporal de
la condición de miembro de ese Colegio o en el ejercicio profesional le
impediría desenvolverse como CUCS, durante el período que la misma se mantenga.
2) El CUCS debe
desempeñar esa labor de acuerdo con el área correspondiente a su “orientación
académica y profesional”. Es principio que consagra el artículo 15 de
Ley 7221, art. 15: “Únicamente, los
miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos están autorizados para ejercer la
profesión en Ciencias Agropecuarias, de acuerdo con lo establecido en el texto
de esta Ley.
El Colegio de Ingenieros Agrónomos autorizará el ejercicio de la
profesión en las áreas y niveles correspondientes de
cada uno de sus miembros, de conformidad con los artículos 3 y 16 de esta
Ley y su Reglamento”.
Decreto 22688, artículo 17: “Los miembros del Colegio
deberán ejercer la profesión, en aquellos campos de las Ciencias
Agropecuarias y Forestales que lo acrediten su orientación académica y profesional”.
(Ver relación con el art. 26 de
En corolario de lo
anterior, a los ingenieros forestales incorporados al CIAgro,
con grado mínimo de Bachiller, se les autoriza a ejercer su profesión “en el
campo de las Ciencias Forestales”; no en otro, como podría ser el de
ingeniero agrónomo.
Sobre
el distingo entre las profesiones de ingeniero agrónomo e ingeniero forestal, cfr: Ley 7221, art 4°, y el
Reglamento General a
Los colegiados tienen el
derecho-deber de ejercer legalmente la profesión en el área de las Ciencias
Agropecuarias y Forestales que les habilita su título profesional de
incorporación (arts. 15 inc
a, y 16 inc a,
Reglamento Ley CIAgro).
3) Dentro de ese contexto,
ha de interpretarse, en su literalidad, el artículo 3°, inciso b, del Decreto
30636. En lo que interesa, dice:
“Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro
Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, deberán cumplir con los
siguientes requisitos:
b) Poseer grado
mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o
Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. (…). Los
miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en
Ciencias Forestales, podrán fungir como Certificadores de Uso Conforme del
Suelo, en tierras en las que se
desarrollarán proyectos forestales”.
De
la llana aplicación
de esa norma, en armonía con
No hay en el art. 3°, inc b, del
Decreto 30636, una habilitación general para que los Bachilleres en Ciencias Forestales
inscritos como CUCS realicen estudios de suelos y certificaciones para los
incentivos de
No legitima la invasión
de campos profesionales el hecho de que los estudios de suelos de los CUCS
deban hacerse con la misma Metodología para Determinar
Tampoco resultaría
aplicable el principio in dubio pro libertatis, para favorecer el ejercicio profesional
irrestricto, por varias razones:
1) Ante textos legales claros, no cabe duda de su recta interpretación.
2) Las profesiones de
Ingeniero Agrónomo y Forestal deben ejercerse dentro del marco que permite el
ordenamiento jurídico.
3) El ejercicio de una profesión liberal está íntimamente ligado a la
libertad profesional. Como el derecho al trabajo, lo que tutelan es la libre
elección de una profesión u oficio, y no que puedan ejercerse sin cortapisas,
al margen de las regulaciones y limitaciones razonables que hagan posible la
vigencia de otros valores constitucionales, y satisfagan, de manera
proporcional y necesaria, el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 02655/2002. En igual
sentido, cfr. de la misma Sala, los votos 1294/1991, 03932/1995, 04269/1995, 942/97, 5803/1997,
10253/2001, 00641/2002, 00705/2002, 1455/2002, 01472/2002, 2083/2002, 02550/2002, 02655/2002,
04106/2002, 04442/2002, 06094/2005
6915/2002, entre otros).
4) Por jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, la
prestación de servicios profesionales lo es de un servicio público, sujeta a
disposiciones normativas propias, bajo supervisión de los Colegios
Profesionales autorizados por ley. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 789-94 y 4637-99 y 07657-99. SALA PRIMERA DE
VIII) CONCLUSION
En
conclusión, se reconsidera de oficio el dictamen C-193-2008, en los siguientes
términos:
1) A los fines del
otorgamiento de incentivos o exoneraciones fiscales establecidos en
2) Dichos estudios y
certificaciones sólo lo pueden llevar a cabo ingenieros agrónomos o forestales
que ejercen privadamente su profesión en el
área que corresponde a su orientación académica y profesional,
habilitados por el CIAgro y acreditados ante el INTA.
3) Por el conflicto de
intereses que se daría, los ingenieros agrónomos o forestales que laboren para
el MAG o INTA tampoco pueden realizar
esos actos, sea desempeñarse como Certificadores de Uso Conforme, ni
acreditarse como tales, forma privada.
4) Los miembros del Colegio
de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales y acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están
habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso
conforme únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales.
De
usted, atentamente,
José
J. Barahona Vargas
Procurador
Asesor
c.c.: MSc Gloria Abraham Peralta
Ministra
Ministerio de Agricultura y Ganadería
Licda. Xinia María Chaves Quirós
Vice Ministra
Ministerio de Agricultura y Ganadería
JBV/hmu
C-040-2013
FUNDAMENTOS DE
Por las razones que expone, el Colegio de Ingenieros
Agrónomos de Costa Rica(CIAgro) solicita una
reconsideración de oficio del dictamen C-193-2008. Estima que el Instituto
Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) no
está autorizado para realizar los estudios y emitir las certificaciones de uso
conforme del suelo, establecidos en los arts. 46 y 47 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (LUMCS) y 34 y siguientes del Reglamento a la
Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (RLUMCS),
lo que corresponde sólo a profesionales privados
En dictamen C -040-2013, con previa
audiencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería y el examen de los temas que
se indican en los descriptores, José J. Barahona Vargas, Procurador Asesor,
concluye:
Se reconsidera de
oficio el dictamen C-193-2008, en los siguientes términos:
1) A los fines del otorgamiento de incentivos o exoneraciones
fiscales establecidos en la LUMCS y su
Reglamento, el INTA carece de competencia para realizar, por medio de sus
funcionarios (ingenieros agrónomos o forestales), los estudios de suelos y
emitir las respectivas certificaciones, así como para contratar a ese efecto
los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro y acreditados como
Certificadores de Uso Conforme de Suelo.
2) Dichos estudios y certificaciones sólo lo pueden llevar a cabo
ingenieros agrónomos o forestales que ejercen privadamente su profesión en
el área que corresponde a su orientación
académica y profesional, habilitados por el CIAgro y acreditados ante el INTA.
3) Por el conflicto de intereses que se daría, los ingenieros agrónomos o
forestales que laboren para el MAG o INTA tampoco pueden realizar esos actos, sea desempeñarse como
Certificadores de Uso Conforme, ni acreditarse como tales, forma privada.
4) Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de
bachiller en ciencias forestales y acreditados como Certificadores de Uso
Conforme del Suelo, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir
certificaciones de uso conforme únicamente en tierras donde se desarrollarán
proyectos forestales.